Sentencia Definitiva N° 193/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de marzo de 2025. Nº 193 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “GONZALEZ PEREZ, PABLO EMELINO CON ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 645/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Pablo Emelino GONZALEZ PEREZ, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución del Director Nacional de Migración de fecha 17 de febrero de 2023, dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se resuelve no autorizar la residencia definitiva en el país del accionante, persona de nacionalidad cubana (fs. 45 de los AA en 54 fs.). II) En su demanda (fs. 7 a 10 vto. infolios), el accionante expuso que, con fecha 2 de enero de 2023, inició la solicitud de autorización de Residencia Definitiva y que , con fecha 31 de enero , fue citado para notificarse de lo dictaminado. Relató que el Departamen to Técnico Jurídico y Notarial (previo a la resolución que le denegó la residencia), le retuvo ilegalmente la cédula de identidad, sin mayor explicación de que se le retenía por no poder continuar con su trámite de residencia, pese a que el inciso 2º el artículo 177 de la ley No. 19.355 establece que en ningún caso se le puede retener la cédula de identidad a su titular. Aclaró que, tras múltiples insistencias, el Departamento Técnico Jurídico Notarial admitió el error y se le devolvió la cédula de identi dad el día 2 de junio. Sostuvo que se le denegó la solicitud de residencia por no cumplir con el artículo 4, literal A) del Decreto No. 394/009, el cual señala que un extranjero, con el fin de gestionar su residencia definitiva, debe acreditar fehacientemente que no se encuentra comprendido en lo dispuesto por los literales B, C y D del artículo 45 y articulo 46 de la Ley No 18.250 y, de encontrarse comprendido en los artículos reverenciados y a efectos de gestionar su residencia, deberá haber transcurrido un término de cinco años sin haber cometido nuevo delito computado a partir del cumplimiento de su condena. En ese sentido, afirmó que efectivamente se encuentra comprendido dentro el numeral 1º del artículo 46, ya que, como consta de sus antecedentes penales, fue condenado por un delito de cohecho en su país de origen en el año 2008, cuya sentencia quedó firme el 15 de diciembre de 2009, y por el cual debió cumplir con una pena de 10 años de privación de libertad. Argumentó que la Administración no tiene presente la antinomia que se presenta entre el artículo 4 literal A del decreto No. 394/009 y el inciso final del articulo 46 de la Ley No. 18.250, ley que el decreto reglamenta. Al respecto, expresó que el artículo 46 del referido texto normativo, luego de establecer las ca usales de denegatoria de residencia , deberá haber transcurrido un término de cinco años sin haber cometido nuevo delito computado a partir de la condena. Es decir, mientras que la Ley expresa que los 5 años deberán computarse a partir del cumplimiento de la misma. Como consecuencia de lo cual, argumentó que se advierte una incompatibilidad en el sistema jurídico, por lo que, para resolver dicha antinomia, en el caso se debe aplicar el principio de jerarquía, prevaleciendo la solución de la “lex superior”. Afirmó que el Decreto No. 394/009 en su artículo 4, literal A, es violatorio de la Constitución por extralimitar la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo para establecer decretos y es ilegal por ser contrario a la Ley No. 18.250. Añadió que incluso la Ley prevé el descuento, para la determinación del plazo, de los días que el agente permaneció privado de libertad a raíz de la detención preventiva o por cumplimiento de la pena. Lo que no tendría sentido si el t érmino de los cinco años se contase recién a partir del cumplimiento de la condena. En consecuencia, dicho plazo se cumplió en el año 2013 , ya que fue condenado en el 2008, quedando la sentencia firme el día 15 de diciembre de 2009. En definitiva, solicita la nulidad de la Resolución procesada. III) Conferido traslado, comparece la Administración demandada debidamente representada (fs. 14 a 17 infolios) , defendiendo la validez del acto procesado. Indicó que no existe una antinomia ente el artículo 46 de la Ley No. 18.250 y el artículo 4, Literal A del Decreto No. 394/009. Consideró que no existe incompatibilidad o inconsistencias normativas, ya que no se observa en la comparación de ambos artículos que a) presenten incompatibilidad en los fines, b) incompat ibilidad en los principios que lo inspiran y se deducen de ellas, c) no se distingue una incompatibilidad sustancial entre los contenidos de los artículos, d) no hay inconsistencias, desde el momento que, a partir del lenguaje específico de ambas, de confr ontarlas, se parece imposibilidad que las disposiciones se puedan aplicar simultáneamente. Manifestó que la norma establece que deberá haber transcurrido un plazo de cinco años sin haber cometido nuevo delito, computado a partir de la condena, que deberá descontarse, para determinar el plazo, los días que el gestionante permaneció privado de su libertad , a raíz de la detención preventiva o por el cumplimiento de la pena. Señaló que el término “deberá descontarse” que luce en el artículo 46 de la Ley No. 18.250, refiere a quitar el tiempo que permaneció en prisión, a raíz de la detención preventiva o por el cumplimiento de la pena. Al quitar dicho tiempo, se equipará a lo dispuesto en el Decreto No. 394/009 en su artículo 4, Literal A. Señaló que, si los cinco años se comenzara a contar desde el momento que recae condena, como se quiere imponer el Sr. González, aun encontrándose en prisión, ya se hubiera visto en condiciones de iniciar residencia en nuestro país. Contabilizar el plazo de la forma que lo pretende el actor no permitiría al Ministerio del Interior comprobar que una persona ha encausado su vida tras el o los delitos cometidos. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. IV) Por Decreto No. 402/2024 , se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 19 infolios), agregándose los antecedentes administrativos por cuerda separada (carpeta tapas verde en 54 fs.). V) La parte demandada y la parte actora, por su orden, alegaron de bien probado (fs. 24 a 25 vto. y fs. 29 a 30 infolios, respectivamente) VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Dictamen No. 408/2024 (fs. 33 a 34 vto. infolios), quien aconsejó se rechace la demanda y en su mérito se confirme el acto resistido. VII) Puestos los aut os para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La pretensión anulatoria movilizada por la accionante se dirige contra la Resolución del Director Nacional de Migración de fecha 17 de febrero de 2023, dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se resuelve no autorizar la residencia definitiva en el país del accionante, persona de nacionalidad cubana (fs. 45 de los AA en 54 fs.). Dicha Resolución le fue notificada personalmente al accionante con fecha 27 de febrero de 2023, conforme los dichos de su parte y que no fueran controvertidos por la demandada. Interpuso contra la misma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 9 de marzo de 2023 (fs. 3 vto. infolios), lo que se considerará en plazo. No habiéndose pronunciado la Administración respecto a la recurrencia interpuesta, se configuró la denegatoria ficta el 2 de octubre de 2023, por lo que impetró el reclamo anulatorio en tiempo útil e l 24 de noviembre de 2023 (nota de cargo fs. 11 infolios). II) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y la normativa aplicable, el Tribunal por unanimidad de sus miembros, y en esta oportunidad apartándose de lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por amparar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. III) Como se ha señalado, el objeto de este proces o es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución del Director Nacional de Migración de fecha 17 de febrero de 2023 , dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se resuelve no autorizar la residencia definitiva en el país del accionante, persona de nacionalidad cubana. La cuestión planteada por las partes resulta ser de puro derecho, refiere a la interpretación del numeral 2) del artículo 46 de la Ley No. 18.250 que regula una causal denegatoria de la residencia y s u posible conflicto con la norma reglamentaria artículo 4, literal A) del Decreto No. 394/2009. Normas en las que funda su decisión el Director Nacional de Migraciones actuando en atribuciones delegadas. En primer lugar, cabe consignar que, al momento del dictado del acto enjuiciado, esto es 17 de febrero de 2023 (fs. 45 de los AA), el numero 2 del artículo 46 de la Ley No. 18.250 tenía una redacción distinta a la actual, en tanto éste fue modificado por el artículo 155 de la Ley No. 20.212 de fecha 6 de noviembre de 2023 , y con vigencia a partir del 1º de enero de 2024 , conforme prescribe el artículo 2 de la ley modificativa, por lo que el caso debe ser resuelto a la luz de lo dispuesto por la redacción original de la norma. En ese sentido, es de verse que el artículo 46 de la Ley No. 18.250 en su redacción original establecía. “Son causales de denegatoria de la residencia de las personas: 1) Haber sido procesadas o condenadas por delitos comunes de carácter doloso cometidos en el país o fuera de él, que merezcan según las leyes de la República la aplicación de penas privativas de libertad mayores a los dos años. 2) Registrar una conducta reiteran en la comisión de delitos. Para que dichas personas puedan gestionar su r esidencia deberá haber transcurrido un término de cinco años sin haber cometido nuevo delito computado a partir de la condena. A tales efectos deberá descontarse, para la determinación del plazo, los días que el agente permaneciese privado de su libertad a raíz de la detención preventiva o por el cumplimiento de la pena”. (el subrayado y des tacado no pertenece al original). La norma transcripta exige el transcurso del término de cinco años sin haber cometido nuevo delito, término computado a partir de la condena, lo que además si se encuentra en armonía con lo que dispone el último enunciado del numeral 2) del artículo 46 de la Ley No. 18.250 “(…) deberá descontarse, para la determinación del plazo, los días que el agente permaneciere privado de su libertad a raíz de la detención preventiva o por el cumplimiento de la pena.” Sin embargo, el último inciso del literal A) del artículo 4 del Decreto No. 394/2009, dispone : “(…) a efectos de gestionar su residencia, deberá haber transcurrido un término de cinco años sin haber cometido nuevo delito computado a partir del cumplimiento de la condena.”