Sentencia Interlocutoria N° 32/2025

Montevideo, 11 de junio de 2025 Sentencia Interlocutoria Nº32/2025 VISTOS: Para resolución, en estos autos caratulados: "CENTRO DE PROPIETARIOS DE AUTOMÓVILES CON TAXÍMETRO D E URUGUAY ( C.P.A.T.U) CON ESTADO - MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS" - Ficha: 82/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la solicitud de citación de terceros realizada por la parte demandada, al amparo del art. 65 del Código de lo Contencioso Administrativo (CCA). RESULTANDO: 1) Con fecha 28 de febrero de 2025, compareci eron en estos autos los Sres. Oscar Dourado y Enrique Mera, en representación del Centro de Propietarios de Automóviles con Taxímetro del Uruguay ( C.P.A.T.U), impetrando acción de nulidad contra el Es tado – Ministerio de Economía y Finanzas, respecto de la Resolución Nº74/2024, numerales 2 y 3 . A través de ésta, la Comisión de Defensa de la Competencia, dispuso: “(…) el cese inmediato y la prohibición de imposición de sanciones a los afiliados por utilizar de cualquier modo, otros medios de pedidos de taxis diferentes a los desarrollados y promovidos por la denunciada, siendo libre el uso de cualquiera de ellos ” y que se acredite “(…) el cumplimiento del cese de la medida solicitada en el numeral precedente, en un plazo de 5 días” (fs. 57). En el mismo acto, solicitaron “la suspensión transitoria de la ejecución del acto impugnado”, la que tramitó por Ficha Nº128/2025. 2) Una vez realizado el control de rigor por parte de la Sede, mediante Decreto Nº104/2025, se confirió el correspondiente traslado de la demand a, habiéndolo evacuado la contraria con fecha 25 de abril de 2025 (fs. 85 y ss.). En su escrito, bregó por la confirmación del acto administrativo, aduciendo que fue dictado conforme a Derecho, en el marco de una investigación dispuesta por la Comisión al haberse presentado sendas denuncia s contra C.P.A.T.U por pres untas prácticas anticompetitivas que refiere n: “a la imp osición de sanciones, la expulsión de la gremial de los choferes de taxis que utilicen aplicaciones que no son las desarrolladas por la gremial…” (fs. 87). 3) A su vez, solicitó la citación de una serie de terceros, arguyendo que : “conforme surge del relato de los antecedentes administrativos, CABIFY fue quién solicitó la medida de cese, por lo que claramente es titular de la dicha situación jurídica subjetiva… el interés de mantener dicha medida cautelar alcanza a otros terceros interesados, como resulta ser el caso del resto de los denunciantes (anteriores y posteriores que se han presentado en la Comisión para denunciar las mismas prácticas anticompetitivas ). Tal es la situación de COOTAM que, en ocasión de presentar posteriormente su denuncia, también solicitó el cese de la conducta y se agravió por el incumplimiento de la parte actora de ceñirse a lo resuelto por la Comisión por la multici tada Resolución Nº 74/2024 y el Sr. Emilio Pascale … con anterioridad la Sra. María Lourdes Al coba también había presentado denuncia contra CPATU ( expediente que se encuentra en instancias finales de instrucción ) y, habiendo tomado conocimiento, se presentó en el corres pondiente expediente, solicitando el efectivo cumplimiento del cese dispuesto” (fs. 92, resaltado agregado). 4) Asimismo, haciendo referencia al inciso tercero del art. 65 del CCA, manifestó que: “el acto administrat ivo objeto de accionamiento puede incidir en un grupo indeterminado de personas, por lo que se sugerirá complementariamente, co nvocar a otros terceros eventualmente intere sados en el man tenimiento del acto mediante edictos a publicarse en el Diario Oficial, por el p lazo de diez días hábiles continuos y en el sitio web del Tribunal de lo Contencioso Administrativo…” (fs. 93). 