Sentencia Definitiva N° 200/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de marzo de 2025. Nº 200 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CENTRO DE NAVEGACIÓN con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 320/2023). RESULTANDO : I) Compareció la Dra. Mónica Ageitos, en representación del Centro de Navegación, y dedujo pretensión anulatoria contra el Decreto No. 378/2021 del Poder Ejecutivo, en cuanto resolvió modificar los artículos 113 y 114 del Reglamento General de Prácticos, así como también ratificar lo actuado por la Administración en cuanto a la fórmula de cálculo de la Unidad Monetaria de Practicaje (UMP) a partir de la vigencia del Decreto No. 320/012 (fs. 6 y vto., A.A.). Refirió que la institución que representa es una asociación civil sin fines de lucro y una Cámara Empresarial que agrupa a agentes marítimos, operadores portuarios, terminales y depósitos intra y extraportuarios. Señaló que, entre sus cometidos, se encuentra la defensa de los intereses de sus miembros, y específicamente, la representación colectiva de los asociados. Explicó que la tarifa de practicaje es facturada por las Corporaciones de Prácticos a los Agentes Marítimos, quienes actúan como representantes de las empresas armadoras. Destacó que la jurisprudencia reciente del Tribunal ha sido consistente en reconocer la legitimación de asociaciones para promover acciones de nulidad en defensa de los intereses de sus afiliados. Como ejemplo, citó la sentencia No. 436/2014, que confirmó la legitimación de la Asociación Rural del Uruguay, y la sentencia No. 359/2017, que reconoció la de una entidad sindical a efectos de promover una acción de nulidad. Asimismo, respecto de la legitimación, mencionó que la propia Asesoría Letrada de la Prefectura Nacional Naval, en su informe del 2 de marzo de 2022, reconoció al Centro de Navegación como representante del sector privado en la defensa de las agencias que también impugnaron el Decreto en cuestión. En cuanto al fondo, manifestó que el Decreto No. 378/021 impugnado modificó los artículos 113 y 114 del Reglamento General de Prácticos y ratificó la fórmula de cálculo de la UMP vigente desde el Decreto No. 320/012. Precisó que el artículo 1°, inciso 2, literal b, establece el ajuste de la UMP, pero no representa una fórmula de ajuste porque su aplicación está condicionada a que el coeficiente alfa sea mayor a uno. Esto, explicó, implica que, si los costos suben, aumenta el precio del servicio; pero si bajan, el precio se mantiene. Esto, indicó, no coincide con la correcta aplicación de la formula paramétrica. Expuso que la función de una fórmula paramétrica no es garantizar incrementos constantes, sino actualizar un valor. Con la nueva fórmula, dicha actualización se desvirtúa, ya que su aplicación está condicionada a que la UMP nunca disminuya. Para ilustrar este punto, adjuntó un análisis comparativo de la evolución de la UMP bajo el Decreto No. 378/021, con y sin condicionante, evidenciando, a su criterio, el error de la fórmula aplicada y su incompatibilidad con la función real de la paramétrica. Señaló que el artículo 2° del Decreto ratifica lo actuado por la Administración en relación con la fórmula de cálculo de la UMP desde 2012, consolidando un error en su aplicación que no concuerda con lo dispuesto en el Decreto No. 320/012. Apuntó que, en el informe de la Asesoría Letrada de la Prefectura Nacional Naval del 2 de marzo de 2022, se hace referencia a que el artículo 2° del Decreto fue impugnado y que Centro de Navegación litiga ante esta jurisdicción, sin sentencia aún. Más allá de estas apreciaciones, a su criterio, es claro que los pagos realizados entre 2012 y 2021 no se ajustaron a la fórmula original del Decreto No. 320/012, sino a una modificación unilateral de la Oficina de Pilotaje, lo que vulnera el principio de legalidad. La interpretación de la norma es innecesaria, pues su tenor literal es claro, conforme al artículo 17 del Código Civil. En adición, indicó que en el informe de Asesoría Letrada de la Prefectura Nacional Naval se argumentó que los canales normativos se respetaron, pero justifica la falta de votación del Centro de Navegación en la Comisión del artículo 125 como razón para impedir la vía recursiva. Sin embargo, puntualizó, la institución que representa dejó