Sentencia Interlocutoria N° 29/2025

Montevideo, 25 de abril del 2025. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 29/2025 VISTOS: Para sentencia interlocutoria estos autos caratulados “Daramix S.A. c/ Banco Central del Uruguay. Acción de nulidad” (Ficha: 58/2025), venidos a conocimiento del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno en mérito a la prueba y contra prueba ofrecida por las partes. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercida por DARAMIX S.A. respecto de la Resolución dictada por la superintendencia de servicios financieros del Banco Central del Uruguay (BCU) RR-SSF-2024-229 del 23 de mayo de 2024, con las modificaciones derivadas de la revocación parcial dispuesta por SSF 2024-496 dictada por dicha Superintendencia el 29 de octubre del 2024. La referida Resolución dispuso “Sancionar a DARAMIX S.A. con la multa de UI 200.000 (doscientas mil unidades indexadas) por incumplir las disposiciones de la Resolución de Servicios Financieros Nº 2020-681 de 6 de noviembre de 2020”, suma que fue luego abatida a UI 150.000 por Resolución del 29 de octubre del 2024. 2) La accionante, empresa habilitada y autorizada por el BCU como corredor de seguros (fs. 4), se agravia entendiendo que el acto fue ilegítimo. En tal sentido manifiesta que la actuación de la administración ha sido de manifiesta rigidez y confrontación, persiguiendo a la actora, y otorgándole un trato desigual con otras instituciones (fs. 4 vto.). Sostiene que el BCU no acató la Sentencia Nº 313/2023 dictada por el TCA en los autos en los que se tramitó la nulidad de la Resolución Nº 2020 -681 (cuyo incumplimiento funda la decisión de BCU) ni la suspensión de ejecución del acto dispuesta por la Superintendencia de Servicios Financieros. Asimismo, menciona que el TCA sostuvo que DARAMIX estaba facultada para comercializar los productos cuestionados y que las normas invocadas para la sanción no son aplicables a ésta (fs. 13). En el mismo sentido, sostiene que los productos “tarjeta blindada” y “Asistencia por desempleo” no son seguros ni constituyen un servicio financiero (fs. 14 vto. y 18 vto.) , por lo que no hay ilegalidad en su conducta. Agrega que la prohibición respecto al “Seguro de hogar protegido” fue revocada por el BCU (fs. 15 vto.), pero además está siendo comercializada por DARAMIX como una póliza de una empresa aseguradora. Asimismo, señala que el producto “Accidentes personales y vida” no se ha comercializado, aunque le BCU autorizó su comercialización en su calidad de corredor (fs. 16). Luego afirma que los productos “tarjeta blindada” y “asistencia por desempleo” son pólizas comercializadas por DARAMIX pero que corresponden a prestigiosas aseguradoras (fs. 17 vto.). Asimismo, alega el accionante que el BCU ha actuado por fuera de sus cometidos y competencias (fs. 19 vto.), lesionando el principio de legalidad, libertad de trabajo y de comercio y que ha actuado con falta de imparcialidad (fs. 20, 24 a 24 vto.). También sostiene que se han violentado los principios del derecho sancionatorio en cuanto a la legalidad objetiva y non bis in ídem (fs. 21 y 21 vto.) estableciendo una sanción que no guarda proporcionalidad (fs. 23) ni es aplicable a DARAMIX (fs. 25 vto.). Además, alega que el acto resistido no se encuentra motivado (fs. 23 vto.) y que no se consideró la prueba testimonial recabada en el proceso ante el TCA (fs. 27). Por otra parte, refiere que BCU ha efectuado publicaciones dañosas contra DARAMIX (fs. 26 vto.) 3) Por su parte, el BCU evacuando el traslado conferido por Decreto Nº 36/2025, defendió la legitimidad del acto. En este sentido, refiere que no es BCU quien habilita, autoriza ni registra a los corredores de seguros (fs. 44) y detalla las actuaciones efectuadas respecto a la actividad de DARAMIX (fs. 44 a 46). Señala que la Sentencia Nº 313/2023 dictada por el TCA reconoció en el BCU potestades de control y sanción sobre las empresas que emitan seguros (fs. 46) y declaró el acto como no procesable (fs. 57). Expresa, asimismo, que dicha actividad se encuentra restringida por la Ley Nº 16.426, por lo que