5) Por Decreto Nº 464/2025 se confirió traslado a la parte actora en los siguientes términos: “De la solicitud de citación deducida por la parte demandada a fs. 93 vto., respecto de los terceros C abify Uruguay S.A, Sr. Emilio Pascale, COOTAM y Sra. María L ourdes Alcoba, así como de la solicitud de convocatoria a otros eventuales interesados por medio del Diario Oficial, traslado a la parte actora por el plazo de 6 días arts. 65, 98 y 207 del CCA y art. 52 del CGP) ”. Conforme surge de la nota de fs. 149, vencido el plazo, la parte actora no compareció a evacuar tal traslado, por lo que, los autos fueron puestos a despacho para resolución con fecha 29 de mayo de 2025, en cumplimiento del Decreto Nº560/2025. CONSIDERANDO: 1) La Sede admitirá la citación solicitada a Cabify Uruguay S.A, Sr. Emilio Pascale, Sra. María Lourdes Alcoba y Cooperativa de Taximetristas de Montevideo (COOTAM), a la vez que se dispondrá la convocatoria por edictos en el Diario Oficial y en la página web del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de todos aquellos interesados en el mantenimiento del acto, de conformidad con los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Previamente, corresponde mencionar que e l CCA regula dos tipos de intervenciones de terceros, las espontáneas y las provocadas. Respecto de éstas últimas, en su art. 65, dispone que la parte actora podrá solicitar la citación de aquellos terceros que, a su juicio, sean titulares de un derecho su bjetivo o un interés directo, personal y legítimo en el mantenimiento del acto administrativo y que "(...) la parte demandada siempre deberá requerir la citación de esos terceros salvo que justifique razonablemente que en el caso, dichos interesados no exi sten o no está en condiciones de hacerlo por no poder individualizarlos, por carecer de los datos necesarios o por cualquier otra circunstancia semejante". En otras palabras, en cuanto al demandado, la solicitud de citación es obligatoria, con las salvedades que surgen de la propia norma. 3) Sin embargo, el CCA no regula en ninguna de sus disposiciones el procedimiento a seguir en el caso de las tercerías provocadas, por lo que, en aplicación del art. 207 del CCA, cabe remitirse al CGP. Éste, en su art. 52 , establece el procedimiento a tramitar, previendo que de la solicitud debe conferirse traslado a las partes. Ello fue lo que sucedió en autos, ya que, habiéndolo solicitado en primer término la parte demandada, mediante Decreto Nº464/2025 se le confirió el correspondiente traslado a la parte actora. Vencido el plazo, ésta no compareció a evacuarlo, conforme surge de fs. 149. 4) Sobre la solicitud de citación a Cabify Uruguay S.A, Sr. Emilio Pascale, Sra. María Lourdes Alcoba y COOTAM Tal como se adelantó, la parte demandada entiende que existen terceros interesados en el mantenimiento del acto aquí cuestionado , por lo que , a continuac ión, se repasarán l os argumentos esgrimidos para requerir su citación, así como lo que surge de los an tecedentes administrativos agregados. En efecto, con relación al Sr. Emilio Pascale, la parte demandada manifiesta que presentó su denuncia con fecha 25 de abril de 202 4 describiendo la existencia de posibles prácticas anticompetitivas de parte de C.P.A.T.U por “la imposición de sanciones, la expulsión de la gremial de los choferes de taxis que utilicen aplicaciones que no son las desarrolladas por la gremial…” (fs. 87), ante lo cual se creó el Expediente Nº22/2024. Con respecto a Cabify Uruguay S.A, explica que con fecha 17 de mayo de 2024 presentó una denuncia contra C.P.A.T.U, agraviándose porque “los permisarios de taxi miembros de la patronal y sus conductores son constantemente amenazados e instigados a no utilizar las aplicaciones ( Uber y Cabify ) para realizar viajes, bajo advertencia de sancio nes disciplinarias, y para el caso de los patrones, de la expulsión del sistema radio taxi, entre otras… CPATU requiere a sus afiliados y conductores exclusividad, la que no surge