expresa constancia de sus objeciones en el Acta 001/21, destacando que la fórmula impuesta no es paramétrica y que el valor inicial propuesto carece de sustento económico, generando un aumento injustificado de costos en el comercio exterior. Por otro lado, en el informe de la Asesoría Letrada del Comando General de la Armada del 28 de abril de 2022, se respalda la posición de la Prefectura Nacional Naval, señalando que el Centro de Navegación tuvo oportunidad de presentar agravios y no lo hizo, lo que, a su juicio, es incorrecto, pues se presentaron argumentos en su debida oportunidad. Esto no invalida el derecho a recurrir, por lo que los fundamentos expuestos por ambas asesorías y por el Departamento Jurídico Notarial del Ministerio de Defensa Nacional (Dictamen E/873/2022) carecen de sustento. Hizo referencia a que, en el punto V del informe de la Asesoría Letrada de la Prefectura Nacional Naval, se menciona que la tarifa fijada tiene un doble destino, pues los prácticos vierten el 10% a la Prefectura para equipamiento y ayudas a la navegación. Sin embargo, manifestó, este aporte no se realiza desde hace tiempo, y existen reclamos para su devolución. Por tanto, el argumento del Poder Ejecutivo para justificar el incremento constante de la paramétrica es, a su parecer, infundado. Agregó que en el punto VIII del informe se argumenta que el Centro de Navegación y las agencias marítimas carecen de legitimación, pues los obligados al pago de la UMP son los armadores y propietarios. Sin embargo, argumentó que el Centro de Navegación es representante del sector privado en la Comisión del artículo 125, conforme lo establece el propio reglamento, lo que le otorga plena legitimidad. En definitiva, solicitó la nulidad del Decreto No. 378/021 de fecha 25 de noviembre de 2021 (fs. 41 a 45, infolios). II) Conferido el traslado de precepto, el Poder Ejecutivo no compareció ante el emplazamiento, no contestó la demanda ni asumió ninguna otra actitud (fs. 54, infolios). III) Abierto el juicio a prueba, comparecieron los Dres. Alejandra Otheguy y Matías González en representación del Estado, Ministerio de Defensa Nacional – Prefectura Nacional Naval, constituyeron domicilio procesal electrónico y ofrecieron prueba, además de remitir los antecedentes administrativos del caso (fs. 55 y 64 a 82, infolios). IV) Por Decreto No. 4996/2023, con citación personal, se tuvieron por ofrecidas las probanzas y se confirió plazo para proponer contraprueba. En dicha oportunidad, la parte actora ofreció prueba documental y, se diligenciaron todas las probanzas (fs. 83, 85, 86, 87, 89, 91 a 99, infolios). V) Conferido el plazo para alegar de bien probado, las partes hicieron uso de dicho plazo y formularon sus alegatos (fs. 100, 102 a 103 vto. y 105 a 107, infolios). VI) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, que, representada por la Dra. Sandra Boragno, emitió el Dictamen No. 283/2024, en el cual aconsejó desestimar la demanda por la falta de legitimación activa de la parte actora y confirmar el acto impugnado (fs. 109, 110 a 113 vto., infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 115, infolios). CONSIDERANDO: I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por voluntad unánime de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por la Procuraduría, declarará la falta de legitimación activa del Centro de Navegación, por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En autos se procesa el Decreto No. 378/2021 del Poder Ejecutivo en cuanto resolvió modificar los artículos 113 y 114 del Reglamento General de Prácticos, así como, también ratificar lo actuado por la Administración en cuanto a la fórmula de cálculo de la Unidad Monetaria de Practicaje a partir de la vigencia del Decreto No. 320/012. III) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) Con independencia de la falta de contestación o controversia por parte del Poder Ejecutivo, cabe señalar que la legitimación en la causa constituye un presupuesto de mérito de la sentencia, cuyo análisis debe realizarse en forma previa a evaluar la legalidad o ilegalidad del acto impugnado. Al respecto, como con anterioridad a expresado el Tribunal: “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El Tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho) (…) La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal), extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad” (sentencias Nos. 520/2021, 448/2021, 611/2023, entre otras) V) Establecido lo anterior, es sabido que el artículo 309 de la Constitución, al disponer que “la acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo”, exige una especial legitimación del sujeto accionante. En este sentido, se requiere la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés calificado que reúna dichas características. Esta exigencia responde a la naturaleza del contencioso de anulación, cuyo propósito es garantizar la protección de derechos individuales, y no la defensa del Derecho objetivo o de la norma en sí misma. Al respecto, GIORGI destaca que “ para la legitimación ad causam no basta, pues, un mero interés, desde que no nos hallamos en una actio popularis. Es indispensable un interés legítimo, esto es, un interés protegido por la ley, que en principio puede tener tanto un contenido material como moral” (Giorgi, H. “ El Contencioso Administrativo de Anulación. Obras y Dictámenes”, Ed. La Ley, 2010, p. 838). Asimismo, el autor subraya que “ no existe un derecho subjetivo a la legalidad, ni tampoco el solo interés legítimo en la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado” (Giorgi, H. op. cit., p. 837). A su vez, el interés legítimo invocado por el accionante debe reunir dos condiciones adicionales: ser “directo” y “personal”. Sobre el carácter “directo”, CAJARVILLE sostiene que “ intereses directos son aquellos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate, sea esta general o particular, abstracta o concreta. La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada” (Cajarville, J.P. “ Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del acto. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, en Revista de Derecho Público, año 22-2013, No. 43, p. 153). Por su parte, el requisito de que el interés sea personal, implica que este debe concernir “ a personas determinadas, es decir, estar vinculado a situaciones jurídicas subjetivas o particulares, no impersonales ni generales” (Giorgi, H. op. cit., p. 838). En esta misma línea, MÉNDEZ señala que el carácter personal del interés “debe interpretarse en el sentido de que se busca la defensa de una situación vinculada a ese sujeto, por oposición a la representación impersonal de intereses colectivos o generales” (Méndez, A. Lo contencioso de anulación en el derecho uruguayo , Ed. Revista de Derecho Público y Privado, 1952, p. 187). VI) Bajo tales premisas conceptuales, interesa destacar que el Centro de Navegación compareció en obrados señalando que es una asociación sin fines de lucro y cámara empresarial. Según su estatuto, está integrada por empresas y entidades establecidas en el país que se encuentran vinculadas al transporte por agua, la actividad portuaria y el comercio internacional. Su objeto social consiste en promover el desarrollo del transporte acuático, la operativa portuaria y demás actividades conexas, propender a la uniformidad de los procedimientos portuarios y navieros en el país, presentar ante las autoridades nacionales, ya sean legislativas, administrativas o judiciales, las peticiones y propuestas que se crean útiles para la navegación, el transporte, la actividad portuaria y actividades conexas al comercio exterior del país y ejercer la representación colectiva de los asociados cuando corresponda, entre otras (artículos 1°, 2° y 5° de sus Estatutos, fs. 14, infolios). Sin embargo, en su demanda, el Centro de Navegación no invoca ningún interés que guarde relación con su objeto social ni con las finalidades para las cuales fue constituido como asociación civil. Por el contrario, acciona en defensa de un interés ajeno, que corresponde a los eventuales prestadores de servicios de transporte o portuarios, tales como agentes u operadores. En efecto, quienes resultan directamente comprendidos y afectados por las tarifas establecidas por la Unidad Monetaria de Practicaje no es el Centro de Navegación en sí mismo, sino sus socios o las empresas y entidades afiliadas a la asociación. Las cuestiones planteadas en la demanda se originan en la aplicación de la paramétrica de ajuste de la Unidad Monetaria de Practicaje, cuya metodología fue modificada por el Decreto