Sentencia Interlocutoria N° 13/2025

Montevideo, 8 de abril de 2025. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 13/2025 VISTOS: Para sentencia interlocutoria, estos autos caratulados “Silva Corbo, Yeni Soledad con Estado – Ministerio del Interior . Acción de nulidad” (Ficha: 112/2025), venidos a conocimiento del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a la interposición de la demanda el día 12 de marzo del 2025. RESULTANDO: 1) El 12 de marzo de 2025 se presentó Yeni Soledad SILV A CORBO interponiendo acción de nulidad contra la Resolución dictada por el Ministro del Interior el día 6 de octubre del 2022 en el Expediente Nº 2013-4-34-0004939. Este acto administrativo dispuso, entre otras decisiones y en lo que hace al objeto de agravio, la clausura del sumario administrativo por ineptitud física instruido contra la accionante, declarándola “ cesante por la causal prevista en el artículo 33 literal f) ‘incapacidad física o psíquica’ del Decreto Nº 01/016 del 4 de enero de 2016”, reconociéndole el derecho a acceder a retiro por incapacidad total de acuerdo con las disposiciones del artículo 7 literal B) de la Ley 18.405, art. 8 de la Ley Nº 14.230, Decreto Nº 364/013, artículos 20 y 22 de la Ley Nº 18.405 y artículo 254 de la Ley 13.032 (fs. 105 vto. a 108). 2) Contra dicha volición, la actora interpuso recurso administrativo de revocación el día 1 de noviembre del 2022 (fs. 4vto. y 5). 3) Posteriormente, con fecha 22 de octubre del 2024, el Poder Ejecutivo resuelve expresamente el recurso interpuesto (fs. 180 y 180 vto.), decisión que fue notificada el día 7 de noviembre del 2024 (fs. 181). 4) En su acción , la Sra. SILV A manifiesta que la vía administrativa se ha agotado conforme con el artículo 49 del CCA (fs. 194 vto.) y que no ha caducado el plazo para interponer acción de nulidad “conforme al artículo 55 del nuevo Código de lo Contencioso Administrativo” (fs. 195). 5) Por Decreto Nº 100/2025 la Juez subrogante confirió a la accionante un plazo de 10 días para que se cumpliera con lo dispuesto por el art. 151 lit e) del CCA, atendiendo a las manifestaciones contradictorias de la demanda en cuanto al agotamiento de la vía administrativa (fs. 201). Ello fue cumpli do mediante escrito presentado el pasado 26 de marzo (fs. 202 y 202 vto.). 6) En su mérito, se dispuso el pasaje de los autos para Resolución (Decreto Nº 181/2025), habiendo sido puestos nuevamente al despacho el día 8 de abril del 2025. CONSIDERANDO: 1) La acción de nulidad se presentó el día 12 de marzo del 2025. Esto es, pasados 2 años y 4 meses desde la interposición de los recursos administrativos; y a los 87 días de la notificación de la denegatoria expresa. En consecuencia, se habrá de declarar la caducidad del plazo para la interposición de la demanda, de acuerdo con los fundamentos que pasan a analizarse. 2) Sobre el acto que se impugna . En primer lugar , corresponde aclarar cuál es el acto impugnado y cómo se ha entendido el agotamiento de la vía administrativa. Esto es porque tal como fue expuesto en el Decreto Nº 100/2025, la demanda no es consistente al respecto, y tampoco lo es el escrito obrante a fs. 202. La demanda, en su exordio, sostiene que se impugna la Resolución dictada por el Ministerio del Interior el 22 de octubre del 2024 en expediente administrativo Nº 2022-4-1-0007500. No obstante, la decisión originaria que le agravia es la adoptada el 6 de octubre de 2022 por el Ministro del Interior (fs. 105 vto. a 108), que le fuera notificada el 26 de octubre de 2022 (fs. 113 vto.) y contra la cual interpuso recursos el 1 de noviembre del 2022 (fs. 4 vto. y 5), fundándolos el 14/11/2022 (fs. 114 vto. a 117). Mientras que la Resolución dictada el 22 de octubre del 2024 lo fue por el Poder Ejecutivo (fs. 180 y 180 vto.), en mérito al recurso de revocación interpuesto. Esta última volición le fue notificada a la actora el 7 de noviembre del 2024 (fs. 181). Así es que, atendiendo a lo dispuesto por el art. 152 inc. 1 del CCA, se entiende que el acto cuya nulidad se pretende es la Resolución del 6 de octubre del 2022. 