de la normativa departamental de Montevide o, sin otorgarles ningún tipo de contraprestación o beneficio para ello, en claro ab uso de posición dominante; lo que perjudica también a los consumidores…” y solicita se intime a la actora a “cesar preventivamente de cualq uier actuación que directa o indirectamente impida a los conductores brindar servicios a través de la aplicación de CABIFY” (fs. 87 y 87 vto.). Si bien inicialmente se dio trámite a las den uncias de forma separada, tratándose , en sustancia, de los mismos hechos, se decidió acumular las actuaciones , pasando a tra mitar ambas por Expediente Nº2024-5-1-0007327 conforme surge de fs., 126 de los Antecedentes Administrativos (A.A). En lo que respecta a la Sra. María Lourdes Alcoba, se indica a fs. 88 vto., que con fecha 5 de diciembre de 2024, se presenta “en el expediente Nº27/22, en el cual se sustancia otra denuncia entablada con fecha 12 de mayo de 2022 contra CPATU por los mismos hechos de obrados y que se encuentra en etapas finales de su instrucción…” y denuncia que “con fecha 3 de diciembre “se deja el móvil X4, o sea se le corta el servicio de radio no adjudicándosele más viajes y el día 4 de diciembre le avisan al chofer del auto, y no a la denunciante, que es la propietaria de la empresa, que el servicio de radio ha sido SUSPENDIDO Y HA SIDO SANCIONADO HASTA QUE SE QUITE DEL AUTO LA FRECUENCI A DE RADIO QUE NO CORRESPONDE A LA PATRONAL Y SE RETIREN LOS LOGOS CORRESPONDIENTES A RA DIO TAXI SCOTT ”, agraviándose por el incu mplimiento de C.P.A.T.U a la Resolución Nº74/2024. Como consta a fs. 29 y 744, el Expediente Nº27/22 también fue acordonado al 2024-5-1- 0007327 (A.A). En el mismo sentido, con fecha 16 de diciembre de 2024, se presentaron ante la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia , los Sres. Rubén Vieta, Adrián Alfaro, Diego Ortiz, G ustavo García y Rubén Pintado, integrantes de COOTAM, manifestand o ser permisarios de taxímetros ( matrículas iden tificadas a fs. 1 del Expediente Nº2024 -5-1- 0008569), denunciando a C.P.A.T.U por la comisión de presuntas prácticas competitivas, que en lo medular, coinciden con las descriptas por los restantes denunciantes. En efecto, conforme surge de fs. 3 y ss., de las actuaciones mencionadas, los denunciantes alegan que: “Los vehículos detallados trabajaban con los radios mencionados, hasta que con fecha 22 de noviembre de 2023, nos ll ega formalmente una carta firmada por el Sr. Oscar Dourado como presidente de C PATU, dirigida al Sr. Presidente de nuestra cooperativa … manifestando LA SUSPENSIÓN PERMANENTE DEL SERVICIO DE RADIO TAXI 141, RADIO TAXI MONTEVIDEO 1711 Y RADIO TAX I VOY EN TA XI… basados en la resolución de la mencionada asamblea de l 15 de diciembre de 2021, donde de prohibió (mediante una moción presentada por la propia abogada de CPATU ) el uso de toda aplicación y frecuenta ajena a 141 u otra no perteneciente exclusivamente a CPATU…”. Asimismo, a fs. 13 menci onan estar e n conocim iento del dictado de l a Resolución Nº74/2024, denunciando que C.P.A.T.U no cumplió en los hechos con tal disposición. En definitiva, solicitan a la Administración que intime a la parte actora a cesar sus conductas. Conforme surge de fs. 361, este expediente también fue acordonado al 2024 -5-1- 0007327, en el que, con fecha 25 de febrero de 2025, compareci ó nuevamente COOTAM, denunciando el incumplimiento por parte de C .P.A.T.U de la suspensión dispuesta por la Administración; agrega que se les exige a los afiliados el pago previo de U$S800 por auto para reinstalar el servicio, cuando el mismo fue suspendido por decisión unilateral de la actora y que los vehículos sean inspeccionados po r un técnico por ell a des ignado, a efectos de controlar que cuenten con una única frecuencia (fs. 627). En adición a lo anterior, cabe resaltar que , ante cada una de las denuncia s detalladas, la