No. 378/2021, impugnado en autos. En relación con el ajuste de la Unidad Monetaria de Practicaje, el Tribunal ya había recibido, en años anteriores, demandas de nulidad presentadas por diversas agencias marítimas. Estas impugnaban el acto administrativo de la Prefectura Nacional Naval que desestimó sus peticiones, en las que los agentes marítimos reclamaban que el cálculo de la Unidad Monetaria de Practicaje se realizara conforme a lo establecido por la normativa vigente y que el nuevo valor se aplicara desde el 1° de julio de 2019, bajo el anterior Decreto No. 320/012. En aquella oportunidad, respecto de la legitimación de las agencias marítimas, el Tribunal expresó de manera concreta que: “(…) uno de los argumentos planteados por la Administración demandada, en oportunidad de contestar la demanda, fue que la parte actora -conformada por tres agencias marítimas- carece de legitimación causal activa. Como se adelantara, a juicio del Tribunal, le asiste razón a la Administración. Según dispone el art. 309 de la Constitución: “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo.”. El acto impugnado deniega la petición formulada por la parte actora, respecto a que se revise o “se realice el cálculo” de la paramétrica de ajuste mediante la cual se fija el precio de los servicios facturados por los Prácticos. Cabe consignar que el Reglamento de Operaciones Portuarias y Capitanía de Puerto, aprobado por el Decreto No. 183/994, establece en su artículo 3 la definición de “Agente Marítimo”, señalando que: “‘Agente’, ‘Agente Marítimo’ o ‘Agente del Buque’ es la persona física o jurídica que representa los intereses del armador ante la Administración Portuaria, aceptando en nombre de aquél los derechos y obligaciones que le corresponden. Tiene a su cargo todos los trámites relacionados con la escala del buque, en nombre del armador”. Por su parte, el artículo 6 del referido cuerpo normativo respecto al “Armador” establece que: “Se entiende como tal a quien ejerce la explotación y la navegación de un buque por cuenta y riesgo propios. No necesariamente ha de ser propietario de la embarcación, resultando suficiente la existencia de un contrato específico con el propietario, que le permita disponer de la unidad y ejercer el derecho de operarla”. A su vez, corresponde señalar que la función del práctico es asesorar al capitán del buque en la maniobra a ejecutar. Se encarga de la realización de los movimientos de entrada, salida e interiores del puerto, a veces, ayudados de un remolcador. El Tribunal entiende que el sujeto pasivo de las obligaciones relativas al practicaje recae sobre las compañías armadoras, esto es, sujetos diversos a los agentes marítimos que promovieron la presentación acción de nulidad. Si bien las agencias marítimas pueden estar interesadas en rebajar el costo de la actividad portuaria, no alcanza con la existencia de un interés simple para calificarlo como directo o personal. La acción anulatoria no puede ser ejercida por aquellos que representen intereses ajenos, como en el caso objeto de estudio, donde las agencias no se ven afectadas directamente por el acto administrativo. Se comparte lo señalado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto a que: “En tanto que las agencias marítimas no son las compañías armadoras, solamente cumplen funciones por su encargo y no les impacta, directamente, el costo del practicaje como sucede con las armadoras, cabe admitir la objeción relativa a la legitimación activa”. (Fs. 89 vto. de los A.A.). (…) VI) A entender de la Sala, el agente marítimo actúa en nombre, por cuenta y orden del armador. En el casus, se observa que las promotoras accionaron en nombre propio, cuando ciertamente son los armadores quienes verdaderamente abonan la Unidad Monetaria de Practicaje. La circunstancia de que puedan actuar ante la Administración en interés de los Armadores no necesariamente implica que también puedan actuar de ese modo en vía jurisdiccional anulatoria. Los agentes marítimos son agentes intermediarios en la operativa portuaria, no cuentan con un interés directo, personal y legitimo afectado por el acto administrativo impugnado (…)” (el resaltado no pertenecen al original) (sentencia No. 594/2022, también recogido en sentencias No. 34/2024 y 327/2024). Pues bien, en esta ocasión, las