3) Ahora bien, dadas las fechas que se han relacionado, corresponde analizar si el accionamiento ha sido tempestivo . Así es que debe considerarse que el recurso de revocación fue interpuesto el 1º de noviembre del 2022. Por lo que en principio habría operado denegatoria ficta el 31 de marzo del 2023 al cumplirse los 150 días desde la interposición. No obstante, la actora no interpuso acción de nulidad ante la denegatoria ficta y la Administración resolvió expresamente el recurso el 22 de octubre del 2024. Esto es fuera del plazo previsto para ello, pero dentro de los dos años desde la interposición del recurso. En este sentido, corresponde atender a lo que disponían los incisos 4 y 5 del art. 9 de la Ley Nº 15.869 (solución que es también adoptada por el art. 56 del CCA). De acuerdo con tal disposición la acción de nulidad caduca fatalmente a los dos años de la interposición del recurso , y el plazo para accionar se reabr iría si vencido el plazo de sesenta días para accionar, se notificare personalmente o publicare en el Diario Oficial el acto que haya agotado la vía administrativa, sin poner fin al agravio. En el caso, la notificación del acto que pone fin al agravio es posterior a los dos años desde la interposición del recurso. Por tanto, pese a que la fecha de notificación no depende del administrado sino de la propia administración que la efectúa, la norma es clara en cuanto a que debe estarse a ella; con lo cual operó la caducidad bienal de la acción de nulidad el 1º de noviembre del 2024. 4) La caducidad bienal de los recursos interpuestos. De acuerdo con el art. 9 de la Ley Nº 15.869, aplicable al caso por tratarse de un supuesto en que la caducidad operó en forma p revia a la entrada en vigor del CCA, el plazo para accionar caduca a los dos años desde la interposición de los recursos. Tal caducidad opera incluso cuando hubiese resolución expresa y notificada con posterioridad a esos dos años . Es más, bajo esta normativa, se sostuvo que si la notificación de dicho acto se hacía antes de esos dos años, el plazo que se reabría era de 60 días únicamente si no se computaban antes los referidos dos años. Sobre el punto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo resolvió que: “Si bien la denegatoria expresa recaída con posterioridad a la denegatoria ficta opera como un medio útil de reapertura del ámbito jurisdiccional cuando no se ocurrió previamente en función de aquélla, dicha hipótesis se reproduce sólo si no ha operado en la especie la caducidad bienal del accionamiento. Como lo ha destacado la Corporación en reiterados pronunciamientos: ‘… del contexto y de una interpretación armónica de las disposiciones de la Ley No. 15869 se extrae que lo previsto en el inc. 5º del art. 9º mencionado, que establece que la resolución expresa tardía, dictada por la Administración reabriría el plazo de 60 días para accionar, solo resulta aplicable a los casos en los cuales no existió la caducidad de la acción, atento a que no puede hacer nacer un derecho ya extinguido’ (Cf. Sents Nos. 145/2010, 147/2009, 683/06, 432/05, 509/04). Se estima que la restitución del plazo previsto en el inciso 5º del art. 9 citado, tiene la limitación emergente del inc. 4º del mismo artículo. En la medida que esa disposición (inc. 5º) alude al ‘plazo del inciso primero’ o sea sólo referido para accionar de nulidad, se estima que también incide la previsión del inc. 4º caducidad a los dos años de la interposición de los recursos, en forma tal que la restitución señalada tendría ese plazo tope, pues ‘la acción de nulidad caducará siempre a los dos años’. ” (Sentencia Nº 836/2016 del 22 de diciembre del 2016). También ROTONDO enseñaba que la restitución del plazo para accionar “ tendría ese plazo tope ” de los dos años desde la interposición de los recursos administrativos (ROTONDO, F.; Manual de Derecho Administrativo, Ed. Del Foro: Mdeo., 2000; p. 257). Por su parte, DURÁN MARTÍNEZ, analizando