Sentencia Definitiva N° 199/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de marzo de 2025. Nº 199. VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MACHADO TECHERA, JAVIER con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 8/2024). RESULTANDO : I) A fs. 7 compareció Javier Machado Techera, asistido por la Dra. Gabriela Machado, a demandar la nulidad de la Resolución No. AP 42/2023, de 14/02/2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, por la cual se le concedió al accionante una pasividad por causal de jubilación común, por servicios de industria y comercio, con el ítem “DESCUENTO DE DEUDA SITUACIÓN CONTRIBUTIVA” (fs. 5; infolios). Manifestó que, si bien el acto impugnado lo ampara en su derecho a percibir un haber jubilatorio, le impone el pago de una deuda cuyo derecho al cobro fue declarado prescrito. Esta última situación, notoriamente ilegítima y abusiva, es contraria al mandato legal impuesto por el artículo 38 del Código Tributario, y violatoria de principios constitucionales, además ha causado daño, no solo financieramente, sino también emocionalmente, puesto que, al día de hoy el compareciente tiene 78 años, ha esperado su jubilación desde que tuvo la causal y la edad para solicitarla. Cuando por fin la hubo alcanzado, surge que luego de los descuentos legales, se le suma el descuento por este adeudo. Agregó que lo actuado es ilegitimo, pues existiendo una resolución del propio organismo donde se declara la prescripción del adeudo, es el mismo organismo, en otra de sus dependencias, que no solo desconoce esta declaración, sino que, vulnerando los derechos del compareciente, le impone una situación económica sumamente injusta y notoriamente ilegal. En definitiva, solicitó la nulidad del acto administrativo impugnado (fs. 7 a 10 vta.). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 14 Adriana Delisante, en nombre y representación del Banco de Previsión Social, a contestar la demanda. Luego de reseñar los antecedentes administrativos que culminaron con el dictado del acto impugnado, afirmó que la Administración ha actuado conforme a Derecho. Indicó que el actor mantiene adeudos tributarios con el BPS, por su actividad como no dependiente. Se explayó en reseñar lo que considera, como el marco normativo y jurisprudencial en torno a la cuestión debatida. Señaló que la normativa vigente establece los requisitos necesarios para entrar al goce de la pasividad (arts. 77 y 86 de la Ley Nº 16.713), para el caso de trabajadores no depend ientes, se exige la correspondiente aportación o cotización. Destacó que el contenido jurídico de la cotización o aportación, como condición de computabilidad es el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, com o producto de la relación jurídica tributaria impuesta por el carácter contributivo del sistema. A lo cual, agregó que las exigencias para entrar al goce de la pasividad de los trabajadores no dependientes con deudas a la seguridad social ya se encontraban previstas en el art. 12 de la Ley N° 9.999, del 3.2.1941, en el art. 1º, lit. b de la Ley N° 11.237, del 8.1.1949, en el art. 1º de la Ley N° 12.143, del 19.10.1954, y en el art. 7° de la Ley N° 12.934, del 24.10.1961. Expuso que, en razón de lo dispuest o en dichas normas, sólo puede entrar en el goce de la pasividad los trabajadores no dependientes cuando no tuvieren deuda con el Organismo Previsional o cuando se encuentren con aportación regular. Se entiende por aportación regular cuando se ha alcanza do antes del cese laboral, el pago de por lo menos el 50 % (cincuenta por ciento) de las obligaciones tributarias, descontando la suma adeudada, porcentualmente, del servicio mensual de la pasividad, que es lo que acontece en la especie. Afirmó que la prescripción declarada, tan solo impide al Organismo la persecución judicial tendiente al cobro de adeudos, pero a los efectos de ser reconocidos los años de servicio resulta indispensable la cotización efectiva y, defiende la validez del convenio de facilida des de pago, suscripto por el actor. Citó jurisprudencia afín con su postura y, en definitiva, solicitó la confirmación del acto administrativo impugnado (fs. 14 a 29). III) Abierto el juicio a prueba (fs. 30) se produjo la que luce de fs. 32 a 32 vta. IV) Alegaron de bien probado las partes en el plazo común de 15 días (fs. 36 a 38 vta. y fs. 40 a 41 vta.). V) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la Dra. Sandra Boragno, aconsejó la anulación del acto impugnado, por dictamen No. 440/2024. VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda y en su mérito dispondrá la anulación del acto enjuiciado. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución No. AP 42/2023, de 14/02/2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, por la cual se le concedió al accionante una pasividad por causal de jubilación común, por servicios de industria y comercio, con el ítem “DESCUENTO DE DEUDA SITUACIÓN CONTRIBUTIVA” (fs. 5; infolios). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresar al análisis de mérito del asunto (Constitución de la República, arts. 317 y 319; Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 206 del Código de lo Contencioso Administrativo). IV) Emerge del estudio de los antecedentes administrativos agregados que el actor inició su trámite jubilatorio con cese (fs. 1, A.A.) En el informe de situación contributiva, se especifica que mantiene adeudos por aportes “ Empresa 0000001700977 ”, desde el 01/12/1996 a 31/05/1999 (fs. 11 vto., A.A.). El 6 de junio de 2021 , el actor solicitó ante el Organismo, la prescripción del adeudo, a fin de continuar con los trámites jubilatorios (fs. 20 vta., 21 vta., A.A.), reiterando la solicitud el 21 de junio de 2022 (fs. 29 y vta. A.A.). El 22 de junio de 2022, el Área de Gestión de cobro en vía Judicial informó: “El juicio ejecutivo tributario tramitado en el Juzgado Letrado en lo Civil de 6o Turno, IUE 30 -96/2002 ha sido cancelado del sistema GVJ, no existe inscripción de embargo vigente, en virtud de que ha transcurrido más de 20 años de que la sentencia de dicho proceso ha quedado ejecutoriada. En efecto, la notificación de la citación de excepciones al demandado fue practicada el 04/06/2002 y la sentencia quedó ejecutoriada el 18/06/2002 al no haberse opuesto excepciones” (fs. 31 vta. A.A.). Por Resolución del Gerente de Sucursal de la Unidad Descentralizada de Atención Integral ROCHA N° 077/2022, de fecha 11 de agosto de 2022, se resolvió declarar prescripto el derecho al cobro de los adeudos tributarios generados durante el período 01/12/1996 a 30/09/1999 , por la empresa MACHADO TECHERA, JAVIER EDUARDO (fs. 40, A.A.). Finalmente, se dictó la resolución impugnada. V) El actor plantea como principal agravio, la ilegitimidad del acto impugnado, en tanto, por este, se ordenó realizar descuentos en su pasividad para cobrar obligaciones tributarias extintas por el modo prescripción. La Corporación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto de casos análogos al presente, en donde el Banco de Previsión Social condiciona el otorgamiento de jubilaciones al pa go de obligaciones tributarias que se encuentran prescriptas. Así pues, asiste razón al accionante en su planteo, ya que, la Administración no puede, como acontece en el caso que nos convoca, trasgredir lo establecido por los artículos 28 y 38 del Código Tributario, que regulan el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. En efecto, el Banco de Previsión Social , ha sostenido reiteradamente que para computar servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes -anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral - cabe exigir el pago efectivo de la correspondiente aportación o cotización, de las sumas devengadas en calidad de contribuciones especiales de seguridad soc ial. De manera que la prescripción como medio hábil para extinguir dicha obligación, impide el cómputo de tales servicios. Cabe señalar que, si bien existen normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impide n el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones - como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal - no vuelven inaplicable el régimen general d e prescripción tributaria, previsto en los artículos 38 y concordantes del Código Tributario. Para pretender el cobro de créditos , el BPS debe tener un crédito exigible contra el interesado y, si el crédito que dice tener se encuentra extinguido por prescripción no lo tiene. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. Gervasio Posadas Belgrano ha señalado que : “… la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente”. Luego, agrega que el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el de recho a la devolución de lo pagado, porque ese pago carece de causa jurídica. El autor señala textualmente que: “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos ” (Cf. Gervasio Posadas Belgrano, “Derecho Tributario”, Montevideo, Me dina, 1959, p. 276. En similar sentido, véase César Pérez Novaro, “Modos de extinción de la obligación tributaria” , Montevideo, FCU, 2005, p. 41 y siguientes; y Miguel Pezzutti y Pablo Barreiro, “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del T.C.A. respecto al tiempo transcurrido” , La Ley Uruguay, junio 2011, p. 5 y siguientes). En el caso, es claro que las obligaciones tributarias que el BPS pretendió cobrar al actor se encontraban prescript as, como así lo declaró el propio organismo. Por ende, exigir la regularización de adeudos que se encuentran prescriptos, impidiendo o condicionando el acceso al beneficio jubilatorio del accionante, mediante la suscripción por parte de los contribuyentes de cláusulas previas de “renuncia a la prescripción” o convenios de pago que se efectivizarán con el descuento y retención de haberes de la futura pasividad, carece de fundamento normativo e inficiona de nulidad el acto impugnado. Pero, además, revelan un comportamiento totalmente contradictorio del propio Organismo previsional. Como destacan Saldain y Martínez Alba: “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un comportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo q ue se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, es to es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 No. 