Sentencia Interlocutoria N° 65/2025

Montevideo, 2 de junio del 2025. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 65/2025 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ Galvalisi Pigurina, Jorge y otra con Banco Hipotecario del Uruguay . Acción de nulidad” (Ficha: 149/2025) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a la excepción previa relevada por la Sede. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se presentaron Jorge GALV A LISI PIGURINA y Jacqueline AUDIFFRED DEMARCO, reclamando la nulidad del “ acto administrativo dictado por el directorio Nro. 0386/24 de 5 de diciembre de 2024 ” dirigiendo su accionamiento contra el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) ante el “Señor Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de primera instancia ” (fs. 11) habiéndosele asignado el 2° Turno, según surge de fs. 1. 2) En su escrito refiere que el acto administrativo impugnado es el Reglamento Interno de l “Fideicomiso Solución de Deudores en UR”, el que no se habría notificado ni publicado (fs. 11); mientras que el acto del 5 de diciembre fue el que resolvió el recurso de revocación (fs. 11 vto.) . Luego afirma que el texto de dicho Reglamento fue aprobado por las Resoluciones N° 0207/2024 del 27/06/2024 y 0210/2024 del 02/07/2024 del Directorio del BHU (fs. 11 vto.), aunque también refiere que en la elaboración del reglamento participó la ANV (fs. 16 vto.). Así, los accionantes se agravian especialmente en lo que identifican como “cláusula 5.4. del Reglamento” (fs. 11 vto. y 23 vto. a 28 vto.), impugnando sus disposiciones y dirigiendo su accionamiento contra el BHU. 3) Por Decreto N° 153/2025 se confirió plazo al accionante para cumplir con lo dispuesto por el art. 9 de la Ley 16.017 y por Decreto N° 158/2025 se otorgó plazo para aportar los documentos requeridos por el art. 153 lit. c), haciendo referencia a que debía aportarse copia del acto originariamente lesivo y no de la resolución de los recursos. Es así que a fs. 50 vuelven a comparecer los actores interponiendo recurso de reposición, entendiendo que no correspondía ordenar la entrega de un documento original del que los actores carecían y que está en poder de la contraparte. No obstante, en la misma oportunidad aportaron “ fotocopia simple del Reglamento Interno del Fideicomiso Soluciones de deudores en UR ” (fs. 51), el que aparece de fs. 46 a 49. En su mérito, la Sede tuvo por presentada la demanda, confiriendo traslado, desestimando el recurso interpuesto por carecer de objeto al haberse cumplido con lo requerido (Decreto N° 195/2025). 4) A fs. 211 comparece el BHU, evacuando el traslado conferido. En su contestación, el ente defiende la legalidad del acto impugnado y sostiene que la impugnación se dirige contra un acto administrativo convencional dictado por el BHU y la ANV , específicamente la cláusula 5.4. del Reglamento Interno del “Fideicomiso Solución de Deudores en UR” (fs. 211 vto.). Asimismo, delimita los agravios referidos al BHU, en función de las menciones a ANV que surgen de la demanda, siendo que dicha Agencia no fue demandada. 5) Por Decreto Nº 376/2025, se tuvo por presentada la contestación de demanda y se confirió vista a las partes en función de lo establecido en el art. 163 lit. a), y atento a lo dispuesto por los arts. 18, 20 y 21. La vista fue evacuada por ambas partes. Los actores se presentaron a fs. 280 sosteniendo que esta Sede es competente, entendiendo que el Reglamento impugnado es un reglamento singular y que, por tanto, produce efectos particulares. En tal sentido, sostiene que el reglamento hace referencia a los “clientes” en forma particular. Agrega que el reglamento general sería el Decreto Nº 89/2024. En cambio, el BHU compareció a fs. 285, sosteniendo que el reglamento impugnado produce efectos generales y abstractos, puesto que “ sus disposiciones no se dirigen a personas determinadas, sino a categorías más o menos amplias (deudores que cumplan ciertas condiciones) ” (fs. 285). Asimismo, explica que la ANV dicta actos aplicativos particulares sobre la base del reglamento que se impugna. 