Administración volvió a intimar a C.P.A.T.U al cumplimiento de la Resolución Nº74/2024 conforme surge de fs. 43 y 87 (Expediente Nº2024-5-1-0008569), fs. 46 (foliatura manuscrita del Expediente Nº2024-5-1-0007327), entre otras. De lo que viene de decirse surge que si bien inicialmente, todos los denunciantes concurrieron ante la Comisión, de forma individual, en diferentes fechas y en principio sus denuncias fueron tramitadas separadamente, todas ref ieren a los mis mos hechos o tie nen sustento en situaciones similares. Tan es así que la Comisión terminó por acordonar todos los expedientes. Sumado a ello, tal como fue relatado previamente, no sólo denunciaron las conductas de C.P.A.T.U que a su criterio eran ilegítimas, sino que, además, una vez que tomaron conocimiento de la Resolución Nº74/2024, todos se sintieron agraviados de alguna manera, por los presuntos incumplimientos de la p arte actora a tal decisión administrativa. Así, cada uno de ellos c ompareció nuevamente ante la Administración, solicitando se instara su cumplimiento. Por lo tanto, si bien la Resolución Nº74/202 4 fue diri gida únicamente a C.P .A.T.U y menciona en sus Considerandos las denuncias de Cabify Uruguay S.A y del Sr. Pascale, la unidad y similitud de hechos y conductas denunciadas hace que la Sra. Alcoba y COOTAM también pudiesen tener interés en el mantenimiento de l acto que aquí se cuestiona. De lo contrario, no hubiesen comparecido a solicitar su cumplimiento. En mérito a ello, se entiende que corresponde admitir la citación a las personas antes identificadas a fin de que, si desean, comparezcan en el presente pleito y puedan deducir sus respectivas defensas, ofrecer prueba, etc . Ello implica, no sólo la opor tunidad para tales interesados de ser oídos respecto de un asunto que les atañe sino también de que esta Sede cuente con la mayor cantidad de elementos posibles a la hora de decidir y buscar la verdad material. 5) Sobre la convocatoria a otros interesados Adicionalmente, la demandada sugirió a la Sede, hacer uso de la potestad conferida por el inciso tercero del art. 65 del CCA y convocar mediante edictos a publicarse en el Diario Oficial y en la página web del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a todos aquellos que pudiesen tener un interés en el presente proceso. En efecto, entiende la Sede que en este caso pueden e xistir otros eventuales inte resados (que no han sido determinados por las partes) en que la Resolución Nº74/2025 se mantenga, ya que surge de autos que las medidas dispuestas por C.P.A.T.U involucraban a sus afiliados, a los choferes de los vehículos , a otros competidor es (aparte de Cabify Urugu ay S.A) y a otros permisarios de taxímetros que no forman parte de C.P.A.T.U. Incluso, surge de los dichos de la propia actora que la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia debe bregar por la libre concurrencia en los mercados (fs. 59), lo cual se complementa con las afirmaciones de la parte demandada, al decir que su objetivo es el de fomentar el bienestar de los actuales y futuros consumidores (fs. 91 vto.). Todo lo anterior es sin perjuicio del análisis que con posterioridad se haga de las defensas y agravios de los eventuales terceros que comparezcan en este proceso. Lo que corresponde determinar en esta instancia es, únicamente, si el acto aquí enjuiciado y , por tanto, la futura sentencia a dictar , podría incidir en otras personas que no han sido determinadas en el presente litigio. Ante lo cual, la Sede estima, que la respuesta es positiva. A los meros efectos aclaratorios, cabe mencionar que la hipótesis consagrada en el inciso tercero del art. 65 es la que se produce en la espec ie. Ello, en tanto, el acto administrativo cuestionado es particular (dirigido a persona determinada: CPATU). Lo que es indeterminado es si existen otra s personas que, al igual que la Ad