conclusiones no han de variar, dado que la parte actora no es más que una asociación sin fines de lucro que, conforme al artículo 6° de sus estatutos, agrupa como socios activos a agencias marítimas, empresas operadoras de terminales o playas privadas de contenedores, y empresas prestadoras de servicios portuarios a la carga. Es decir, no representa a ninguno de los sujetos (armadores) que efectivamente abonan la Unidad Monetaria de Practicaje y sobre cuya esfera jurídica recae su eventual modificación. Desde la perspectiva adoptada por el Tribunal en la sentencia citada, resultaría incongruente negar legitimación a las agencias marítimas y, al mismo tiempo, reconocérsela a la asociación que las agrupa. En este sentido, la falta de interés personal y directo de las agencias en la modificación de la Unidad Monetaria de Practicaje impacta tanto en su propia representación como en la de su gremio, dado que ambos comparecen en defensa de un derecho que no les es propio ni personal. A ello se suma que la participación del Centro de Navegación en los procedimientos previstos en el artículo 125 del Reglamento General de Prácticos no implica que los efectos del acto impugnado recaigan sobre su ámbito subjetivo o el de sus socios. En definitiva, la Unidad Monetaria de Practicaje continúa gravitando exclusivamente sobre los armadores. En este marco, resulta plenamente aplicable lo sostenido por la Corporación en la sentencia No. 276/2021: “Lo mismo acontece respecto del Centro de Navegación, se trata de una asociación civil sin fines de lucro (certificado notarial de fs.3 y recurso administrativo de fs.26, infolios), cuyo objeto fundamental es promover los sectores de actividad referidos a las empresas y entidades establecidas en el país vinculadas al transporte por agua, a la actividad portuaria y al comercio internacional. El hecho de ser partícipe del procedimiento regulado por el art.125 del Decreto 308/86 (modificaciones reglamentarias) no implica que el efecto del acto recaiga sobre su esfera jurídica y justifique su legitimación. Parece lógico que el fundamento por el que son parte de las negociaciones es por el rol que las mismas tienen en la operativa portuaria, pero no necesariamente determina que las modificaciones normativas tengan repercusión directa en su esfera jurídica. Asimismo, los costos de los servicios de los prácticos portuarios se trasladan a los armadores y se les contrata a su nombre. El peso de su contratación, tanto económico como jurídico, recae sobre los armadores y no sobre los agentes marítimos, como señala acertadamente la demandada. Por lo tanto, mal pueden agraviarse los actores por un supuesto perjuicio que, a la postre, no están obligados a soportar. La agencia marítima no soporta el gasto del práctico, sino que quién lo debe soportar es el destinatario final de ese servicio que es el Armador o propietario del buque”. VII) Por último, cabe señalar que las sentencias citadas por la parte actora en su demanda para sostener que el Tribunal ha reconocido la legitimación de las asociaciones para promover acciones de nulidad en defensa de los intereses de sus afiliados, no son pertinentes. En la sentencia No. 436/2014, la Asociación Rural del Uruguay promueve una acción de nulidad contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 511/2011, basando su legitimación causal en su condición de titular de un padrón rural en Montevideo, y no en la representación o defensa de los derechos de sus asociados. En tanto, en la sentencia No. 359/2017, el Tribunal reconoció la legitimación activa de una entidad sindical, dado que el objeto de la acción estaba estrechamente relacionado con su ámbito de actuación y los intereses que representa. En el presente caso, no se observan circunstancias similares que justifiquen la legitimación de la parte actora, la cual, al no haberse acreditado la relación entre el sujeto accionante y el objeto de la causa, debe ser desestimada por falta de legitimación activa. Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Declárase la falta de legitimación causal activa del Centro de Navegación y, en su mérito, confirmase el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada e sta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal (r.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).