6) En función de lo relacionado, los autos pasaron para Resolución por Decreto Nº486/2025, habiendo sido puestos al despacho el día 26 de mayo del 2025 para el dictado de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO: 1) La Sede habrá de declinar competencia para ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a la naturaleza del acto que se impugna y lo dispuesto por el art. 18 del CCA, de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) Los actos de efectos generales. El acto que se impugna se identifica como un “reglamento” y se entiende como un acto administrativo de efectos generales, criterio que adopta el artículo 18 del CCA al momento de distribuir la competencia. En efecto, el artículo es claro en cuanto a que lo único que se considera es el alcance subjetivo de sus efectos “cualquiera sea la denominación que se les atribuya”. Los reglamentos se conceptualizan como actos administrativos que generan normas generales y abstractas (art. 120 del Decreto N° 500/991). E s decir, son normas jurídicas emanadas unilateralmente de un órgano público que actúa en ejercicio de función administrativa, que tienen alcance subjetivo indeterminado y que refiere n a supuestos de hecho genéricos, no determinados (Cf.: SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, 1988; p. 121. CAJARVILLE, J.P.; Sobre Derecho Administrativo, Tomo I; FCU: Mdeo., 2012; p. 467. ROTONDO, Manual de Derecho Administrativo; FCU: Mdeo., 2025; p. 262 . DELPIAZZO, C.; Curso de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU: Mdeo., 2025; p. 117). Es por ello que SAYAGUÉS los incluye en la categoría de “actos regla”, considerando su aplicación objetiva e impersonal en la medida en que las personas o cosas se encuentren incluidas en el supuesto abarcado por la norma (SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, 1988; p. 26). Esto determina, además, que su aplicación no se agote en un único acto, sino que están destinados -en principio- a perdurar en el tiempo como norma que regula una determinada situación, independientemente de los sujetos a los que concretamente pueda afectar y la situación que efectivamente se presente bajo su vigencia. De tal manera, debe entenderse que el acto que se impugna tiene efectos de carácter general, por ser justamente esa la naturaleza de la norma que crea. Así, se advierte que el mismo se encuentra destinado a un elenco indeterminado de sujetos, a una “categoría” que se tipifica como la de “deudores” (específicamente en la cláusula que se impugna, fs. 118). Pero además, cuando se establece su objetivo , se hace referencia a las necesidades de la Administración de generar procedimientos operativos para la gestión de la cartera fideicomitida, el funcionamiento del Comité de Monitoreo y Seguimiento, mecanismos de toma de decisiones, criterios de aplicación de las normas, etc. (fs. 116 vto.), todas cuestiones que son ajenas a un acto administrativo que pretenda efec tos particulares; en efecto, el objetivo fijado demuestra que el acto tiene vocación general y abstracta. En efecto, el Reglamento impugnado determina criterios y pautas para la liquidación de adeudos, en forma genérica para quienes se encuentren en el alcance subjetivo de las normas que se reglamentan. De tal forma, no determina efectos jurídicos directos en los accionantes, su situación jurídica no se ve alterada por un acto que -en puridad- establece obligaciones para la Administración, en la forma de criterios de aplicación de las normas. Todo esto, sin perjuicio de la reserva dispuesta por el plazo de cinco años (hasta 2029) y del carácter convencional o no del mismo. 3) La competencia de los Juzgados Letrados . Para la LOT, la jurisdicción es la potestad pública que tienen de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en una materia determinada, mientras que la competencia refiere a la medida dentro de la cual la referida potestad está distribuida entre los diversos tribunales de una misma materia. Sin perjuicio de que la definición legal no es acorde a los desarrollos doctrinarios, en nuestro sistema la jurisdicción se identifica con la materia en la que el Juez puede ejercer su potestad o competencia y ésta última tiene relación con aquellos objetos en los que el órgano jurisdiccional pueda entender (Cf.: TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código , Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 102). Así, se ha entendido que la competencia es “ el fragmento de jurisdicción atribuído a un juez”, de manera que “En todo aquello que no le ha sido atribuído, un juez, aunque sigue teniendo jurisdicción, es incompetente ” (COUTURE, E.; Fundamentos del Derecho Procesal Civil ; Ed. De Palma: Bs. As., 1990; p. 29) . En palabras de VESCOVI, la competencia supone el “ poder específico (concreto) de intervenir en determinadas causas” (VESCOVI, E.; Manual de Derecho Procesal; Ed. Idea: Mdeo., 1991; p. 174). La competencia es entonces distribuida legalmente y atribuida por el ordenamiento a los diversos órganos jurisdiccionales. El CCA establece la competencia de los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su Título II del Libro II. Allí se dispone que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo entenderá en instancia única en “las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos generales, cualquiera sea la denominación que se les atribuya” (art. 18). En cambio, de acuerdo con el art. 20 “ Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio conocerán en primera instancia