Sentencia Definitiva N° 148/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de marzo de 2025. No. 148 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BUERE FERREIRA, PABLO ANDRÉS con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha 350/2023). RESULTANDO : I) A fs. 2 compareció Pablo Andrés Buere Ferreira, asistido por la Defensora de Oficio, Dra. Jimena Giacosa, a demandar la nulidad de la Resolución No. 03-936-2021-3018, de fecha 6 de octubre de 2021, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social que denegó la jubilación por incapacidad física de afiliación industria y comercia formulada por el actor, por no reunir las condiciones previstas para acceder al derecho, al amparo del art. 19 de la Ley No. 16.713, en la redacción dada por el art. 4o de la Ley No. 18.395 (fs. 20 vta. y 21 de los AA). Sostuvo que el acto incumple lo dispuesto por el art. 106 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del BPS - R.D. 40-2/97 de fecha 10 de diciembre de 1997, que establece el deber de motivar los actos administrativos, también exigido por el art. 23 de la Ley No. 19.823. Relató que percibió subsidio transitorio por incapacidad parcial en el período 19 de abril de 2017 a 18 de enero de 2020, según dictamen de incapacidad para la tarea habitual del 3 de mayo de 2017, con un baremo de 53.1%. Luego, por dictamen de fecha 21 de setiembre de 2020 se le otorgó un baremo de 35.76%., por lo cual no obtuvo por parte de los Servicios Médicos de Evaluación de Incapacidad del BPS el Baremo necesario para obtener la jubilación por incapacidad parcial, física solicitada, ni tampoco para el subsidio transitorio por incapacidad parcial. Indicó que la Comisión Técnica, por Dictamen final del 10 de marzo de 2023, habiendo analizado la historia clínica del titular y la nueva documentación médica aportada en el recurso, denegó la incapacidad por entender que las enfermedades alegadas no provocan la pérdida de la capacidad del trabajo amparable legalmente y se le otorgó un porcentaje Baremo de 36.90%. El fundamento de la denegatoria del Banco de Previsión Social radicó en que la solicitante no detenta una incapacidad absoluta para todo trabajo según la valoración realizada por las Comisiones Técnicas del Organismo Previsional. Manifestó que los cambios en los porcentajes que le fueron asignados no se encuentran suficientemente fundados ni encuentran asidero en motivos reales y verdaderos que lo sustenten, por lo cual el acto merece ser anulado. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado (fs. 2 a 6). II) Conferido el correspondiente traslado compareció a fs. 8 Sofía Agustina Cáceres Pérez, en representación del Banco de Previsión Social a contestar la demanda. Afirmó que el acto administrativo cuestionado se encuentra fundado en los distintos informes y actuaciones llevadas a cabo por el Organismo, motivo por el cual rechaza la falta de motivación invocada como agravio. Describió el procedimiento que se siguió ante la solicitud de jubilación por incapacidad física formulada por el actor. En este sentido, expuso que el titular percibió subsidio transitorio por incapacidad parcial desde el 19 de abril de 2017 al 18 de abril de 2020, con extensión por seis meses debido a la emergencia sanitaria, según dictamen de incapacidad para la tarea habitual de fecha 3 de mayo de 2017 (Baremo 53.1%) para la tarea de educador, constatándose que durante el período de subsidio se desempeñó como guardia de seguridad en diferentes empresas. El 21 de setiembre de 2020, habiéndose presentado a revisión, se emitió Dictamen Final de la Comisión Técnica, que mantuvo la incapacidad para el empleo o profesión habitual ya dictaminado a partir del 28 de diciembre de 2016, con un porcentaje de Baremo actual de 35,70%. por tanto, no configura causal. Indicó que dicha conclusión fue mantenida posteriormente en la etapa recursiva, aunque con modificaciones en el porcentaje de Baremo asignado. Así el 10 de marzo de 2023 con la historia clínica del titular y la nueva documentación agregada, se determinó un Baremo de 36.90%. Expuso que respecto al fundamento de la denegatoria recaída, surge de los antecedentes que en la vista previa otorgada se le informó el motivo por el cual se procedería a denegar la prestación, indicándole en forma