Sentencia Definitiva N° 197/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de marzo de 2025. Nº 197. VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GONZÁLEZ MAROTE, INÉS SARA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 546/2022). RESULTANDO : I) Compareció la Sra. Inés González , asistida por el Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución DP 165/2021, emitida por la Gerencia de Prestaciones Económicas, Área Pasivos del BPS con fecha 17 de diciembre de 2021. Por la referida volición se dispuso que la actora no configura causal por subsidio transitorio por incapacidad parcial, previsto por el artículo 5º de la Ley No. 18.395 , de 24 de octubre de 2008 , y tampoco accede a ninguna causal jubilatoria por no contar con los servicios , ni la edad suficiente (fs. 54, A.A.). Expresó que el acto denegatorio de la jubilación pretendida es ilegítimo, por ser contrario a la Ley, ya que la accionante se encuentra en el derecho subjetivo de acogerse a la jubilación solicitada, además de que el acto impugnado carece de motivación, elemento fundamental para la legalidad. Indicó la compareciente que se encuentra cumpliendo con lo preceptuado a cabalidad por el artículo 24 de la Ley No. 16.713, ya que cuenta en la actualidad con 65 años (como surge de su historia laboral). Por lo tanto, supera la edad mínima requerida para la jubilación por causal común de 60 años (artículo 18, de la Ley No. 16713). Además de ello, fue declarada parcialmente incapaz por el órgano respectivo, siendo este elemento conocido y tenido en cuenta dentro de los considerandos del acto impugnado. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado ( fs. 2 a 5 vto., infolios). II) Conferido el traslado de precepto , compareció el Dr. Julio Alves , en representación del Banco de Previsión Social , y contestó controvirtiendo los términos de la demanda, defendiendo la legalidad del acto y solicitando el rechazo de la demanda planteada. Relató los antecedentes del acto administrativo cuestionado para enfatizar que la Administración actuó conforme a Derecho y explicó que la Sra. González no tiene derecho a la jubilación por incapacidad física , en atención a que no cumple con lo dispuesto en el artíc ulo 19 de la Ley No. 16.713, que es tener un baremo mínimo de un 66%, así como lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley No. 16.713. Con respecto al subsidio transitorio por incapacidad parcial (artículo 22 de la citada Ley), aclaró que se trata de una p restación transitoria que se otorga a los efectos de poder solventar las necesidades vitales, por el tiempo que el legislador consideró suficiente para que ésta se instruya en otra ocupación. Para el caso de marras, la titular no puede acceder a la prest ación por no contar con los requisitos exigidos en la normativa vigente, aunque configura una incapacidad para el empleo o profesión habitual, con un baremo de 59,33%, no registra actividad laboral ni períodos de inactividad compensada a la fecha de configuración de causal, esto es, a partir del 9 de febrero de 2021, siendo este requisito infranqueable, para el caso de la titular. Aludió a la competencia de resorte legal en la materia que ostenta el Servicio Médico del Organismo, a lo dictaminado por ésta y a la inexistencia de nuevos elementos patológicos que determinen un cambio sustancial en el dictamen efectuado. En definitiva, solicitó se desestime la demanda y se confirme el acto enjuiciado (fs. 9 a 16, infolios). III) Abierto el juicio a prueba fueron diligenciados los medios probatorios propuestos por las partes, y conferido el plazo para alegar de bien probado, las partes hicieron uso de dicho plazo y formularon sus alegatos (fs. 18, 20, 22, 24, 26 a 83, 84, 86 a 90 vto. y 92 a 95 vto., infolios). IV) Se confirió vista la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, que, representada por la Dra. Sandra Boragno, emitió el Dictamen No. 404/2024, en el cual aconsejó rechazar la demanda impetrada y confirmar el acto en causa (fs. 98 y vto., infolios). V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros , en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 100, infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unánime decisión de sus componentes, apartándose del dictamen de la Procuraduría, amparará la pretensión anulatoria por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En autos se procesa la Resoluc ión DP 165/2021, de fecha 17 de diciembre de 2021, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, Área Pasivos del BPS, mediante la cual se dispuso que la actora no configura causal de subsidio transitorio por incapacidad parcial y que tampoco accede a ninguna causal jubilatoria por no contar con los servicios ni edad suficientes (fs. 54, A.A.). III) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente las exigencias que, según la normativa vigente (artículos 317 y 319 de la Constitución d e la República, artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869) habilitan el examen de mérito de la pretensión anulatoria. IV) Reseña de Antecedentes Administrativos Conforme surge de los antecedentes administrativos, el acto impugnado constituye el corolario de un procedimiento iniciado en el año 2010, a través de la solicitud de reconocimiento de servicios y jubilación por incapacidad física, formulada por la actora ante el Banco de Previsión Social (fs. 1 a 16, A.A.). Del expediente administrativo también surge que, en fecha 10 de enero de 2011, la Comisión Técnica del organismo asignó a la actora un porcentaje de baremo del 31%. Asimismo, se estableció que computaba un total de 15 años, 7 meses y 23 días de servicios reconocidos (fs. 25, A.A.). En función de lo anterior, con fecha 11 de mayo de 2011, la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS, en el ejercicio de atribuciones delegadas, resolvió denegar la jubilación por incapacidad, al considerar que no se cumplían los requisitos exigidos por los artículos 4° y 5° de la Ley No. 18.395. Asimismo, se concluyó que la actora no accedía a ninguna otra causal jubilatoria, al no reunir los años de servicio ni la edad requerida (fs. 31, A.A.). Posteriormente, con fecha 2 de septiembre de 2020, la actora volvió a comparecer ante el organismo previsional a fin de reactivar el trámite de jubilación por incapacidad física. En ese contexto, con fecha 16 de junio de 2021, se emitió un nuevo dictamen médico, en el cual se l e asignó un porcentaje de baremo del 59,33% (fs. 47 y 60, A.A.). De lo actuado, el organismo confirió vista a la interesada el 10 de agosto de 2021, oportunidad en la que solicitó la reconsideración del dictamen. Sin embargo, conforme surge de las actuaciones, el Área de Salud del BPS , informó que no se habían aportado elementos nuevos que permitieran modificar el criterio adoptado (fs. 50 vto., 51 vto. y 53, A.A.). En consecuencia, con fecha 17 de diciembre de 2021, se dictó el acto administrativo que aquí se impugna (fs. 54, A.A.). V) Marco normativo aplicable El artículo 19 de la Ley No. 16.713, en la redacción dada por el artículo 4° de la Ley No. 18.395, establece que la causal de jubilación por incapacidad total se configura en los siguientes supuestos: “A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se acredite no menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad laboral absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida después del cese en la actividad o del vencimiento del período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que hubiera originado la incapacidad, cuando se computen diez años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley, como mínimo, siempre que el afiliado haya mantenido residencia en el país desde la fecha de su cese y no fuera beneficiario de otra jubilación o retiro, salvo la prestación que provenga del régimen de jubilación por ahorro individual definido en la presente ley. Quienes, habiéndose incapacitado en forma absoluta y permanente para todo trabajo, no configuren la causal de jubilación por incapacidad total, por no reunir los requisitos antes establecidos, podrán acceder a la prestación asistencial no contributiva por invalidez, en las condiciones previstas por el artículo 43 de la presente ley.” El Decreto No. 306/013, que aprueba la revi sión de las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo), dispone en sus artículos 2° y 3° que la incapacidad absoluta para todo trabajo se configura con un 66% o más de invalidez. En los casos de incapacidad parcial, se valorarán aquellas que afecten el desempeño del empleo habitual, presumiéndose la incapacidad absoluta y permanente cuando la disminución funcional sea igual o superior al 50%. Por su parte, el artículo 7 del Decreto No. 382/998 , dispone que corresponde al Área de Medicina Laboral del BPS, la emisión del dictamen primario que reconozca la existencia de incapacidad. VI) Análisis del caso En el presente caso, la Sra. Inés González fue evaluada por la Comisión Técnica Médica del O rganismo Previsional, habiéndosele asignado un baremo de incapacidad del 59,33%. En virtud de no alcanzar el umbral del 66% previsto por la normativa vigente, se le denegó la jubilación por invalidez. La actora sustenta su pretensión alegando una incorre cta valoración médica y sosteniendo que el acto carece de una debida motivación, en tanto no refleja adecuadamente su situación de salud. En este marco, corresponde recordar que la determinación del grado de incapacidad constituye una cuestión eminentemente técnica. Como ha señalado reiteradamente el Tribunal, si bien es posible controlar la rectitud jurídica del criterio técnico acogido por la