un supuesto como el que nos ocupa , explicó que para producirse la reapertura del plazo debe haber un acto expreso ulterior al agotamiento de la vía administrativa y “ en los casos de denegatoria expresa, si la notificación o publicación se produce con posterioridad al vencimiento de los dos años a que refiere el inciso cuarto, no se restituye el plazo para accionar. En efecto, en ese caso no hay acto ulterior ” (DURÁN MARTÍNEZ, A., Contencioso Administrativo; 3ª Ed.; FCU: Montevideo, 2023; p. 329). En consecuencia, la caducidad bienal operó el 2 de noviembre del 2024, antes de la entrada en vigencia del CCA, lo que torna imposible aplicar sus disposiciones. Sin perjuicio de ello, la solución propuesta por los arts. 55 y 56 del CCA es idéntica, excepto en cuanto a la reapertura total del plazo para accionar; es decir, si se notificara la denegatoria expresa dentro de los dos años, el plazo para presentar la acción de nulidad se reabre por completo, independientemente de cuándo se compute el bienio (Cf.: V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa. Introducción al análisis del CCA ; FCU: Mdeo., 2025; p. 439). Pero, habiendo transcurrido los mencionados dos años, no hay posible reapertura del plazo. 5) En cuanto a la caducidad de la acción anulatoria interpuesta. Sin perjuicio de lo que viene de referirse , lo que es de por sí suficiente para desestimar la demanda por la caducidad operada, atendiendo a que la actora sostuvo la aplicación del art. 55 del CCA a su caso, corresponde analizar el tópico. En primer lugar, como se ha visto, la caducidad operó antes de la entrada en vigencia del nuevo régimen procesal. De forma que a la fecha de entrada en vigor del CCA, no había ningún plazo en curso. Es así que el caso no implica un cuestionamiento acerca de la aplicación de la ley en el tiempo. Por lo que no se comparte con el accionante que en este caso corresponda la aplicación del artículo 55 de la Ley Nº 20.333 (fs. 195). El plazo para interponer la demanda anulatoria se extinguió antes de la entrada en vigencia de la nueva norma, por lo que no corresponde siquiera ingresar en el debate respecto a su aplicación. Y como señala la doctrina “Los actos cumplidos hasta el momento en que la ley entra en vigencia, permanecen inalterados: la ley no puede tener efecto retroactivo para destruir actos procesales definitivamente ejecutados ” (ALSINA, H.; Tratado teórico práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, 2ª Ed., Tomo I; Ed. S.A.E.: Bs. As., 1963; p. 69). De tal manera, el plazo comenzó a correr bajo la vigencia de la Ley Nº 15.869 y continuó rigiéndose por ella hasta su extinción. La Ley Nº 20.333 regula exclusivamente los actos posteriores a su vigencia, y para esa fecha, el plazo ya había caducado por haber transcurrido más de dos años desde la interposición de los recursos. 6) Sobre la manifiesta improponibilidad de la demanda. En el proceso contencioso anulatorio, la no caducidad de la acción anulatoria es un presupuesto procesal (Cf.: Sayagués Laso, E. ; Tratado de Derecho Administrativo. 9ª Edición. FCU. Montevideo. 2021. Pág. 578). Ese plazo de caducidad viene impuesto – necesariamente- por la ley (tanto la vigente como la derogada). En relación con los presupuestos de la acción, señala la doctrina que “Se consideran requisitos de la acción los que se refieren a la capacidad de las partes y del Juez (jurisdicción y competencia), también el ejercicio de ésta dentro de determinados plazos fuera de los cuales se produce la caducidad ” (VESCOVI, E., “Los presupuestos procesales”; AA.VV ., Curso de Derecho Procesal, Tomo I; FDer, Montevideo, 1974; p. 71). Y la falta de un presupuesto procesal que compromete, por sí, la posibilidad de tomar una decisión sobre la sustancia del caso presentado, determina la improponibilidad manifiesta de la demanda. En tal sentido, señalan TORELLO y VIERA que los presupuestos procesales conforman la categoría de requisitos de la demanda y como tales son “ requisitos de admisibilidad pura