clara que no cumplía con el requisito de estar incapacitado en forma absoluta para toda tarea, surgiendo también de la resolución impugnada que la misma se remite a los informes técnicos producidos en el cual se encuentra explicitado en el reporte fundado las patologías comprobadas, así como su incidencia y ponderación y demás factores complementarios que inciden en el grado de Baremo otorgado. Señaló que el actor ensaya agravios puramente formales, es decir, no cuestiona eficazmente el dictamen arribado por el Organismo ni conceptualiza las patologías que esgrime tener, que en modo alguno permiten contradecir las conclusiones arribadas por la Comisión Técnica. Concluyó que la valoración de la situación fáctica del solicitante ha sido correcta, exhaustiva y detallada, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, habiendo sido revisado en más de una oportunidad por el Organismo. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado (fs. 8 a 17). III) Abierto el juicio a prueba por decreto No. 4295/2023, fueron diligenciadas las probanzas propuestas por la parte demandada (fs. 20 a 26). IV) Conferido el plazo para alegar de bien probado, lo hizo la parte demandada a fs. 29 a 31 y el actor a fs. 32 a 36. V) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien representada por la Dra. Sandra Boragno y por Dictamen No. 362/2024 aconsejó desestimar el intento anulatorio (fs. 38 a 39). VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad de sus integrantes, sin compartir el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la pretensión anulatoria y en su mérito dispondrá la anulación del acto impugnado. II) Se procesa la Resolución No. 03-936-2021-3018, de fecha 6 de octubre de 2021, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social que denegó la jubilación por incapacidad física de afiliación industria y comercio formulada por el actor, por no reunir las condiciones previstas para acceder al derecho, al amparo del art. 19 de la Ley No. 16.713, en la redacción dada por el art. 4o de la Ley No. 18.395 (fs. 20 vta. y 21 de los AA). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (Constitución de la República, arts. 317 y 319; Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 206 del Código de lo Contencioso Administrativo). IV) Surge de los antecedentes administrativos que el actor se presentó ante el Organismo Previsional a efectos de solicitar jubilación por incapacidad física (fs. 2 de los AA) El 3 de mayo de 2017, la Comisión Técnico Médica le asignó una incapacidad para el empleo o profesión habitual a partir del 28 de diciembre de 2016, con un porcentaje Baremo de 53, 1% (fs. 17 de los AA). Percibió un subsidio transitorio de incapacidad parcial desde el 19 de abril de 2017 al 18 de abril de 2020, con extensión por emergencia sanitaria (fs. 10 de los AA). El 7 de octubre de 2020 el actor se presentó ante el Organismo a efectos de solicitar jubilación por imposibilidad física (fs. 7 de los AA). El 8 de octubre de 2020, la Comisión Técnico Médica señaló que el actor mantiene incapacidad para el empleo o profesión habitual, con un porcentaje de Baremo actual de 35.70% (fs. 7 vta. AA). Se agendó consulta médica para el titular para el día 28 de octubre de 2020 (fs. 10 vta. de los AA). El 1º de diciembre de 2020 se informa que corresponde dar vista del dictamen médico y de que no configura incapacidad física por mantener la incapacidad para el empleo o profesión habitual por la cual ya cobró el subsidio (fs. 13 de los AA). A fs. 13 vta. y 14 luce el email en el cual se notifica al actor el Baremo de 35.70%, con fecha 27 de enero de 2021. No consta que el actor hubiese presentado los correspondientes descargos. Por resolución No. 03-936-2021-3018, de fecha 6 de octubre de 2021, se denegó el acceso del pretensor a una jubilación por incapacidad física por no acreditar los extremos exigidos por el art. 4º. de la Ley No. 18.395 (fs. 20 a 21 AA). En su recurrencia, la parte actora acompañó su escrito con documentación médica. El día 10 de marzo de 2023 fue evaluado nuevamente por la Comisión Técnica del Banco de Previsión Social, asignándosele un porcentaje de baremo del 36.90% (fs. 28 a 30 y 32 y 33 AA). V) El actor en su demanda afirmó que los cambios en los porcentajes de Baremo que le fueron