. Este último indica otro punto de partida del cómputo del término, diferente al indicado por la ley. En efecto, por un lado, la ley establece “computado a partir de la condena” y el decreto “computado a partir el cumplimiento de la condena”, esta última solución podría considerarse como más gravosa, extralimitándose de lo dispuesto por la ley. En consecuencia, la interpretación de la norma que realizó el Director Nacional de Migración, el 17 de febrero de 2023, no luce ajustada a derecho y corresponde anular el acto en proceso, en tanto dicho plazo se cumplió en el año 2013, ya que fue condenado en el año 2008, quedando a la se ntencia firme el día 15 de diciembre de 2009 (fs. 11 de los AA). En este sentido, resulta apilable al caso lo que se sostuvo por el Tribunal en Sentencia No. 165/2024: “Como es sabido, los reglamentos, dictados para complementar la ley o asegurar su ejecución están directamente subordinados a ella, de ahí que se trate de una actividad fuertemente limitada. (Sayagués Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, 1987, p. 128; Marienhoff, Miguel, Tratado d Derecho Adminsirtivo, Tomo (, p.250). Así, el reglamento está sometido a la ley. Si el reglamento contraviene una ley será ilegítimo. Como destaca Cajarville: “la legitimidad del reglamento, producto de la potestad administrativa reglamentaria, se diagnostica examinando la existencia y adecuación a las reglas de derecho de sus presupuestos y de sus elementos” (Cajarville, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, Tomo I, Segunda Edición. Ampliada FCU, 2008, p. 431). Como ha expresado la Corporación, “ la dualidad de fuentes escritas se ordena alrededor de un principio básico: la absoluta prioridad de la Ley, la expresión de la voluntad de la comunidad, respecto del Reglamento, expresión de la voluntad subalterna de la Administración. Expresan, asimismo, con acierto, Eduardo GARCÍA DE ENT ERRÍA y Tomás Ramón FERNANDEZ, que esa prioridad es una primacía puramente formal, por razón de la fuente de legitimidad que diferencia a una y otra norma y de la fuerza respectiva que de ello extrae cada una, y se traduce en otro principio igualmente form al, primacía de la jerarquía normativa, que supone la absoluta subordinación del Reglamento a la Ley” (Sentencia No. 8/2007)”. Por lo que, aplicando la interpretación mencionada, la situación del actor, que resultó condenado a 10 años de privación de libertad por el delito de Cohecho, condena que quedó firme con fecha 15 de diciembre de 2009, conforme documento “Certificación de Antecedentes Penales” del Ministerio de Justicia de la república de Cuba (fs. 11 de los AA), no calificaría en la causal de d enegatoria de la residencia invocada por la Administración. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentac ión por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi. VOTO CONCURRENTE: Comparto toda la argumentación desarrollada en la sentencia y entiendo que puedo aporta r lo siguiente. Como expresa la sentencia, el caso trata de la interpretación de dos reglas de derecho: por un lado la ley 18.250 y de ella especialmente el artículo 46; y el decreto 394 -2009 , especialmente el art. 4 literal A. A su vez de este conjun to de disposiciones normativas, el punto a interpretar refiere al tema sobre a partir de qué momento en el tiempo se deben computar los cinco años sin haber cometido nuevo delito: si a partir de la condena (con deducción del tiempo de privación de libertad anterior) o si a partir del cumplimiento de la condena, teniendo en cuenta ambas fuentes, respectivamente. Pues bien. Mi voto concurrente refiere a la precisión del principio interpretativo a aplicar. En el caso, está en juego un derecho humano de una persona que, como surge de autos, por su condición de migrante integra un colectivo que se halla en situación de desigualdad estructural. Ello trae aparejado que la tarea argumentativa de individualizar el marco jurídico aplicable como su interpretación, deban iluminarse y guiarse a través de la consideración de los principios del Derecho de los derechos humanos. Estos, en su condición de principios que emanan de acuerdos universales y regionales que tienen su fuente en el bloque constitucionalidad de los derechos humanos integrado por las disposiciones constitucionales expresas, las implícitas que se incorporan por el portón del art. 72 de la Constitución, así como los instrumentos universales y regionales de derechos humanos. Entre ellos la Convención Inter nacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares aprobado por ONU el 18.12.1990 en el ámbito universal especialmente teniendo en cuenta su propósito de especial protección respecto de “todo el proceso d e migración” ( art. 1.2) y la Opinión Consultiva 18-2023 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Del conjunto de estos instrumentos deriva el principio pro persona que aplicado al caso importa la interpretación de las reglas de derecho internas de modo que mejor protejan a la persona humana. En definitiva, la interpretación pro persona de del art. 46 de la ley 18.250 es coincidente con la interpretación que realiza la sentencia que suscribo. De esta forma, entiendo que el producto de la interpreta ción judicial realizada en la sentencia, desde y en conciliación con el principio pro persona, rinde cuentas adecuadamente al Derecho de los derechos humanos.