Administración, no es menos cierto que, en estos casos, corresponde para desvirtuarlo, ofrecer el diligenciami ento de prueba pericial que ilustre acabadamente a la Sede sobre eventuales desaciertos en el juicio técnico del que se ha valido la accionada. Así se expresó, entre otras, en la Sentencia No. 281/2012. La carga de esta prueba recae en la parte que sostiene la existencia de una equivocación en el dictamen, sin perjuicio de que el Tribunal, en aplicación del principio de impulso procesal, pueda disponer su producción de oficio cuando lo estime pertinente. En este proceso, la actora aportó prueba pericial calificada. La misma fue realizada por la Dra. Mercedes Naviliat, del Departamento de Reumatología de la Facultad de Medicina de la UdelaR, quien luego ratificó sus conclusiones en audiencia. En su informe pericial , la perito actuante consignó que: “(…) Para hacer este informe, accedimos a la historia clínica de la paciente y realizamos una consulta médica presencial. Antecedentes personales de neoplasia de mama. Es modista, tiene tres hijos de 45, 35 y 34 años, los dos mayores trabajan. El hijo menor tiene problemas de drogadicción, se volvió agresivo está actualmente en la Unidad de Adictos del COMCAR. Es asistida en el Instituto de Reumatología por artrosis y hernia discal. Presenta además dolor raquídeo de larga data y un linfoedema del miembro superior derecho postquirúrgico por nódulos mamarios. Pesa 90 kilos, mide 1,65 m, tiene un índice de masa corporal de 33, en rango de obesidad. Actualmente en tratamiento hipocalórico controlado con nutricionista. Presenta una artrosis de columna tratada con paracetamol con droxamina y crema analgésica. Es confeccionista en una fábrica y hace limpiezas.” (fs. 50, infolios. Subrayado no se encuentra en el original). Como conclusión, la perito informó : “Teniendo en cuenta los antecedentes médicos que indicamos, opinamos que la Sra. González tiene una discapacidad para todo trabajo ”. (fs. 50, infolios. Destacado no se encuentra en el original). Ratificando su informe en audiencia, la perito explicó: “En mi informe están bien lo explicitado todos ellos en particular los antecedentes que tiene de artrosis de columna con hernia discal esto le genera un dolor raquídeo crónico permanente y tiene un linfo edema que es una inflamación del miembro superior derecho por una cirugía por nódulos mamarios. Tiene un índice de masa corporal en el rango de la obesidad y con estos antecedentes es difícil o es muy improbable que logre encontrar un trabajo que pueda realizar. Tiene además elementos sociales que hay que considerar. Ella es Gonzales alquila una pieza con s u hijo mayor y tiene además una hija que trabaja en supermercado. Teniendo en cuenta estos antecedentes médicos y la condición social de la paciente es muy improbable que logre volver a trabajar” (fs. 79 vto., infolios). También manifestó que consideró la Junta Médica del BPS del mes de junio de 2021, y que la patología de la actora: “… es un sufrimiento crónico que no tiene menos de 3 a 5 años de evolución como mínimo…”, y que, “… no tiene una capacidad de recuperación total. El daño articular no es reversible pero si de mejoría principalmente la disminución de masa corporal algo que es muy difícil principalmente teniendo en cuenta su situación económica” (fs. 81, infolios). Estas conclusiones, fundadas técnica y médicamente, contradicen categóricamente el dictamen de los servicios médicos del BPS. Si bien es cierto que la perito no asignó un porcentaje de incapacidad, describió con suficiente claridad y detalle el cuadro clínico que permite concluir la existencia de una incapacidad absoluta y permanente , incompatible con el desarrollo de cualquier actividad laboral. Cabe destacar que la Administración no impugnó la pericia ni solicitó una nueva, al amparo del artículo 183 del CGP; limitándose a controvertir lo informado por la perito en sede de alegatos. Por tanto, la Sede no cuenta con elementos que justifiquen apartarse del dictamen pericial, el cual ha sido valorado conforme a las reglas de la sana crítica (artículo 184 CGP). Como ha sostenido el Tribunal: “El dictamen pericial es imprescindible para asesorar al juez que no es técnico en la materia (Conf. BERRO, Guido: "Responsabilidad médica, la pericia médico legal", Judicatura, Nº 33 pág. 114). Es un medio de prueba que tiende a provocar la convicción judicial en un cierto sentido (Conf. GUASP, Ja ime: "Derecho Procesal Civil" tercera edición. Madrid, 1968. Tomo I, pág. 385) en base a la capacidad e idoneidad técnica de quien la realiza. Así lo ha señalado reiteradamente el Tribunal. Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los fu ncionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Cf. Sentencias 544/2015, 78/2014, 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998)” (Sentencia No. 70/2016). En consecuencia, y contrariamente a lo sostenido por el Organismo demandado, se ha acreditado en autos que la actora padece una incapacidad que le impide trabajar. El acto administrativo impugnado no se ajusta a la realidad fáctica acreditada en el proceso, configurando un error en los motivos, que lo vicia de nulidad. Como señala la doctrina: “Todo acto administrativo debe dictarse por motivos de hecho s reales, existentes, verdaderos; si así no fuera, si los hechos en los que la Administración fundó su decisión no hubieran existido o no hubieran sido tales como la Administración creyó o afirmó al resolver, el acto es ilegítimo, y si ello se probara en los procedimientos jurisdiccionales pertinentes, será anulado y la entidad estatal deberá reparar los daños causados.” (CAJARVILLE, Juan Pablo “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, pág. 238, 2da. Edición ampliada, 2008). Finalmente, al caso, resulta aplicable lo que el Tribunal sostuviera en Sentencia No. 220/2023, en la cual se indicó que: “ Las conclusiones precedentes dan cuenta de que las razones empleadas como fundamento del acto enjuiciado (no configuración de incapacidad para trabajar) no fueron tales. Por el contrario, la prueba pericial fue contundente en relación con las patologías que afronta la Sra. Carballera, que fueron definidas como crónicas y progresivas y le impiden realizar una actividad laboral. Por consiguiente, en atenció n a la conclusión a la que arribara la prueba pericial precitada (asunto eminentemente técnico, propio de la medicina); no puede más que concluirse que la valoración de la situación sanitaria de la actora realizada por el Ente demandado fue desajustada: extremo que, en definitiva, redunda en un supuesto de error en los motivos, que vicia de irremediable nulidad la resolución impugnada”. En definitiva, para este Tribunal ha quedado debidamente acreditado, con base en prueba pericial idónea y no controvertida por la Administración, que la actora presenta una incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo. Tal circunstancia, unida a l a ausencia de impugnación efectiva de dicha pericia por parte del organismo previsional, permite concluir que el acto administrativo cuestionado adolece de error en los motivos, por cuanto desconoce una realidad fáctica debidamente acreditada en autos. Por tanto, corresponde declarar su nulidad, con las consecuencias jurídicas que de ello se derivan. VII) Desde otro enfoque la Sra. Ministra , Dra. Rosina Rossi, puso especial énfasis en la ausencia de motivación suficiente del acto impugnado. Consideró que, más allá de la discusión sobre e l porcentaje de incapacidad asignado, el vicio de legitimidad radica en la falta de explicitación de las razones que condujeron a fijar dicho baremo, lo que impidió a la interesada comprender los fundamentos de la decisión y ejercer adecuadamente su derecho de defensa. En su voto, la Sra. Ministra indicó: “Me basta observar el contenido de los dictámenes del 10.1.2011 (fs. 24 AA) y del 16.6.2021 (fs. 47 vto. AA), para remitirme a los fundamentos ya expuestos en otras oportunidades. Las razones formuladas por la actora para demandar la nulidad del acto trataron de que este: “carece totalmente de motivación” (fs. 3 infolios). Esto es, lo que inficiona la legitimidad del acto no es únicamente -en la perspectiva de la acci onante- el Baremo fijado, sino la ausencia de explicitación de las razones circunstanciadas bajo el modelo de las disposiciones citadas. Es evidente que no existió explicación u orientación, que pudieran ilustrar o al menos informarla de los pasos a segu ir en el marco de su petición fundada en una situación de salud. Este punto resulta por demás relevante en el caso, porque como dispone el Decreto No. 306/013 en su artículo 2:” La incapacidad absoluta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el baremo aprobado por el presente Decreto” No surge en ninguno de los dos informes los fundamentos por los cuales cada Comisión llega al Baremo fijado. Esta situación califica como ausencia de fundamentación, e impide a la peticionante conocer las razones de la decisión y en definitiva ejercer, el control de la concreción decisoria del Estado a su respecto. En definitiva, sobre el punto considero (aun teniendo presente el peso definitivo de la pericia en el caso) que además existió un a falta de motivación adecuada, e insisto para fundar tal extremo y recibir dicho agravio, en lo ya expuesto -entre otras- en mis discordias incorporadas a las Sentencias Nros. 480/2023, 413/2013, 268/2023 y 168/2023.” Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, disposiciones legales aplicables y complementarias, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal (r.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).