Sentencia Interlocutoria N° 22/2025

Montevideo, 21 de abril de 2025. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 22/2025 VISTOS: Para sentencia interlocutoria, estos autos caratulados “Bonilla Fernández, Marysa c/ Estado – Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y Banco de Previsión Social. Acción de nulidad” (Ficha: 11/2025), venidos a conocimiento del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a la interposición de la excepción previa de falta de legitimación pasiva por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. RESULTANDO: 1) A fs. 6 se presentó la Sra. Marysa BONILLA FERNÁNDEZ reclamando la nulidad de la Resolución del Banco de Previsión Social por la que se aprobó su jubilación (R.D. 16 -28/2024) el 5 de junio del 2024. Al respecto, señala que la compareciente formuló su desafiliación al sistema previsional mixto a los efectos de percibir una jubilación acorde con el régimen de transición, de acuerdo con lo previsto por el art. 17 de la Ley Nº 19.590. No obstante, a su juicio, la liquidación de la jubilación formulada por BPS no se ajustó a lo dispuesto por el Tìtulo VI de la Ley Nº 16.713 y al artículo 16 de la Ley Nº 19.590, antijuridicidad en la que funda el accionamiento. 2) El accionamiento fue dirigido contra el Banco de Previsión Social (“BPS”) y contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad (“MTSS”). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 6/2025, se presentó el BPS a fs. 14 (contestación admitida por Decreto Nº 69/2025) y el MTSS a fs. 26 (contestación admitida por Decreto Nº 102/2025), ambos defendiendo la legalidad del acto recurrido. No obstante, el MTSS también interpuso la excepción de falta de legitimación pasiva (arts. 159 y art. 162 lit. c) sosteniendo que el acto impugnado fue dictado por el BPS, ente autónomo “de creación constitucional y con el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social ” que “no se encuentra sometido a tutela administrativa” (fs. 26 vto. y 27). 4) De la excepción opuesta se confirió traslado a la actora y codemandada por Decreto Nº 85/2025. 5) La actora lo evacuó a fs. 32, alegando que no existe “manifiesta” falta de legitimación en el demandado, acorde con los términos de la demanda. Por tanto, a su juicio, “no se verifican los presupuestos para amparar la excepción opuesta por el BPS, la que deberá ser examinada junto con el mérito de la causa, en la sentencia definitiva” (fs. 32 vto.). 6) El BPS, por su parte, lo hizo a fs. 39, también argumentando que “no surge de la propia demanda la falta de legitimación pasiva del MTSS” por lo que, entiende, debe desestimarse la excepción como previa, sin perjuicio de su posterior análisis al momento de dictarse la sentencia definitiva. A ello agrega que, de acuerdo con el artículo 168 inc. 3º de la Constitución y la Resolución Nº 264/1996 del 27/03/1996 del Poder Ejecutivo, el acto impugnado fue dictado “ en ejercicio de atribuciones delegadas…por lo que el MTSS no es ajeno a la relación entablada en la presente acción” (fs. 42). 7) Por Decreto Nº 118/2025 del 19 de marzo, considerando que la naturaleza del excepcionamiento no ameritaba la producción de prueba, pasaron estos autos para Resolución , lo que no fue recurrido por las partes. Por tanto, el expediente volvió al despacho para el dictado de la presente, con fecha 26 de marzo (fs. 47). CONSIDERANDO: 1) Se rechazará el excepcionamiento opuesto por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, alegando su falta de legitimación pasiva en la causa, con carácter de previo, entendiendo que corresponderá pronunciarse sobre el punto en la sentencia definitiva, acorde con los fundamentos que siguen. 2) Sobre el carácter “manifiesto” de la falta de legitimación causal, como excepción previa. La excepción de manifiesta falta de legitimación pasiva implica advertir sobre la inexistencia de uno de los presupuestos de accionamiento: la legitimación de las partes en el proceso (Cf.: VES COVI, E. Manual de Derecho Procesal ; Ed. IDEA: Mdeo., 1991, p. 110; TARIGO, E. Lecciones de Derecho Procesal, Tomo 1; FCU: Mdeo., 2010; p. 289). Es decir, que alguna de las partes no reviste una situación jurídica en relación con el objeto que habrá de tramitarse ; puesto que “La legitimación en la causa consiste en la identidad de los sujetos del proceso con los de la situación jurídica material en que se funda la pretensión” (VIERA, L.A.; “La teoría general del acto jurídico y los presupuestos procesales” en Estudios en memoria de Eduardo J. Couture; Ed. FDCS: Mdeo., 1957; p. 910). De tal forma, el excepcionamiento busca precaver de la falta de un elemento esencial para el dictado de la sentencia sobre el fondo del asunto, como es que el demandado se encuentre en una situación jurídica que implique la expectativa de condena. Así , se evitaría el desarrollo de un proceso contra quien no podrá ser condenado por no encontrarse en una situación jurídica que funde tal decisión , resultando ello evidente desde un primer momento. A su vez, el planteamiento por la vía de la “excepción previa” acorde con lo dispuesto por el art. 162 lit. c) supone que esa carencia sea “manifiesta”, ostensible, evidente , siempre que surja de los propios términos de la demanda . Esto es, “ sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producir prueba ” (V ALENTIN, G.; El proceso de anulación de los actos administrativos; FCU: Mdeo., 2022; p. 82). En cierta medida, es aplicación concreta del principio de economía procesal, puesto que advertido un vicio que sella la suerte del accionamiento, se evita movilizar todo el sistema jurisdiccional y desarrollar una serie de actos y etapas que no tendrían ni nguna utilidad dado el compromiso inicial e insalvable de la pretensión esgrimida. Por el contrario, “Si la falta de legitimación o interés no surge de manera clara, grosera, palmaria, entonces no estamos en presencia de una excepción previa, y su resolución deberá quedar para la etapa final del juicio, esto es, cuando se dicte la sentencia definitiva ” (KLETT, S.; “Algunas reflexiones sobre las excepciones previas de falta de legitimación y prescripción o caducidad” en Estudios de derecho procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart; FCU: Mdeo., 1999; p. 467). Es esta la apreciación que se hace respecto a la excepción planteada. 