otorgados no se encuentran suficientemente fundamentados. Le asiste razón en su planteo. Estima el Tribunal, en mayoría que, en la especie, se concretó una hipótesis de motivación superviniente, lo que merita la anulación del acto impugnado por ausencia de un elemento fundamental, como es su motivación. En efecto, conforme surge de las actuaciones administrativas referenciadas, el día 21 de setiembre de 2020 se le confirió vista al actor de un informe que se limitaba a indicar el porcentaje general del baremo (35.70 %) (fs. 13 vta. y 14). Sin embargo, no surge de ahí la valoración de los impedimentos o menoscabos constatados, así como, tampoco, la valoración de los factores complementarios, pues con relación al grado de invalidez simplemente se consignó: “ el titular mantiene la incapacidad para el empleo o profesión habitual ya dictaminada a partir del 28/12/2016, con un porcentaje de Baremo actual de 35.70%” (fs. 7 vta. AA). Posteriormente, se dictó la resolución impugnada y en ocasión en que el actor interpusiera su recurrencia administrativa, solicitó la realización de una nueva evaluación de incapacidad. En esta oportunidad, sí se le notificó el informe en el que surgían todos los ítems y factores evaluados de acuerdo con los parámetros del baremo y se detallaron las patologías (fs. 32 y 33 A.A.). Ahora bien, aunque en ese segundo informe si surgen las razones por las cuales se otorgó el porcentaje de baremo inferior al requerido normativamente, debe verse que dicho informe es posterior al dictado del acto impugnado y, por ende, constituye una motivación superviniente. Sobre la temática, la Corporación ha expresado sistemáticamente que tales manifestaciones, ubicadas en forma posterior al dictado del acto, no sanean o subsanan el vicio de motivación con el que nació el acto a la vida jurídica (sentencias Nos. 466/2021, 48/2020, 702/2019, 772/2017, 184/2015, 156/2015, 153/2015, 104/2015, 9/2015, 4/2015, 680/2014, 672/2014, 653/2014, 573/2014, 548/2014, 732/2012, 139/1992, 485/1990, 37/1990, 529/1988, 522/1988, 433/1988, entre otras tantas). La motivación del acto como “razón de ser” del mismo y la necesidad de su clara explicitación tiene directa proyección en la debida defensa del interesado, pues como ha señalado el Tribunal en sentencia No. 542/2022: “No está demás insistir en que la exigencia de motivación del acto administrativo se funda en la defensa del debido proceso y en la necesidad del real conocimiento por parte de los administrados de los motivos que tuvo la Administración para dictar la volición que los afecta”. En la especie, el hecho de no haber tenido a la vista todos los elementos que el Banco de Previsión Social tomó en consideración a fin de resolver como lo hizo, indudablemente afectaron el derecho de defensa del accionante, quien no contó con todos los elementos para cuestionar el dictamen realizado por el Organismo o de ingresar al análisis clínico, extremos éstos que el Banco de Previsión Social en su contestación de demanda le reprocha (fs. 15 vta. infolios). VI) Por su parte, en opinión de la Sra. Ministra, Dra. Rosina Rossi, el acto es anulable por vicio en la motivación, pues en ninguna de las evaluaciones realizadas por parte de la Comisión Técnica, se explicitan las razones que llevaron a la determinación de la incapacidad señalada. Indica que los arts. 123 y 124 del Decreto 500/991, exigen que exista una relación directa y concreta de los hechos que motivan el acto administrativo, además de una exposición de las razones que justifican la decisión adoptada. Y a su vez, el art. 106 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del BPS (RD 40-2/1997) dispone que “Todo acto administrativo deberá ser motivado explicándose las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico de resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada”. VII) En definitiva, se impone la anulación del acto en causa a efectos de que la Administración recomponga el proceso de elaboración conceptual y se pronuncie con inequívoca expresión de las razones de hecho y de Derecho que se estimen pertinentes. Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese. Dra. Rossi, Dr. Balcadi, Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Cal (r.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).