Sentencia Definitiva N° 163/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de marzo de 2025. No. 163 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “TECNORDI S.A. con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 195/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, TECNORDI S.A. dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 228/2022 , dictada por la Gerencia General de la Administración Nacional de Puertos (en adelante: ANP) el 26 de mayo de 2022 , que le impuso a la Agencia Marítima TECNORDI S.A. una sanción económica de trescientas unidades reajustables por daños a la infraestructura, instalaciones y equipos ocasionados en ocasión de las maniobras de atraque realizadas por el buque INDEPENDIENTE , el 4 de febrero de 2022, que golpeó la defensa escudo ubicada debajo de la bita 114, provocándole el desprendimiento de agarre de la cadena a muro, y facturar a dicha Agencia el costo asociado por la reparación de los daños ocasionados al atraque 8 por un monto de setecientos dólares estadounidenses (fs. 5 a 7 infolios). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 29 a 36 vto. infolios) alegó las siguientes causas de nulidad que se expresan. En primer lugar, la falta de legitimación pasiva de la agencia marítima para ser sancionada. Afirma que el responsable del daño acaecido por la maniobra del buque y que conlleva la sanción apli cada, es el propietario o armador. La agencia marítima es una mera representante del armador, pues quien elige al Capitán del buque es éste último. Resulta contrario a los principios de la responsabilidad por daños que se atribuya responsabilidad por una maniobra de un Capitán a la agencia, que ninguna relación tiene con éste. El agente marítimo así, no responde por las obligaciones de sus representados, haciéndolo únicamente por sus hechos propios o personales. En segundo lugar, señala la vulneración del principio de legalidad, en tanto la materia sancionatoria es de reserva legal, pudiendo regularse exclusivamente por ley en sentido orgánico y formal. En el caso se estaría aplicando una sanción sin base legal; debiendo determinar la ley tanto las infracciones sancionables como las sanciones a ser aplicadas ante tales conductas. En tercer lugar, señala la vulneración del principio de atipicidad , en cuanto la descripción de la conducta sancionada debe tener una precisión tal que no dé lugar a confusiones o interpretaciones divergentes. El administrado debe conocer con certeza las conductas que constituyen infracciones. En el caso , las normas que cita el acto administrativo impugnado no incluyen una descripción de la situación de las agencias marítimas ante tales supuestos, por lo que resulta vulnerado el principio de tipicidad. En cuarto lugar, esgrime la vulneración del principio de proporcionalidad. Entiende que la sanción aplicada (multa de trescientas UR) no se ajusta a lo ocurrido, resultando desproporcionada. En concreto se vulnera la proporción que debe existir entre la gravedad de la infracción y el quantum de la sanción. Dicha desproporción, a su juicio , resulta del hecho de que, el monto de la multa supera el monto de la reparación del daño ocasionado, diez y ocho más alto, lo que conlleva a su arbitrariedad. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido el traslado, la Administración contesta la demanda (fs. 40 a 48 infolios) oponiendo la excepción de falta de jurisdicción, y sosteniendo que el acto sancionatorio impugnado se ajusta a derecho. El Tribunal por Sentencia No. 666/023, de 10 de octubre de 2023 , desestimó la excepción de falta de jurisdicción (fs. 62 y 63 infolios), difiriéndose su dilucidación al pronunciamiento acerca del fondo del asunto. En relación a la defensa sustantiva, la Administración sostuvo que se ha verificado el supuesto de hecho que dio lugar a la sanción, esto es, lo daños acaecidos como consecuencia de una maniobra de ataque del buque “Independiente”. Sobre la responsabilidad de TECNORDI S.A., plantea que a la agencia le cabe responsabilidad en virtud del “Reglamento de Operaciones Portuarias y Capitanía del Puerto ”, aprobado por Decreto 183/994, cuyo artículo 3º define al agente marítimo como la persona “que representa los intereses del armador ante la Administración Portuaria, aceptando en nombre de aquél los derechos y obli gaciones que le corresponden. Tienen a su cargo todos los trámites relacionados con la escala del buque, en nombre del armador ”. En virtud de esta disposición entiende que la agencia responde por “hecho