Sentencia Definitiva N° 165/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de marzo de 2025. Nº 165 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “DONADEL RODAO, ROSA POMPEYA con ESTADO, MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 3/2024) RESULTANDO : I) La actora, Rosa Pompeya DONADEL RODAO, dedujo demanda anulatoria (fs. 8 a 11 vto. infolios) contra la Resolución R.D No 8-40/2023 de 12 de abril de 2023, dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social (en adelante BPS), por la que se le otorgó a la accionante una jubilación civil común de transición por el artículo 67 de la Le y No. 16.713 en mérito a la opción efectuada por la Ley No. 19.590 (fs. 2 infolios). En su escrito de demanda , indicó que formuló su desafiliación al sistema provisional mixto, a fin de pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición , previsto en el Título VI de la Ley No. 16.713, en mérito a la opción prevista en el artículo 17 de la Ley No. 19.590. Entendió que el BPS liquidó una prestación que no se ajusta a las disposiciones del Título VI de la Ley No. 16.713, en mérito a la opc ión prevista en el artículo 17 de la Ley No. 19.590. Adujo que la antijuricidad viene dada porque las leyes Nos. 16.713 y 19.590 establecieron una secuencia a los efectos del cálculo de la jubilación, a saber: Paso 1 - Se determina el sueldo básico jubil atorio (artículo 71 Ley No. 16.713); Paso 2 - Se aplica el porcentaje según edad y años de trabajo: (artículo 72 Ley No. 16.713 y por reenvío el artículo 29); Paso 3 - se aplica el coeficiente 0,90 establecido en el artículo 16 Ley No. 19.590. Paso 4 - Se aplica el tope o monto máximo correspondiente (articulo 76 Ley No. 16.713). Señaló que, el BPS entiende (erróneamente), que el referido “paso 3” debería aplicar el tope o monto máximo correspondiente y el “paso 4” aplicar el coeficiente 0,90; y agregó qu e la diferencia final en el cobro es de relevancia. Luego de transcribir el citado artículo 16 de la Ley No. 19.590, postuló que, según la interpretación gramatical de la norma , es evidente que el coeficiente de ajuste (0,9), aplica sobre la asignación de jubilación; y que así lo preanuncia el nomen iuris de la norma. Afirma que la norma regula la asignación de jubilación de las personas que opten por desafilarse del sistema mixto y expresa que la asignación de jubilación del régimen de transición se aplica el coeficiente 0,9. Agregó que surge claramente del tenor literal (y del nomen iuris), que el coeficiente 0,9 aplica sobre la asignación de jubilación. En este sentido, señala que, la determinación del sentido literal de una norma debe tener como marco, indefectiblemente, el contexto semántico de las expresiones. En segundo lugar, se apoya en la interpretación lógico sistemática a fin de sustentar su posición. Así, manifiesta que es claro que la norma pretendió regular la asignación de jubilación, por lo que hay que remitirse a la norma en cuestión para conocer su significado. De la combinación de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley No. 16.713, surge que para la jubilación común “Asignación de jubilación” es el “resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio respectivo, los porcentajes que se establecen a continuación (…)”. Esta definición legal coincide con la dada en el artículo 33 del llamado Acto Institucional No. 9. Por tanto, la norma establece (o resuelve), cómo se calcula la asignación de jubilación de las personas que opten por la desafiliación: se calcula la asignación de jubilación conforme a lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713 (régimen de Transición), con el coeficiente 0,9 previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590. Sobre esta asignación de jubilación, se aplica, si corresponde, el tope jubilatorio. En definitiva, demandó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado , compareció el demandado Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en adelante MTSS) debidamente representado (fs. 16 a 18 infolios) , donde se opuso al accionamiento, basando su contestación en la siguiente fundamentación. Expuso, en primer término, su falta de legitimación pasiva, al no haber dictado el acto impugnado de nulidad. Apuntó que la resolución de autos fue dictada por el BPS, Ente Autónomo, que no se encuentra en situación de tutela administrativa, por lo que tienen potestad para dictar las resoluciones y reglamentaciones que estime pertinentes dentro del límite que le permite la regla de derecho. Con relación al fondo del asunto, manifiestó que adhiere en todos sus términos a la defensa y a los argumentos que se expongan por parte del BPS, en virtud de ser éste quien dictó el acto recurrido. III) Conferido el traslado al demandado BPS, compareció debidamente representado a contestar la demanda (fs. 46 a 52 infolios) y se opuso al accionamiento en base a lo siguiente. Tras reseñar los antecedentes del acto impugnado y transcribir la normativa aplicable al caso, sostuvo que la norma instituyó un gravamen a quienes habiendo quedado incluido s en el régimen mixto , quisieran volver al régimen de transición. Adicionó que dicho gravamen se aplica sobre el sueldo básico jubilatorio determinado sobre las normas aplicables a cada caso, incluyendo la aplicación de topes individuales conforme a la normativa vigente dentro de dicho régimen. De lo contrario, debió la norma haber distinguido la aplicación de los topes referidos, de dicho régimen; extremo que no ocurrió. Señaló que el régimen estatuido incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a cada caso y, no solo la aplicación de las respectivas tasas de reemplazo al sueldo básico jubilatorio de cada individuo. Afirmó que el sentido del artículo 16 de la Ley No. 19.590 es claro, y de él surge, sin lugar a dudas, que el coeficiente de ajuste de 0,9 se aplica luego de considerar el tope vigente para el régimen común. Destacó que no se establecen cambios en las tasas de reemplazo ni en los requisitos mínimos de años de edad y servicios registrados, por lo que el cálculo a realizar será exactamente el mismo. Al resultado, se le aplicará el coeficiente 0,9. Por tanto, se le