no puede invocarse la autonomía de la voluntad y la libertad de comercio respecto a su desarrollo (fs. 46 vto. y 47). En cambio, la actividad de corretaje es libre, pero ella si empre implica que los contratos sean emitidos y suscritos por la aseguradora, lo que no ocurría en el caso (fs. 47). Los productos comercializados por DARAMIX son seguros, no habiéndose limitado a desarrollar la actividad de intermediario (fs. 50). A la vez que la documentación presentada en el marco de la inspección efectuada fue incompleta y extemporánea (fs. 51). La prueba recabada respecto a los productos “tarjeta blindada” y “asistencia por desempleo” demostró que DARAMIX se mantuvo comercializando los productos (fs. 51 vto.) sin que pudieran ser adjudicados a una aseguradora (fs. 52) Agrega que las actuaciones de BCU fueron llevadas adelante en acuerdo con las disposiciones de la Ley Nº 18.401 (fs. 47 vto.). Al respecto invoca la “teoría de los poderes implícitos” sosteniendo que, teniendo poderes de reglamentación y sanción, más aún tiene los poderes jurídicos necesarios para reorientar los productos ofrecidos en el mercado acorde con su naturaleza (fs. 48 , 50 vto., 53 ). Todo lo anterior fue reconocido por la Sentencia Nº 313/2023 dictada por el TCA (fs. 48 a 49 vto.). Asimismo, invoca la coherencia de lo actuado en las Resoluciones SSF -2024-229, SSF- 2024-496, SSF-2020-681 y SSF -2021-308 (fs. 52). También sostiene que su actuación fue acorde con el principio de tipicidad y dentro del margen de discrecionalidad reconocido por la n orma (fs. 54), cumpliendo con los principios de proporcionalidad, razonabilidad (fs. 55), imparcialidad (fs. 55 vto.) y respetando el principio de “non bis in idem” (fs. 56) por no haber existido una sanción anterior a la impuesta por el acto impugnado. Finalmente agrega que las publicaciones efectuadas, fueron en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley Nº 18.381. 4) Por Decreto Nº 154/2025 se dispuso la apertura de la etapa probatoria. En tal oportunidad, la parte actora ofreció: los antecedentes administrativos (especificando algunos de los documentos contenidos allí), solicitó se intimara al BCU a aportar “la totalidad de los antecedentes administrativos vinculados con las siguientes resoluciones dictadas tanto por la superintendencia de servicios financieros, como por el directorio y los informes letrados o gerenciales correspondientes” y la agregación del expediente Nº 2018-50-1-01395; solicitó prueba por informe, requiriendo oficiar al TCA para la remisión de los expedientes identificados con las fichas 238/2021 y 367/2021 y ofreció prueba testimonial. Mientras que la demandada ofreció los antecedentes administrativos ya aportados en formato digital (expedientes Nº 2018 -50-1-01395 y 2024-50-1-01082, fs. 59), así como el expediente Nº 2020-50-1-02216 e impresiones de pantalla, en formato digital (fs.70). 5) Por Decreto Nº 315/2025 se confirió plazo para proponer contraprueba o prueba o sobre prueba. A su respecto, se presentó el BCU manifestando no oponerse a los medios de prueba ofrecidos por la contraria, sin perjuicio de realizar consideraciones acerca del objeto propuesto para la declaración de los testigos (fs. 73 a 74). Al respecto señala que: los testigos ya declararon en sede administrativ a y en el proceso seguido en el TCA, se pide la declaración respecto a prestaciones que no tienen relación con el acto encausado, se pretende recabar opiniones de los testigos que además se encuentran en relación de dependencia con la actora. Por su parte, la actora se presentó solicitando se intime a BCU a agregar un testimonio de la carta cuya copia adjunta a fs. 80 y 81, ofrece copia de la tarjeta de RUT y consulta de datos registrales ante DGI de DARAMIX (fs. 82 a 85 y 91), así como copias de documentación suscrita con SBI y Berkley (fs. 86 a 90) y una copia de una nota del 27/09/2019 (fs. 92) y se solicita oficiar a DGI para que remita constancia de la consulta de datos registrales de DARAMIX, de la cual surjan todas las actividades registradas por dicha empresa. 