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la pr escripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción) ...” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. sentencia No. 80/2014)”. Resulta claro que, en el caso, las obligaciones tributarias que el BPS pretendió cobrar al accionante, en base a las cuales le obligó a firmar un convenio de pago para poder entrar en goce de su jubilación, se encontraban prescriptas al momento de su reclamo por el organismo, por haber transcurrido un plazo mayor a diez años desde que se generaron aquéllas”. (Cf. Sentencias Nº 643/2010, 239/2011, 229/2012, 80/2014, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 424/2017, 428/2017, 518/2017, 129/2018, 573/2018 y 81/2019, entre muchas otras). En definitiva, el BPS condicionó ilegítimamente el otorgamiento de la prestación jubilatoria a la que tenía derecho el accionante, a la regularización de los adeudos que se encontraban prescriptos. De igual forma, no surge probado en autos ni consta en los antecedentes, causales de interrupción válidas del término de prescripción de las obligaciones no ca nceladas mediante pago, relativas a los servicios que se pretende computar. De modo que, siendo carga del Organismo la acreditación de tales causales, y su obligación declarar la prescripción si ésta se verificara, el acto impugnado resulta ilegítimo. En esta línea de razonamiento, el Colegiado sostuvo en la sentencia N° 643/2010: “No se desconoce que previo a la sanción de la ley 17.963, y como se señala al contestar la demanda, el art. 12 de la ley Nº 9.999, ley 11.237, ley 15.840, y RD Nº 2338/2004, hac ían referencia al goce de la jubilación de los trabajadores no dependientes, cuando hubieren cancelado sus adeudos. Pero ello no supone, que tales normas prevalezcan sobre lo dispuesto en el art. 38 del Código Tributario que regula el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. Lo que el régimen previsional requiere, es la cancelación de los adeudos generados en actividades de los trabajadores no dependientes, cancelación que puede ocurrir por cualquiera de los modos de extinguir las obligaciones, entre las que está incluida la prescripción, prescripción que, por otra parte, extingue el derecho al cobro por parte del BPS (…)” (en el mismo sentido, Sentencias N° 239/2011, 778/2011 y 428/2017). Más recientemente, la Sala reafirmó su postura, precisando: “Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios -incluso practicando retenciones sobre las pasividades-, como por e jemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840, no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias-, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas. Las referidas leyes, invocadas por la demandada, presuponen la existencia de un adeudo, esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso, el Banco ya no tenía un crédito contra la actora e n el momento de reclamarle la cancelación, pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción (…)” (Sentencia Nº 428/2017). Para concluir y en lo que refiere a la aplicación del artículo 4º de Ley Nº 19.185, el Tribunal tiene jurisprudencia consolidada respecto de la vigencia temporal de dicha norma, que determina su inaplicabilidad a efectos de dilucidar la situación de obrados. La referida norma legal dispone: “A los efectos del regis tro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigor al ser publicada en el Diario Oficial el 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que los períodos por los cual es la accionante mantendría deuda con el Organismo , abarcaría desde el 01/12/1996 a 31/05/1996, es claro que no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “ innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual, cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal , en Sentencia N° 332/2017: “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaro n en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (en similar sentido, Sentencias 518/2017, 129/2018, 683/2020, 562/2020, 450/2021, 370/2022 y 496/2022, entre otras). VI) En definitiva, en el caso, resultó ilegítima la conducta de la Administración, al supeditar el acceso del actor al goce de la pasividad a la cancelación de una presunta deuda por aportes personales, la cual se encontraba prescripta; y también resulta ilegítima la solución indicada por el Organismo, relativa a descontar l a presunta deuda por aportes patronales (también prescripta); de los haberes jubilatorios a ser percibidos por el accionante. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de l a Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y en su mérito, anúlase la resolución impugnada; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal (r.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).