abonará el 90% de lo que le habría correspondido si hubiera estado siempre en el régimen de transición. Apuntó que la Ley No. 19.590 es una ley especialísima que buscó una solución para una determinada categoría de personas que se encontraban en la injusta situación de no haber podido capitalizar sus ahorros en la AFAP. En definitiva, solicitó se desestime la acción de nulidad interpuesta por la actora. IV) Por Decreto No. 1217/2024 (fs. 54 infolios) se abre a prueba por diez días y se agregaron los antecedentes administrativos en 25 fojas. V) Por Decreto No 2143/2024 (fs. 58 infolios) ofrecidas las probanzas de la parte demandada y siendo las ofrecidas sólo resultancias de autos, se dio plazo a las partes para presentar sus alegatos. VI) La accionante, el co -demandado MTSS y el co - demandado BPS alegaron de bien probado por su orden (fs. 60 a 62, fs. 64 a 65 y fs. 67 a 68, respectivamente). VII) Por Decreto No. 3029/2024 (fs. 70 infolios) , se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 445/2024 se pronunció aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 71 a 72 infolios). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CO NSIDERANDO : I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). Se procesa la Resolución R.D No 8 -40/2023 de 12 de abril de 2023 dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social (en adelante BPS), por la que se le otorgó a la accionante una jubilación civil común de transición por el artículo 67 de la Ley No. 16.713 en mérito a la opción efectuada pro al Ley No. 19.590 (fs. 2 infolios). Según dichos de la actora, y que no fueran controvertidos por los co - demandados, tomó conocimiento informal del acto procesado el 29 de junio de 2023 mediante el recibo de cobro de la pasividad (Emisión 2023/06) (fs. 2 infolios). Con fecha 3 de julio de 2023 , interpuso contra dicho acto el recurso revocación (fs. 4 a 7 y 34 a 37 infolios), el que fuera fictamente desestimado el 27 de noviembre de 2023. La demanda se presentó el 1º de febrero de 2024, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 12). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución R.D No 8-40/2023 de 12 de abril de 2023 dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social (en adelante BPS), por la que se le otorgó a la accionante una jubilación civil común de transición por el artículo 67 de la Ley No. 16.713 en mérito a la opción efectuada pro al Ley No. 19.590 (fs. 2 infolios). III) El Tribunal, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos análogos al ventilado en estos autos y, no habiendo razones para cambiar su temperamento, lo mantendrá (Sentencias No. 446/22, 393/22, 239/22, 164/22, entre otras). Así, tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, la Corporación, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) De modo preliminar, importa analizar la legitimación pasiva, la cual recae exclusivamente respecto del Banco de Previsión Social. En efecto, no surge que el acto objeto de impugnación haya sido dictado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, por lo que la legitimación pasiva refiere solamente al ente previsional emisor del acto en cuestión (así: Sentencias Nos. 436/2022 y 722/2022). V) En cuanto al mérito del asunto, el tema a dilucidar radica en una cuestión de puro Derecho, ya que consiste en determinar si la Administración aplicó la normativa correspondiente al caso de la parte actora. En tal sentido, es d e verse que el art. 1° de la Ley No. 19.590 dispuso: “(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio).- Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presen te ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro 5 individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes.” El art. 16 de la misma Ley determinó que: “(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9.” Y el art. 17 estableció: “(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley No. 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social.” Por su parte, de la interpretación armónica de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley No. 16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y de edad del beneficiario. Entiende el Tribunal que, en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la de la accionante es el siguiente: 1o) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2o) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3o) a esa asignación fijada, multiplicarla p or el coeficiente de ajuste previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590; 4o) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el artículo 76 de la Ley No. 16.713, si correspondiese. De conformidad con los antecedentes relevados supra, le asiste razón al accionante cuando postula que el organismo previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. En ese sentido, surge del informe de la Gerencia de Sector Servicios de Pasividades, de fecha 20 de febrero de 2024 que el Ente procedió de la siguiente manera: estableció la Asignación de Jubilación, al valor resultante le aplicó el tope máximo para una pasividad en el Régimen de Transición y, sobre dicho monto, se aplicó el coeficiente de 0,9 establecido en la Ley No.19.590 (fs. 43 a 42 vto. infolios). Ello tuvo como consecuencia que la compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. Como se ha pronunciado el Tribunal en anteriores fallos: “La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pu es debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen”. (Sentencia No. 485/21). Al respecto, en reiteradas ocasiones el Cuerpo sostuvo que la aplicación de topes para el cálculo jubilatorio, en caso de corresponder, siempre es el último paso en la liquidación de la pasividad a servirse (Ver Sentencias Nos. 217/2018, 93/2016, 37/2015, 582/2013, entre otras). En definitiva, a juicio del Tribunal el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el demandado, no era el que mandataba la ley, e inficiona de nulidad el acto impugnado. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase la falta de legitimación pasiva del Poder Ejecutivo. Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).