6) En su mérito, estos autos fueron puestos al despacho el día 24 de abril, correspondiendo en esta instancia disponer lo correspondiente a los medios probatorios ofrecidos de acuerdo con lo dispuesto por el art. 166. CONSIDERANDO: 1) Previo a disponer acerca de la prueba corresponde delimitar el objeto del proceso, atendiendo a que es a su respecto que habrán de probarse los hechos. El proceso anulatorio que se sigue en estos autos se rige por el principio dispositivo, por lo que el objeto del proceso está sujeto a lo que las partes dispongan en sus escritos. En consecuencia, atendiendo a las alegaciones de las partes, el objeto del proceso se ha de establecer en determinar si la Resolución dictada por la superintendencia de servicios financieros del Banco Central del Uruguay (BCU) RR-SSF-2024-229 del 23 de mayo de 2024, con las modificaciones derivadas de la revocación parcial dispuesta por SSF 2024- 496 dictada por dicha Superintendencia el 29 de octubre del 2024, fue dictada acorde a Derecho o si, por el contrario, debe ser anulada por ilegitimidad. Se excluye del objeto del proceso lo referido a los eventuales daños que se hubieren causado por las publicaciones efectuadas por el BCU respecto a DARAMIX, así como la eventual antijuridicidad de esa conducta y la eventual reparación de los daños, por exceder la jurisdicción de esta Sede. A su respecto, deberá concurrirse por la vía pertinente. 2) En su mérito, el objeto de la prueba habrá de establecerse en la demostración de: (i) si DARAMIX desarrolla una actividad de aseguradora o de corredora/intermediaria de seguros , (ii) si ha comercializado los productos “tarjeta blindada” y “asistencia por desempleo” (puesto que el producto “seguro de accidentes personales y vida” fue excluido en la Resolución del recurso de revocación ), en qué calidad y la naturaleza jurídica de dichos productos; (iii) si, en caso de haberse comercializado tales productos, se hizo acorde a la normas aplicables, (iv) si el BCU actuó en apego a sus cometidos, competencias y poderes, así como si su actuación fue ajustada a Derecho; si lo resuelto por el TCA en la Sentencia Nº 313/2023 alcanza al asunto ventilado en autos y en qué medida; (v) si la sanción establecida estuvo fundada fáctica y jurídicamente, así como si guardó proporcionalidad con los incumplimientos que hubieren sido constatados. 3) En función de lo que viene de establecerse, habrá de disponerse respecto de la admisión de los medios probatorios ofrecidos por las partes, atendiendo a lo dispuesto por el art. 167 del CCA . Es así que se admiten y, en consecuencia, se agregan, los antecedentes administrativos aportados; a saber: expedientes Nº 2018-50-1-01395, 2024-50-1-01082 (fs. 59) y 2020-50-1-02216, así como las impresiones de pantalla aportadas en formato digital (fs. 70) y la obrante a fs. 80 a 92 que fuera ofrecida por la actora. En cuanto a la prueba en poder de la contraparte que la actora pide por intimación (numeral III, fs. 64 vto.), no se hará lugar (art. 144 del CGP) entendiendo que carece de objeto . En efecto, resulta innecesaria, en tanto ya se han aportado los antecedentes administrativos (lit. a) que incluyen el expediente identificado por la parte (lit. b), sin haberse formulado oposición al respecto . Tampoco se hará lugar a la intimación solicitada a fs. 95 (petitorio 1), puesto que la referida “carta” (cuya copia luce a fs. 80 y 81), es un documento emanado de la propia parte actora cuyo reconocimiento jamás puede corre sponder a un sujeto distinto (art. 171 del CGP) ; y cuya auten ticidad dependerá de lo dispuesto por el art. 170 del CGP. Respecto a la prueba “por oficio” (numeral IV a fs. 64 vto.), se trata de prueba documental trasladada (art. 145 y 166 del CGP), se hará lugar a la solicitud atento a que el actor alega que la ilegitimidad del acto podría provenir de la violación al principio “non bis in idem” atendiendo a una sanción impuesta con anterioridad. No obstante, como dicho medio probatorio ya se ha solicitado en la causa en la que tramita la suspensión (Ficha: 88/2025), siendo ésta una pieza accesoria a este principal, no se habrá de oficiar al