de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos particulares, cualquiera sea la denominación que se les atribuya”. En consecuencia, las acciones contra actos de efectos generales son materia reservada en forma exclusiva al Tribunal de lo Contencioso Administrativo como órgano de mayor jerarquía en el sistema (Cf.: PEZZUTTI, M.; Los actos administrativos y los efectos de su anulación jurisdiccional; FCU: Mdeo., 2024; p. 108. V ALENTIN, G; El sistema de justicia administrativa. Introducción al análisis del CCA; FCU: Mdeo., 2025; p. 132 . DELPIAZZO, C.; Curso de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU: Mdeo., 2025; p. 117). Ello es del todo acorde con la trascendencia de la anulación o confirmación de un acto que tiene la virtualidad de alcanzar a cualquier sujeto que se encuentre en la situación descripta por la norma. Es, asimismo, respetuoso de las disposiciones constitucionales (art. 311 inc. 2), en tanto la anulación de un acto de efectos generales supone -de regla- una sentencia con efectos generales ex tunc (Cf.: PEZZUTTI, M.; Los actos administrativos y los efectos de su anulación jurisdiccional; FCU: Mdeo., 2024; p. 107. DURAN MARTÍNEZ, Contencioso Administrativo; FCU: Mdeo., 2015; p. 337). 4) La incompetencia de esta Sede para tramitar la concreta pretensión esgrimida. La incompetencia determina la “imposibilidad de juzgar ciertos asuntos” puesto que la aptitud para ello ha sido atribuída a otros órganos del sistema (VESCOVI, E.; Manual de Derecho Procesal; Ed. Idea: Mdeo., 1991; p. 174). Además, la incompetencia es absoluta cuando ésta no puede ser subsanada por el acuerdo de partes (Cf.: TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código, Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 131). En el caso, la competencia para entender en asuntos referidos a actos de efectos generales ha sido atribuida en forma exclusiva y excluyente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo por la ley procesal, lo que inhibe la intervención de esta Sede de instancia (art. 18 de la Constitución). En consecuencia, tratándose de la reclamación anulatoria de un acto de efectos generales, esta Sede debe declarar su incompetencia, no correspondiéndole entender en un asunto que ha sido reservado en su análisis para el órgano de mayor jerarquía. 5) El trámite procesal para declarar la incompetencia que se releva. De acuerdo con el art. 13 de la LOT en los casos de absoluta incompetencia, el tribunal debe inhibirse de oficio sin más actuaciones . A su vez, el CGP prevé que la incompetencia pueda alegarse en cualquier momento “ hasta la audiencia preliminar ” (art. 133.2). El CCA no tiene una disposición similar a esta última, pero hace aplicable la LOT y admite el relevamiento d el punto en sede de excepciones previas, ya sea por invocación de parte o de oficio (arts. 162 y 163) . En este último caso, a demás, debe cumplirse con la sustanciación de la excepción. Por lo que, aún considerando lo dispuesto por la LOT y la posibilidad de recurrir a ella por efecto de los arts. 207 y 5 del CCA, también se reconoce que el CCA esta blece una oportunidad adicional para relevar el punto, en etapa de resolver sobre las excepciones. A su vez, se entiende que la absoluta incompetencia de la Sede, si bien impide el dictado de una Sentencia válida sobre el fondo del asunto, no hace a la manifiesta improponibilidad de la demanda (o de la pretensión) en los términos del art. 156. Esto es a demás considerando que no hay ausencia de jurisdicción (como si se planteara una pretensión reparatoria), sino de competencia, por la forma en la que ésta fue distribuida por ley. A lo que se agrega que la actuación , no determina la nulidad del trámite seguido hasta el momento. En el caso, dada la dificultad inicial de acceder al acto administrativo impugnado y las particularidades de éste, se esperó hasta esta instancia para declarar la incompetencia que se advierte a partir de los documentos obrantes en autos y los argumentos vertidos por las partes. A su vez, se suspendieron las actuaciones en la pieza en la cual tramita la suspensión de la ejecución del acto (Decreto Nº 386/2025), a los efectos de evitar seguir con un trámite que, por su carácter accesorio, debía seguir la competencia que correspondiere al proceso principal (art. 128 y 134 inc. 1º del CCA). Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Declarar la incompetencia de la Sede para entender en la pretensión anulatoria que se esgrime, declinando competencia ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 2) Consentida o ejecutoriada, déjese constancia en la Ficha 231/2025 de la decisión aquí adoptada y previos los trámites de estilo, remítanse estas actuaciones para la prosecución del trámite ante el órgano competente (art. 18 del CCA) junto con la pieza de suspensión (Ficha: 231/2025).