propio”, consistente en hacer saber a los armadores o sus agentes (entre ellos el Capitán) las normas vigentes al momento de usar las instalaciones y equipamientos portuarios (art. 36 del Decreto No. 183/994). En este sentido, la “solicitud de muro ” conlleva la aceptación de la norma vigente, por lo que es responsable de tal conocimiento por el Capitán. Señala que no existe violación al principio de legalidad ya que la sanción aplicada se fundamenta en la Ley de Puertos No. 16.246, reglamentada por el Decreto No. 412/992 , que reconoce a la ANP una potestad sancionatoria de principio. Respecto a la violación del principio de atipicidad destaca que la resolución atacada identifica cuál es la norma aplicable al caso concreto, tratándose de la “responsabilidad por daños a la infraestructura, instalaciones y equipos” (art. 90 del Decreto 183/994). Por último, manifiesta que no existe una vulneración del principio de proporcionalidad, razonabilidad y adecuación al fin , arguyendo que la resolución impugnada, por un lado dispone la reparación efectiva del daño efectuado a las instalaciones; y por otro, aplica una sanción por la ocurrencia de la infracción. Señala que la accionante cuenta con diversos antecedentes que detalla y adjunta prueba; determinándose la sanción de acuerdo a lo que prevé la normativa y no en relación al daño. Por tal razón, la sanción resulta adecuada y proporcional a la gravedad y naturaleza del hecho. En definitiva, solicitó que se mantenga , en todos sus términos la resolución, cuya anulación se solicita. IV) Por Decreto No. 2578/20 23 (fs. 50 infolios) , se dio traslado de la excepción planteada a la parte actora, por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpetas de tapas verdes, en 688 fs., 3 piezas). Evacuado el traslado referido, por Sentencia interlocutoria No. 666/2023, de 10 de octubre de 2023 , el Máximo Órgano Jurisdiccional resolvió desestimar la excepción opuesta por la parte demandada defiriendo su elucidación al momento de pronunciarse sobre el fondo del asunto en la sentencia definitiva (fs. 62 a 63 infolios). V) Por Decreto No. 5769/2023, se abrió a prueba por 10 días (fs. 67 infolios) y diligenciadas las mismas, las partes demandada y actora alegaron de bien probado por su orden (fs. 73 a 76 y fs. 78 a 87, respectivamente). VI) Por Decreto No. 314/2024 (fs. 89 infolios) se da traslado a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo , quien se pronunció mediante el Dictamen No. 248/2024, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 90 a 95 vto. infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros , en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 27 de mayo de 2022 (fs. 45 de los A.A.) quien lo resistió en tiempo y forma el 6 de junio de 2022, mediante la interposición de los recursos de revocación, jerárquico y anulación (fs. 8 a 22 infolios). La Gerencia desestima el recurso de Revocación por Resolución No. 379/2022 (fs. 70 de los AA); el Director de la ANP desestimó el jerárquico por Resolución No. 494/4.141, de 17 de agosto de 2022 (fs. 73 y 74 de los AA), y el Ministerio de Trasporte y Obras Públicas por Resolución de 15 de febrero de 2023, actuando en ejercicio de atribuciones delegadas, desestimó el recurso de anulación, siendo notificada la actora de éste el 22 de febrero de 2023 (fs. 29 infolios). La demanda anulatoria introducida el 21 de abril de 2023 - según nota de cargo de fs. 37 - lo fue en plazo. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria dedu cida contra la Resolución No. 228/2022 dictada por la Gerencia General de la ANP el 26 de mayo de 2022, que le impuso a la Agencia Marítima TECNORDI S.A. una sanción económica de trescientas unidades reajusta bles por daños a la infraestructura, instalacion es y equipos , ocasionados en ocasión de las maniobras de atraque , realizadas por el buque INDEPENDIENTE , el 4 de febrero de 2022, que golpeó la defensa escudo ubicada debajo de la bita 114 provocándole el desprendimiento de agarre de la cadena a muro y en consecuencia, facturar a dicha Agencia el costo asociado por la reparación de los daños ocasionados al atraque 8 por un monto de setecientos dólares estadounidenses (fs. 5 a 7 infolios). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Las actuaciones que dieron origen al acto admi nistrativo sancionatorio, se hall an en la nov edad relativa a lo acontecido el día 4 de febrero de 2022. Dicho día , aproximadamente a la hora 14:30 , el buque “Independiente” consignado a la agencia marítima TECNORDI S.A., mientras realizaba una maniobra de atraque de popa a banda en el Muro 8 “…golpeó y empujó la defensa escudo ubicada debajo de la bita 114, provocando la rotura de una de las cadenas que sostiene la mencionada defensa…” (fs. 1 a 9 de los AA donde luce el parte del accidente). La ANP y TECNORDI SA otorgan acta de constatación de los hechos (fs. 2 de los AA), donde además acuerdan designar peritos técnicos para determinar los daños y perjuicios constatados. La División de Mantenimiento de la ANP informa que el Buque Independiente lleva acumulados varios siniestros en el último año, ascendiendo los costos de reparación a U$S 700, sin perjuicio de los costos por dejar inoperativo un atraque por reparación. Por estas razones, sugiere aplicar “el máximo de sanción” (fs. 15 de los AA). La Gerencia General dispone otorgar vista de las actua ciones a TECNORDI S.A. por Resolución No. 34/2022 (fs. 20 vto de los AA), la que se notifica vía correo electrónico en fecha 18 de febrero de 2022 (fs. 22 y 24 de los AA). La empresa evacúa la vista (fs. 25 a 29 vto. de los AA), sosteniendo: a) Violación del principio de proporcionalidad: la sanción proyectada consistente en una multa equivalente a 300 UR, resulta desproporcionada en relación a la infracción constatada; pues equivale a un importe que supera en trece veces el costo de la reparación del daño. b) Falta de legitimación pasiva de la agencia marítima para ser sancionada: la agencia representa al armador, por lo que no puede ser responsabilizada por los actos de éste ni del Capitán del buque agenciado. De esta forma, la Agencia no pue de ser responsabilizada en forma directa por una maniobra del buque agenciado; cuando ésta no elige al Capitán del Buque ni pude incidir en la maniobra. La agencia es un mero representante del armador para trámites, lo que no puede justificar la atribución de responsabilidad. c) Violación del principio de legalidad: la regulación de la materia sancionatoria debe quedar reservada a una norma legal (principio de reserva legal). Tanto la infracción como la sanción debe estar previstas en una ley anterior. d) Violación del principio de tipicidad: la descripción de la conducta imputada debe tener una precisión que no dé lugar a confusiones o interpretaciones divergentes; razón por la cual la conducta punible debe estar expresamente prevista. El Área Jurídico Notarial de la ANP evalúa los descargos (fs. 37 vto de los AA), concluyendo que los agravios esgrimidos por la empresa no son de recibo. En virtud de ello, la Gerencia General de la ANP dicta la Resolución No. 228/2022, de 26 de mayo de 2022, que dispone “1.- Aplicar a la Agencia Marítima Tecnordi S.A. una sanción económica de UR 300 (unidades reajustables trescientas), por daños a la infraestructura, instalaciones y equipos, debido a que el día 04/02/22 durante la maniobra de atraque del buque INDEPENDIENTE (Escala No. 20220599)… 2. - Facturar a dicha Agencia el costo asociado pro la reparación de los daños ocasionados al atraque 8, por un monto de USD 700 (dólares estadounidenses setecientos” (fs. 42 a 43 vto. y 57 y 58 de los AA). La misma , fue notificada a la accionante vía correo electrónico en fecha 27 de mayo de 2022 (fs. 45 de los AA), quien interpone en fecha 6 de junio de 2022, recursos de revocación de la sanción impuesta en base a los fundamentos esgrimidos en la evacuación de la vi sta, a saber: falta de legitimación pasiva de la agencia marítima; violación de los principios de legalidad, atipicidad y proporcionalidad. IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se expresarán. V) En primer término y de forma excluyente, corresponde analizar el agravio que involucra la falta de legitimación pasiva de la Agencia Marítima para ser sancionada, en tanto la actora postuló que el responsable del daño a la infraestructura portuaria ocasionada por la maniobra de un buque, era del propietario o armador de dicho buque. En su defensa la Administración consignó que la actora fue sancionada en base a la normativa vigente, es to es, por los artículos 3 y 36 del Decreto 183/994. El Tribunal entiende que le asiste razón a la actora en su planteo, al confundir la Administración los roles del agente marítimo y del propietario o armador. Al respecto, el Cuerpo ya ha tenido oportunidad de analizar similar cuestión a la aquí ventilada, siendo también TECNORDI S.A. la accionante, en Sentencia No. 657/2023, fallo que sigue el criterio ya sostenido en Sentencias anteriores (a vía de ejemplo: 243/2007, 423/2005, 230/2005). En dicha sentencia, siendo