3) La legitimación inicial del MTSS. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social opone entonces su falta de legitimación en la causa; esto es, que no le corresponde el status de parte demandada en el caso que convoca estas actuaciones. No obstante, se estima que tal extremo no surge manifiestamente acorde con la pretensión anulatoria que se esgrime. En autos se reclama la nulidad de la Resolución dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social el 5 de junio del 2024, identificada como “RD 16 -28/2024” (fs. 6). Tal acto no fue notificado personalmente, sino que fue conocido por la accionante al obtener su “Detalle del recibo” de jubilación (fs. 2), ante lo cual interpuso recurso de revocación contra el Banco de Previsión Social (fs. 3 a 5 vto.). Luego, dirige su acción anulatoria contra el Banco de Previsión Social y contra “el Estado- Poder Ejecutivo- Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)” (fs. 6). Sin perjuicio de ello, en el cuerpo de la demanda no se explicitan las razones que fundan el accionamiento contra el MTSS. Tampoco lo explica al evacuar el traslado de la excepción, limitándose a señalar que la falta de legitimación no surge “manifiestamente” de la demanda y que el punto ha sido debatido por el TCA (fs. 32 a 33). A su vez, el MTSS plantea que no dictó el acto administrativo que se impugna de nulidad (fs. 27) alegando la autonomía que corresponde constitucionalmente al BPS (fs. 26). Mientras que el BPS agrega, al evacuar el traslado de la excepción, que la Resolución atacada fue dictada en ejercicio de atribuciones delegadas de acuerdo a lo dispuesto por la Resolución del Poder Ejecutivo N° 264/1996 del 27/03/1996 (fs. 41 vto. y 42) ; siendo esta invocación la razón que funda la legitimación pasiva inicial del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en estos autos. Por tanto, pese a la omisión referida, siendo la impugnada una Resolución dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, no puede catalogarse como “manifiesta” la falta de legitimación causal del MTSS. A ello se agrega que de la acción no surge ninguna expresión que pudiera dar lugar a entender algo diferente. En consecuencia, sin perjuicio de lo que se observa respecto de la demanda anulatoria, puede caberle algún rol al MTSS en relación con el dictado del acto atacado. Es ese el motivo que justifica su legitimación aunque sea en forma inicial, provisoria, hasta el momento de dictado de la sentencia definitiva que, analizando el fondo, se pronuncie en forma categórica al respecto. 4) La opinabilidad del punto. Como se adelantó, la determinación de la legitimación causal se diferirá, como defensa de fondo, para su resolución en el momento de dictado de la sentencia definitiva. Esto sobre la base de que cuando “ existe una duda razonable acerca de la existencia o inexistencia de legitimación en quien la invoca, no procede el pronunciamiento del tribunal sobre la fundabilidad de la excepción, debiendo reservar para la oportunidad del dictado de la sentencia definitiva el examen de la misma ” (KLETT, S.; “Algunas reflexiones sobre las excepciones previas de falta de legitimación y prescripción o caducidad” en Estudios de derecho procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart; FCU: Mdeo., 1999; p. 468). Es así que la duda razonable proviene no sólo del hecho de que, acorde a las alegaciones de BPS, el acto ha sido dictado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, sino también de las diferentes posiciones que al respecto ha sostenido la jurisprudencia. En tal sentido, cabe destacar que -en casos similares - el Tribunal de lo Contencioso ha entendido que la legitimación corresponde únicamente al MTSS (Sentencias N° 537/2019, 149/2017, 628/2016, 210/2013, 673/2012, entre otras ), pero también ha acogido su falta de legitimación en casos idénticos, imputando el acto exclusivamente al codemandado BPS (por ejemplo, en Sentencias N° 610/2017, 722/2022 con discordia de la Dra. SALVO, 436/2022, 559/2023, 654/2024, 23/2025). Por tanto, no habiendo falta manifiesta de legitimación en la causa respecto del MTSS corresponde diferir la resolución a la sentencia definitiva, resolviendo el punto en conjunto, aunque lógicamente antes de decidir respecto del fondo del asunto planteado (Cf.: VESCOVI, E. (Dir.) Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado . Tomo 3, arts. 117 a 136; Ed. Abaco, Mdeo; p. 394). Tal ha sido además la tesitura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo ante sendos planteos del mismo tenor, como surge en Sentencias N° 58/2023, 527/2023, 554/2023, 328/2023, 329/2023, 523/2024, 439 /2024, 266/2024 (e sta con discordia de la Dra. ROSSI). Por los fundamentos que vienen de exponerse, RESUELVO: 1. Rechazar la exce pción de falta de legitimación causal pasiva, opuesta por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; sin perjuicio de lo que eventualmente pueda resolverse en la sentencia definitiva ulterior. 2. Consentida o ejecutoria da, vuelvan para proveer sobre la continuación del trámite.