de la demanda ” que deben ser controlados por el Juez antes de ingresar al fondo del asunto, estando éste facultado “para negar dar andamiento a la demanda, en caso de advertir vicios o carencias o, al menos, diferirlo hasta tanto no sean subsanados”, lo que tratándose de una caducidad, no es viable. Para los autores en cita, la “potestad de rechazar liminarmente la demanda afectada por uno de esos vicios o carencias” es el correlativo lógico del interés en que el proceso sea útil y regular desde su inicio. Es más, enfatizan especialmente que la potestad de rechazar la demanda in limine tiene su fundamento en la “absoluta imposibilidad jurídica de que, al final del proceso, pueda recaer una decisión de mé rito en el sentido pretendido por el actor ” (TORELLO, L., y VIERA, L.A.; “Improponibilidad manifiesta de la pretensión: rechazo ‘in limine’ de la demanda”, RUDP Nº 3/1981; FCU: Montevideo, 1982; pp. 227 y 228). También V ALENTIN identifica el accionamiento en plazo como presupuesto de admisibilidad y señala que “ el incumplimiento de este presupuesto puede relevarse de oficio, sea al proveer sobre la demanda o posteriormente ” refiriendo expresamente al art. 155, el cual refiere al contralor inicial que debe efectuar la Sede sobre la demanda (V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa. Introducción al análisis del CCA”; FCU: Mdeo., 2025; p. 438). Tal como señala TARIGO, pese a que el poder-deber del Juez es, fundamentalmente, el de componer el litigio que se le plantea “…antes de llegar a esa etapa final de decisión o resolución del litigio o de satisfacción de la pretensión, el tribunal ejercita con mayor o menor intensidad según los casos, su poder-deber de dirección y de ordenación del proceso…” (TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código, Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 91). Entre esos deberes se encuentran los enumerados en el artículo 24 del CGP (aplicable por la remisión del art. 207 del CCA). Es allí , en el numeral 1, donde el Código expresamente habilita a que el juez rechace in limine aquella pretensión que se ejerza una vez vencido el plazo de caducidad al que ésta se encontraba sujeta. En tal sentido, explica el autor en cita que el numeral 1 del artículo 24 del CGP “ refiere al poder -deber de rechazar la demanda manifiestamente improponible, señalemos aquí que consiste en el poder - deber del tribunal de rechazar de plano, in limine como dice la norma, sin previa audiencia de la contraparte, aquella demanda que, según se desprenda de su propio texto carece de la posibilidad jurídica de ser formulada en nuestro Derecho positivo ” (TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código, Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 91). Luego, el autor ejemplifica el precepto con el supuesto en que el plazo para hacer valer la pretensión hubiere caducado, en el cual corresponde que el Juez ejercite el poder -deber establecido por la norma (TARIGO, E; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código, Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 92). En cierta medida, es la aplicación concreta del principio de economía procesal, puesto que advertido un vicio que sella la suerte del accionamiento, se evita movilizar todo el sistema jurisdiccional y desarrollar una serie de actos y etapas que no tendrían ninguna utilidad dado el compromiso inicial e insalvable de la pretensión esgrimida. Por tanto, habiendo transcurrido más de dos años desde la interposición de los recursos, e l plazo legal para la interposición de la acción caducó, y corresponde desestimar la demanda por ser inadmisible la pretensión esgrimida. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. Tener por inadmisible la demanda incoada, por haber operado caducidad bienal del derecho a accionar con anterioridad a la presentación ante esta jurisdicción. 2. A efectos fiscales, se fijan honorarios fictos en 3 BPC. 3. Notificada que sea la presente; consentida o ejecutoriada, archívese.