Sentencia Sentencia N° 178/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de marzo de 2025. Nº 178 VISTOS : Para resolución, sobre las excepciones de falta de legitimación activa y falta de agotamiento de la vía administrativa interpuesta por la parte demandada en autos caratulados “VALDIVIESO, MANUEL ROBERTO Y OTRO con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad.” (Ficha No. 113/2023). RESULTANDO : I) Manuel Valdivieso y Basilio Pintos, asistidos por el Dr. Juan Pablo Decia, promovieron acción de nulidad contra el artículo 11 del Decreto 217/2022 de 4 de julio de 2022, sobre “Reglamentación de la estructura organizativa de la Dirección Nacional de Aduanas, en cuanto a la implementación de las funciones gerenciales de administrador superior” y solicitaron suspensión cautelar de su aplicación (fs. 2 a 11 vto.) II) Conferido el traslado correspondiente, el Poder Ejecutivo, representado por la Dra. Natalia Moreno, y Ministerio de Economía y Finanzas, representado por el Dr. Flavio Barreda, opusieron excepciones previas de falta de legitimación activa y falta de agotamiento de la vía administrativa; y contestaron la demanda, abogando por la confirmación del acto (fs. 21 a 35 vto.). La demandada sostuvo que la actora carece de legitimación activa, por no tener la condición necesaria para acceder a las funciones de administración superior, para ello no alcanza ser funcionario perteneciente a la oficina de Administración de Aduana, sino que debe poseer la aptitud o vocación para desempeñar tal encargo, aspectos que ninguno de los dos tiene, por tener grados bajísimos del escalafón, 1 y 5. En este sentido, citó sentencias en las que, la Suprema Corte de Justicia, se pronunció sobre la falta de legitimación activa de los mismos actores al accionar contra el artículo 102 literal B de la Ley N.º 19.121. Asimismo, expresó que la actora no recurrió en forma el Decreto, en tanto no los interpuso ante el mismo órgano que dictó el acto impugnado y, por lo tanto, debe entenderse mal interpuesto y admitirse la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa. III) Por Decreto No. 2160/2023 de 12 de mayo de 2023, se confirió traslado a la parte actora del excepcionamiento opuesto (fs. 37), y el 29 de mayo de 2023 evacuó el traslado tempestivamente solicitando se desestimen las excepciones con costas y costos (fs. 39 a 40 vto.). La actora rechazó la procedencia de la excepción de falta de legitimación activa, porque el mecanismo de designación afecta el derecho subjetivo de todos los funcionarios, incluidos los comparecientes, de ascender en su carrera mediante la realización de llamados transparentes y competitivos, colocándoselos en su legítimo derecho a ascender a merced de la discrecionalidad y voluntad jerárquica de turno. A su entender, basta con ser funcionario de la Dirección Nacional de Aduanas para tener la aptitud de acceder a una función de administración superior. También se opuso a la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa. Al respecto sostuvo que el acto fue dictado por el Poder Ejecutivo y la Dirección Nacional de Aduanas; cuando se presentó el recurso ante la Dirección Nacional de Aduanas, esta lo remitió al Ministerio de Economía y Finanzas para su instrucción. La Dirección es parte del Ministerio y así lo entendió la propia demandada que remitió el recurso para su debida instrucción, lo cual en base a la Teoría del Acto Propio y el principio que aboga por el informalismo a favor del administrado, el Tribunal deberá desestimar la excepción. IV) Por Decreto No. 2569/2023 de 2 de junio de 2023, se tuvo por evacuado el traslado, se dispuso a la apertura a prueba por 6 días (fs. 42), se diligenció la prueba ofrecida, y por Decreto No. 4448/2024 de 21 de agosto de 2024, se confirió a las partes plazo común de 6 días para formular alegatos en el incidente (fs. 124), quienes alegaron a fs. 126 a 129 y 131 a 134. V) Por Decreto No. 5023/2024, se confirió vista a la Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, quien aconsejó rechazar la demanda y confirmar el acto en la fase de su impugnación. Con respecto a las excepciones previas, se pronunció por su rechazo (Dictamen 28/2025, fs. 140 a 144 vto.). VI) Por Decreto No. 455/2025 de 13 de febrero de 2025, se citó para resolución (fs. 146), la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, comparte lo dictaminado por la Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, en cuanto a no dar lugar a las excepciones opuestas, pero no en lo demás, por no ser ésta la oportunidad de pronunciamiento. II) En lo que refiere al tratamiento de la falta de legitimación activa de modo previo, la cuestión no es definible en esta oportunidad y deberá ser abordada en ocasión de dictar sentencia definitiva, pues no surge que exista una falta de legitimación activa manifiesta, ostensible o notoria, tal como se requiere por virtud de los artículos 7 y 8 de la Ley No. 20.010 y artículo 133.1 numeral 9 del Código General del Proceso. En efecto, la legitimación en la causa consiste en un presupuesto de la sentencia de mérito, que implica realizar un examen previo a ingresar al fondo del asunto. Así, con carácter general se ha señalado que: “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir, que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Enrique Véscovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, págs. 227 y 228). Esta es la posición que actualmente sustenta la Corporación, a la luz de lo dispuesto en los artículos 7, 8 literal “d” de la Ley 20.010 y artículo 133.1 numeral 9 del C.G.P, que exige que para que la excepción de falta de legitimación causal de la accionante sea acogida, debe revestir la nota de “manifiesta”, es decir, cuando surge claramente de los propios términos de la demanda, sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producir prueba alguna ( Valentín, Gabriel: “El Proceso de Anulación de los Actos Administrativos”, FCU, Montevideo, 1ª edición, junio de 2022, pág. 82. En jurisprudencia del Tribunal pueden verse las Sentencias Nos. 328/2023, 329/2023, 539/2023 y 63/2024). Bajo tal perspectiva, considerando la redacción del impugnado artículo 11 del Decreto del Poder Ejecutivo No. 217/202, y la calidad de los actores, el Tribunal considera que, prima facie, los actores no se encuentran en el supuesto de falta de legitimación activa manifiesta, tal como lo exige el régimen legal aplicable a esta etapa procesal. III) En cuanto a la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, corresponde tener en cuenta que el Decreto impugnado, fue dictado por el Presidente de la República actuando en conjunto con el Ministerio de Economía y Finanzas, por lo que, tratándose de un acto administrativo dictado por el Poder Ejecutivo actuando en acuerdo, el recurso de revocación debió presentarse ante el Ministerio de Economía y Finanzas o ante la Secretaría de la Presidencia de la República, conforme dispone el artículo 317 de la Constitución de la República y el artículo 160 del Decreto No. 500/991. El acto impugnado fue publicado en el Diario Oficial el 12 de julio de 2022 y el 22 de julio de 2022 la actora interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio ante la Dirección Nacional de Aduanas (fs. 223 a 225), la Asesoría Letrada de la Dirección informó que correspondía elevar los recursos a conocimiento del Ministerio (fs. 228 a 230 vto. A.A.). El Ministerio de Economía y Finanzas lo recibió el 16 de setiembre de 2022 (fs. 233 vto.). El Tribunal mantiene lo resuelto en sentencias No. 859/2011, 495/2009, 274/2001, en cuanto a la falta de agotamiento de la vía administrativa en los casos en que el actor interpone recursos administrativos ante un organismo diferente al que dictó el acto impugnado, y es recibido fuera de plazo por e l órgano que lo dictó (artículo 317 de la Constitución de la República). Sin embargo, esta incidencia reviste carácter particularísimo, lo que justifica el apartamiento de dicha solución. En efecto, el Ministerio de Economía y Finanzas convalidó la interposición del recurso ante la Dirección Nacional de Aduanas en base a su actuación, de la que ahora no puede apartarse. Al respecto expresó el Asesor Letrado del Ministerio de Economía y Finanzas: “Entendemos que habiendo tomado conocimiento del recurso de revocación interpuesto, y no obstante, no haber sido presentado ante quien corresponde, si lo hizo ante la Dirección Nacional de Aduanas, que es una unidad ejecutora componente del órgano Ministerio de Economía y Finanzas, el que junto al Presidente de la República, conformaron la voluntad en el acuerdo para la actuación del Poder Ejecutivo del acto recurrido. En consecuencia, y a efectos de ilustrar al jerarca sobre los agravios esgrimidos y resolver el recurso de revocación presentado, sugiero que se remitan estas actuaciones a la Dirección Nacional de Aduanas, a efectos de que se sirva aportar toda la información existente en su poder que refiere a la prueba solicitada por los recurrentes.” (fs. 234 vto. y 235 A.A.). Posteriormente, el Ministerio ejecutó el trámite sugerido disponiendo: “Atento al informe que antecede pase a la Dirección Nacional de Aduanas.” (fs. 236 A.A.). De tal modo, el Ministerio, siguiendo el informe de su Asesoría Letrada, remitió las actuaciones a la Dirección Nacional de Aduanas para resolver el recurso y de este modo, subsanó el error de la actora sobre la presentación del recurso, y convalidó su presentación, entendiendo que la Dirección Nacional de Aduanas es una unidad ejecutora componente del órgano Ministerio de Economía y Finanzas que, junto al Presidente, conformaron la voluntad del acto. Con ello, la Sede no desatiende los presupuestos formales que conforman la jurisdicción, pero sí privilegia el acceso a aquélla (en aplicación del principio de tutela jurisdiccional efectiva), cuando el error del administrado en la interposición de los recursos debidos pudiera entenderse eventualmente superado por el propio error procedimental actuado por el órgano público interviniente. Por los fundamentos expuestos y de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 317 de la Constitución de la República y el artículo 160 del Decreto No. 500/991, el Tribunal, RESUELVE : Desestímase, como previa, la excepción de falta de legitimación activa, sin perjuicio de que será examinada en la sentencia definitiva. Desestímase la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa opuesta por la demandada, con costas de precepto. A prueba por el término legal (art. 10 Ley 20.010). Notifíquese personalmente. Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).