de total aplicación al presente caso, se expresó: “Al respecto, el Cuerpo ha tenido oportunidad de analizar similar cuestión a la aquí ventilada en 243/2007, que resolvió un problema similar al ventilado en estos autos, donde expuso: “… si el Agente es un intermediario entre el armador y el Capitán del buque y los destinatarios de la carga ” (Profesor Mezzera Alarez, Agentes Marítimos, Atribuciones, Matrículo, Responsabilidad, edil. 1939), se concluye que al ser mandataria, la responsabilidad del siniestro se imputa al mandante o sea, al armador. Respeto a la ley 16.246, aludida también por la demandada, debe establecerse que la misma no contiene ninguna disposición relativa al Agente Marítimo. (…) Entiende el Colegiado que ni el Código de Comercio, ni el Código Civil, ni las normas invocadas por el Organismo Estatal demandado, consagran la representación legal del Agente Marítimo. Así, el decreto de fecha 27/IV/936 reglamenta las actividades de los agentes marítimos y establece los requisitos que se exigen para ser inscritos en el Registro creado por el referido texto normativo; por su parte, el decreto del Poder Ejecutivo No. 416/99 de fecha 29/XII/1999, dispone la constitución de una garantía para poder actuar como Agente; luego, es el Decreto del Poder Ejecutivo No. 183/94 que define el concepto de Agente Marítimo o Agente del buque (ver art. 3o) y la ley 16.246 no contienen ninguna disposición que consagre la responsabilidad del Agente Marítimo. Entonces, esta figura del Agente Marítimo - persona física o jurídica- es la que actúa en nombre y por cuenta del armador, cumplien do en el Puerto, las operaciones materiales y jurídicas, directa o indirectamente, relativas al transporte marítimo (Conf. Broseta Pont, Manuel - Manual de Derecho Mercantil, Editorial Tecnos, Madrid 1972, p. 650) citado por Ripie en el “El Agente Marítimo , representante legal o convencional del Armador” en Anales del Foro 243. Y como lo afirma Mezzera, el Agente Marítimo es frente a los destinatarios y terceros, un representante del Armador; en su calidad, es evidente que nunca puede comprometer su respo nsabilidad personal, por actos ejecutados dentro de los límites de representación. El responsable será siempre el representado - el Armador en este caso - pero nunca su representante (Cf. Mezzera Alvarez, Rodolfo en “Agentes Marítimos” p. 94). A cuanto viene de decirse se agrega que el Agente marítimo no podría ser responsabilizado por actos imputables al armador y/o sus dependientes (por ej. el capitán del buque), tampoco, en forma solidaria. Ello por cuanto la solidaridad no se presume, sino que requiere de ley que la declare (art. 1391 del Código Civil)”. Para que los actos del representado puedan imputarse directamente al representante debería haber norma expresa, ya que ello no surge del fenómeno de la representación como tal. Y no hay fundamento normativo al respecto. Las eventuales acciones del armador no pueden imputarse directamente a TECNORDI S.A., o al menos, no en función de la representación reglamentaria y con apoyatura en las normas vigentes, tal como lo pretende la Administración demandada. En consecuencia, TECNORDI S.A. no es responsable , sino que es representante del presunto responsable. Por lo demás, como se indica en la resolución impugnada, el hecho ilícito dañoso fue ejecutado personalmente por el buque “Independiente”, por lo que resulta contrario a Derecho imputar la responsabilidad administrativa a la actora por daños en donde no ha tenido participación - ni directa ni indirecta - en los hechos que convocan la medida impuesta. En este sentido, el artículo 36 del Decreto No. 183/994, establece que todos los usuarios del puerto serán responsables del cumplimiento de las normas vigentes; pero, la agencia marítima no es “usuaria”, sino que presta servicios a esos usuarios del puerto, lo que impide tener por suficiente su legitimación en el caso. A su vez, la Ley no previó un régimen de responsabilidad solidaria que podría hacer directamente imputable a la Agencia Marítima, así como tampoco lo hizo la norma reglamentaria, con lo cual la imputación directa al agente tampoco puede sustentarse en el régimen de la solidaridad. Las razones pronunciadas resultan suficientes para conducir al amparo de la pretensión anulatoria, y asimismo, eximen al Tribunal del análisis de los restantes agravios. En definitiva, p or las razones expuestas, y por lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse t estimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).