ministración, Cabify Uruguay S.A, Sr Emilio Pascale, Sra. Alcoba y COOTAM, tengan interés en coadyuvar para que tal decisión se mantenga. Por esta razón es que el propio artículo distingue dos situaciones en las que se debe realizar tal publicación: cuando el acto “posea efectos generales o pudiera incidir en un grupo indeterminado de personas ” (resaltado agregado ). En el pri mer caso, será competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y en el segundo, si fuere un acto con efectos particulares (como sucede en autos ), los Juzgados L etrados de lo Contenc ioso Anulatorio. Ello se confirma con el propio texto de la norma que utiliza la palabra tribunal en minúscula. De esta forma, se logra que la futura sentencia , (que en un caso como el de autos que refiere a un acto de efectos particulares , tendrá sólo efec to entre las partes y para el caso concreto) pueda alcanzar a terc eros, a los que de otro modo nunca podría aplicarles la cosa juzgada; justamente porque de no s er citados a comparecer, nunca integrarían el elenco subjetivo del presente proceso, por no tratarse de un acto de efectos generales y no poder esta Sede otorgar tales efectos a sus sentencias. Al respecto, Valentín, en su reciente obra sobre el CCA, afirmó: “(…) a efectos de dar mayores garantías de publicidad y facilitar el acceso a la j usticia de esas personas, se establece que cuando el acto contra el que se dirige la acción de nulidad posee efectos generales o puede in cidir en un gr upo indeterminado de personas s e debe convocar a los interesados en el mantenimiento del acto mediante edictos. Los edictos deben publicarse en el Diario Oficial y en el sitio web del TCA …” (Valentín, G. “El sistema de justicia administrativa. Introducción al análisis del CCA”. FCU. 2025. Montevideo. P.p. 121). Por e llo, la Sede entiende perti nente disponer la convocatoria a otros eventuales interesados en el mantenimiento del acto, mediante edictos a publicarse en el Diario Oficial y en el sitio web del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, siendo lo primero de cargo de la parte demandada de conformidad con el art. 65 mencionado y lo segundo, sujeto a lo que reglamente el Tribunal. Tales publicaciones deben ser realizadas por el plazo de 10 días conforme reza la disposición antes citada. Sin embargo, el CCA no regula específicamente el plazo en el cual los interesados deben comparecer ante la Sede , por lo q ue, cabe remitirse al régimen del C.G.P (art. 207 del CCA). Éste, en el art. 127 regula el “Emplazamiento con domicilio desconocido”, disponiendo en su inciso tercero que c uando, además de desconocerse el domicilio, se trate de persona indeterminada, el plazo será de 90 días. Ese es el supuesto de autos. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Admítese la citación a Cabify Uruguay S.A, Sr. Emilio Pascale, Sra. María Lourdes Alcoba y Cooperativa de Tax imetristas de Mo ntevideo (COOTAM) en calidad de terceros, y confiérese a los mismos, traslado de la demanda de nulidad por el plazo de 30 días, emplazándoselos en los domicilios oportunamente denunciados por la parte demandada a fs., 93 vto., (arts. 61, 62, 65, 158 a 162 y 189 del CCA). 2) Admítese, con cargo de la parte demandada, la citación mediante edictos a s er publicados en el Diario Oficial y en el sitio web del Tribunal de lo Contencioso Administrativo por el plazo de 10 días a todos aquellos i nteresados en el mantenimiento del acto, a efectos de comparecer en el presente juicio en el plazo de 90 días (arts. 61, 62, 65, 158 a 162 y 189 del CCA y 127.3 del C.G.P), cometiéndose a la Oficina. 3) Previamente, confiérese a la s partes un plazo de 3 días para aportar las copias faltantes de la demanda , contestación de demanda y documentación presentada conjuntamente con ellas, a efectos de hacer efectiva la notificación dispuesta en el numeral 1) precedente.