Sentencia Interlocutoria N° 57/2025

Montevideo, 26 de mayo del 2025. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 57/2025 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “Bidegain Piedra Cueva, Alejandro Daniel con Banco de Previsión Social . Acción de Nulidad ” (Ficha: 157/2025) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a la interposición de excepciones por parte del demandado. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercida por Alejandro BIDEGAIN en relación con la Resolución por la que se estableció el monto y se hizo efectivo el pago de su jubilación, según “Detalle de Recibo” que adjunta a fs. 2. De acuerdo a lo que surge del escrito, tal recibo contiene la comunicación sobre el otorgamiento de la prestación jubilatoria y la liquidación de su monto (fs. 6). El accionante aporta los recursos administrativos interpuestos el día 6 de agosto del 2024 (fs. 4 y 5) y acciona agraviándose por el procedimiento seguido al liquidar (fs. 6 y 7). 2) Conferido traslado por Decreto N° 174/2025, se presentó el Banco de Previsión Social (“BPS”) a evacuarlo defendiendo la legitimidad del acto e interponiendo excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa. En este sentido, el Ente señala que el documento aportado a fs. 2, contra el que se interpuso recursos y contra el cual se ejerce la acción de n ulidad, fue un cálculo previo, anterior al otorgamiento de la jubilación. En efecto, según refiere, recién el 7 de agosto del 2024, BPS habría resuelto otorgar la jubilación al actor por Resolución N° 24 -34/2024. Por lo que al momento de interposición de los recursos, no había Resolución dictada por la autoridad competente (Directorio de BPS). 3) Por Decreto N° 387/2025 se dio traslado de la excepción opuesta al actor, quien compareció a fs, 23 evacuándolo. Al respecto señala que el “Detalle de Recibo” contenía la liquidación de la jubilación que habría de pagarse en agosto del 2024, por lo que había un acto admi nistrativo que además produjo efectos jurídicos (pago de la jubilación). Lo anterior, no resulta invalidado por el dictado de un acto posterior con idéntico contenido. A lo que agrega que el hecho de que dicho “Detalle de Recibo” dejara constancia sobre el condicionamiento de la prestación a las normas, no implica una particularidad sino que es lo que sucedería en cualquier caso. En definitiva, sostiene que la vía administrativa fue correctamente agotada. 4) Luego, por Decreto N° 471/2025 se tuvo por evacuado el traslado y se dispuso el pasaje de los autos para Resolución entendiendo que la cuestión a decidir no requería de la apertura de la causa a prueba, lo que no fue recurrido por las partes. Así, el 21 de mayo volvieron los autos para el dictado de la presente Sentencia Interlocutoria, en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 164 inc. final. CONSIDERANDO: 1) La Sede habrá de desestimar el excepcionamiento interpuesto por el BPS, de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) Agotamiento de la vía administrativa . El art. 319 de la Constitución Nacional establece que “ La acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, no podrá ejercitarse si antes no se ha agotado la vía administrativa, mediante los recursos correspondientes ”, disposición que se entiende aplicable a todo el sistema orgánico del TCA. De tal forma, solamente los actos administrativos definitivos pueden ser accionados de nulidad bajo esta jurisdicción. Y solamente son actos definitivos aquellos a cuyo respecto se ha agotado la vía administrativa (Cf.: ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 350). En efecto, el presupuesto de agotamiento de la vía administrativa para la procesabilidad del acto, viene impuesto por mandato constitucional (VÁZQUEZ, C.; Peticiones y recursos administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 54, 56). Y como tal, es un presupuesto específico del ejercicio de la pretensión anulatoria del acto administrativo (V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa. Introducción al análisis del CCA; FCU: Montevideo, 2025; p. 427). En el caso, se han interpuesto los recursos contra el acto que se impugna. En concreto, surge de fs, 4 y 5 que el accionante se presentó oportunamente ante el BPS interponiendo recursos contra la decisión contenida en el “Detalle de Recibo”, comunicación referente a su jubilación que implicaría el otorgamiento de la prestación solicitada por un determinado monto (acto que se caracteriza como “implícito”, tal como se verá seguidamente). Por lo que ha agotado así la vía administrativa a su respecto, tras la denegatoria ficta operada el 22 de febrero del corriente. 3) El acto impugnado como acto implícito . El planteo formulado por BPS, en puridad, no refiere al incumplimiento del referido presupuesto procesal, sino a que el acto causante de agravio es posterior a la interposición de recursos. Para el Ente, los recursos se habrían interpuesto contra un cálculo previo y no vinculante que no constituye un acto administrativo. Es decir, el punto no es que no se haya agotado la vía administrativa, sino que la pretensión anulatoria se habría dirigido -a criterio del demandado- contra una actuación que no conforma “acto administrativo”, debiéndose haber impugnado el posterior acto lesivo que identifica con la Resolución N° 24-34/2024. Ahora bien, l os actos administrativos se definen como la manifestación unilateral de voluntad de la Administración, ejerciendo actividad administrativa, tendiente a producir efectos jurídicos. Así lo recoge el art. 120 del Decreto 500/991. En tal sentido, deben cumplir entonces con contener una expresión de voluntad, aunque no sea explícita; y ser la causa de un efecto jurídico, sea interno o externo; a lo que se agrega la necesaria unilateralidad del acto (diferenciándolo de los actos convencionales) y la función administrativa que presuponen (Cf. SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 389 y 390; DURAN MARTINEZ, A.; Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2015; p. 