TCA. Antes bien, al momento de dictado de sentencia definitiva, o en cualquier momento en que ello resultare pertinente, se traerán dichos expedientes a la vista. Separadamente, se hace lugar a la prueba documental en oficina pública ( “por oficio”) solicitada respecto a DGI, dejándose expresa constancia de que es la propia titular de los datos la que solicita el informe, a los efectos de la exoneración respecto del secreto tributario. En relación con la prueba testimonial ofrecida, se hará lugar a la misma. No obstante, corresponde aclarar que de acuerdo con el art. 159 del CGP, la parte que ofrece dicho medio debe indicar: “ el nombre, edad, domicilio y profesión de los testigos y enunciarse, suscintamente, el objeto de la prueba”. En el caso, si bien la parte actora no ha identificado el objeto de la declaración de los testigos que propone, sí ha ofrecido un interrogatorio que se interpreta como objeto de la declaración. En tal sentido, para la declaración de los testigos deberá estarse al objeto de la prueba, y es por ello que solamente se admitirán las preguntas que se han formulado en apego a éste y en la medida de que se trate de hechos que puedan ser probados por testigos; esto es, preguntas: 1), 2), 3), 4), 6), 7) y 10). Lo anterior se dispone sin perjuicio del interrogatorio libre que efectúe la Sede y las partes en el curso de la audiencia (art. 161 del CGP), siempre dentro de los límites del objeto de la prueba. En cuanto a las manifestaciones de BCU a fs. 73 a 74, el actor debe tener la posibilidad de producir la prueba que sea pertinente en el proceso jurisdiccional, con las garantías de éste y en uso del principio de inmediación consagrado por el art. 86 inc. 1º. Asimismo, lo relativo a los eventuales motivos de sospecha, es una cuestión a resolver al momento de valoración de la prueba que no hace a su admisibilidad. A lo que se agrega la especificación (y por tanto, la restricción) que se hizo en cuanto al objeto de la declaración. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. Establecer el objeto del proceso en: determinar si la Resolución dictada por la superintendencia de servicios financieros del Banco Central del Uruguay (BCU) RR-SSF-2024-229 del 23 de mayo de 2024, con las modificaciones derivadas de la revocación parcial dispuesta por SSF 2024 -496 dictada po r dicha Superintendencia el 29 de octubre del 2024, fue dictada acorde a Derecho o si, por el contrario, debe ser anulada por ilegitimidad. 2. Establecer el objeto de la prueba en: (i) si DARAMIX desarrolla una actividad de aseguradora o de corredora/intermediaria de seguros, (ii) si ha comercializado los productos “tarjeta blindada” y “asistencia por desempleo” (puesto que el producto “seguro de accidentes personales y vida” fue excluido en la Resolución del recurso de revocación), en qué calidad y la naturaleza jurídica de dichos productos; (iii) si, en caso de haberse comercializado tales productos, se hizo acorde a la normas aplicables, (iv) s i el BCU actuó en apego a sus cometidos, competencias y poderes, así como si su actuación fue ajustada a Derecho; si lo resuelto por el TCA en la Sentencia Nº 313/2023 alcanza al asunto ventilado en autos y en qué medida; (v) si la sanción establecida estu vo fundada fáctica y jurídicamente, así como si guardó proporcionalidad con los incumplimientos que hubieren sido constatados. 3. En su mérito, se agrega la prueba documental obrante en autos en formato digital (fs. 59 y 70) y la que surge a fs. 80 a 92, la prueba trasladada debiéndose, así como la documental en poder de DGI, oficiándose con la constancia señalada en el considerando 3 (tercer párrafo). Se admite también la prueba testimonial con las aclaraciones formuladas en cuanto al objeto de la declaración, citándose a los testigos. En cambio, se rechaza la prueba por intimación solicitada por la actora. 4. Se fija audiencia para la declaración de los testigos el día miércoles 21 de mayo y jueves 22 de mayo a las 13:30 hs ., citando a Diego SAYANES y Florencia ROMANO para la primera fecha y a Carina DA SILV A y Sebastián NARANCIO para la segunda.