36 y 37 ; DELPIAZZO, C., Curso de Derecho Administrativo, Tomo 1; FCU: Montevideo, 2025; p. 131). A su vez, se entiende que hay “acto administrativo implícito ” cuando éste “ se infiere de otros actos expresos, que lo presuponen necesariamente ” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G. (Dir.); Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y contratos de la Administración , Tomo 1; Ed. La Ley Uruguay: Montevideo, 2013; p. 133). Es decir, se trata de aquella manifestación de voluntad cuyo contenido presupone la necesaria existencia de una voluntad anterior, que no se ha exteriorizado. Al respecto, se sostiene que: “La diferencia del acto tácito con el acto implícito deriva de la existencia, en este último, de un comportamiento concluyente de la Administración traducido en un acto explícito, que sin tener por objeto manifestar en forma expresa la volición administrativa de que se trata, la presupone. ” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G.; Ob. Cit.; p. 138). Tal es así que incluso “ puede configurarse si la voluntad de la Administración se deduce de sus hechos a través de la apreciación racional de su conducta” (ROTONDO, F. ; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 270). No obstante, el carácter “implícito” no lo exime de configurar los demás caracteres para ser tipificado como “acto administrativo”. Por su parte, el acto originario es el que contiene la voluntad de la Administración, desplegando la eficacia correspondiente a ella (Cf.: SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). En efecto, es éste el “que da lugar u origen a derechos y deberes de la administración y administrado y lesiona situaciones jurídicas de este ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 290). Estos son los actos que -al decir de CAJARVILLE- deben ser impugnados (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 134), puesto que son los actos creadores de la situación jurídica lesiva los que habrán de resistirse por la vía de la nulidad (Cf.: DURAN MARTINEZ, A.; Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2015; p. 41). Sin perjuicio de ello, todos los actos administrativos pueden ser impugnados mediante la interposición de recursos, acorde con el art. 317 de la Constitución (Cf.: CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 133). Luego, la acción de nulidad deberá dirigirse contra el acto que revista el carácter de “lesivo”, y este acto puede ser tanto implícito como explícito. Pero, tal lesividad es cuestión que ha de relevarse, en atención a los agravios concretamente manifestados, al resolver el asunto de fondo en la sentencia definitiva. En el caso se entiende que sí se recurre un acto administrativo que contiene una voluntad clara del Ente: pagar una jubilación el día 2 de agosto del 2024. A su vez, s i se iba a pagar la prestación, es porque se había resuelto ya (aunque fuese provisoriamente) otorgar la pasividad al sujeto que habría de cobrarla y definir un monto de acuerdo con algún criterio de cálculo , siendo éste el acto implícito que exterioriza el “Detalle de Recibo” . En este sentido, tampoco puede obviarse que la fecha de pago prevista es también anterior a la fecha en la cual se habría dictado la Resolución N° 24- 34/2024, por lo que el pago se dispuso por una decisión anterior (aunque pudiera estar sujeta al dictado de un acto posterior). Es decir, el acto atacado demuestra la existencia de una voluntad unilateral de BPS, que no tuvo simple intención de generar un efecto, sino que efectivamente lo generó, la jubilación se pagó como consecuencia de lo allí dispuesto. Incluso, si no se hubiese pagado, también se habría generado un efecto jurídico al situar al administrado en situación jurídica de crédito por el concepto y monto allí contenido. Por lo que la impugnación debe ser entendida respecto al acto implícito que se infiere del documento obrante a fs. 2. En pronunciamientos referidos a situaciones similares, el TCA ha sostenido igual criterio, tal como surge de las recientes Sentencias N° 248/2024 y 169/2024. Es así que el Tribunal ha sostenido que “ es evidente que la parte accionante ataca un acto administrativo implícito contenido en el primer recibo de cobro de su pasividad correspondiente al mes de enero de 2023 (fs. 2 infolios). Es claro que dicho acto contiene la volición administrativa de otorg ar y liquidar la jubilación respectiva, con un determinado monto que fue previamente calculado en forma errónea a entender de la demandante. ” (Sent. N° 169/2024), tras lo cual entiende bien agotada la vía administrativa, en un caso en el que -además- también el dictado de la Resolución es posterior al inicio del cobro de haberes jubilatorios. Sin perjuicio de lo anterior, e l éxito de la recurrencia y el accionamiento de nulidad, acorde con los agravios que se esgriman , será cuestión de pendiente debate y habrá de dilucidarse en el transcurso del presente proceso. 4) El agotamiento de la vía administrativa respecto del acto encausado. En consecuencia, respecto del acto que se recurre, se ha cumplido con lo dispuesto por el art. 319 de la Constitución. Es decir, se ha cumplido con el agotamiento de la vía administrativa. A su vez, la lesividad o no del acto, acorde con los agravios que se esgrimen, deberá ser evaluada en oportunidad de pronunciarse sobre el fondo del asunto. En este sentido, se entiende que la procesabilidad del acto no conforma el elenco de excepciones oponibles o relevables en una instancia previa (arts. 162 y 163), ni tampoco parecería conformar una causal para entender que la demanda es manifiestamente improponible (art. 156) . En consecuencia, la decisión al respecto ha de adoptarse al momento de analiz ar el concreto agravio planteado en relación con la pretensión anulatoria. Por los fundamentos que vienen de exponerse, RESUELVO: 1. Desestimar la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa interpuesta. 2. Consentida o ejecutoriada, vuelvan para proveer respecto a la continuación del trámite.