Sentencia Interlocutoria N° 12/2025

Montevideo, 7 de abril del 2025. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 12/2025 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “Musselli Hernández, Enrique Javier con Estado - Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca ” (Ficha: 139/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en virtud de la demanda de nulidad presentada el 21 de marzo del 2025. RESULTANDO: 1) A fs. 5 se presentó el actor Enrique Javier Musselli Hernández pretendiendo la anulación de la Resolución Nº 2020/2018 dictada el 3 de diciembre del 2018 por la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en ejercicio d e atribuciones delegadas. Por dicha volición, la Administración actuante resolvió aplicar una multa de 80.027 UI como sanción por la infracción alegada de deforestación de 15 hectáreas de una matriz arbolada de bosque nativo, sin contar con autorización. 2) Contra tal proveimiento, el actor expres ó haber interpuesto recursos de revocación y jerárquico “ en tiempo y forma” (fs. 6) sin aclarar la fecha en la que concretamente se interpusieron los recursos, ni la de notificación del acto que le agravia. Sin perjuicio de ello, de los documentos aportados y lo manifestado en la demanda surge que: (i) la Resolución recurrida es del año 2018 (fs. 5) ; (ii) los recursos fueron interpuestos “en tiempo y forma” (fs. 6 y 3 vto.); (iii) el recurso de revocación fue resuelto el 7 de enero del 2020 por la Resolución Nº 74 dictada por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (fs. 3, Resultando V); (iv) el recurso jerárquico fue resuelto el 8 de noviembre del 2024, cuando ya se había configurado la denegatoria ficta ( fs. 3vto., Considerando VII); (v) el plazo para la presentación de la acción de nulidad se ha computado desde la notificación de la denegatoria expresa, fs. 2 y 6. Lo que permite deducir que los recursos administrativos fueron interpuestos en algún momento entre el 3 de diciembre de 2018 y el 7 de enero del 2020. 3) No obstante, advirtiendo ello, por Decreto Nº 133/2025, la Sede confirió un plazo de tres días a los efectos de que el accionante especificara la fecha de notificación y de interposición de los recursos por los que habría agotado la vía administrati va, y para aportar los documentos requeridos por el art. 153 lit. b) y c). 4) En cumplimiento de ello, a fs. 21 vuelve a comparecer el actor representado por su letrado expresando que: (i) el acto recurrido fue dictado el 3 de diciembre de 2018 y notificad o el 18 de enero del 2019 (fs. 21 vto.); (ii) los recursos administrativos de revocación y jerárquico fueron interpuestos el 11 de febrero del 2019. Luego, agrega que la Resolución del recurso jerárquico le fue notificada el 16 de diciembre del 2024. 5) Por Decreto Nº 186/2025 del 31 de marzo se dispuso el pase de estos autos para Resolución, subiendo al despacho a esos efectos el mismo día. CONSIDERANDO: 1) La acción de nulidad fue presentada el día 21 de marzo del 2025. Esto es , pasados 6 años y 1 mes desde la interposición de los recursos administrativos. En consecuencia, la Sede habrá de declarar la caducidad de la acción de nulidad por haber operado a su respecto la caducidad bienal. 1) La caducidad bienal de los recursos interpuestos. De acuerdo con el art. 9 de la Ley Nº 15.869, aplicable al caso por tratarse de un supuesto donde la caducidad operó en forma previa a la entrada en vigor del CCA, el plazo para accionar caduca a los dos años desde la interposición de los recursos (inc. 4). Tal caducidad opera incluso cuando hubiese resolución expresa y notificada con posterioridad a esos dos años. Es más, bajo la normativa aplicable, se sostuvo que si la notificación de dicho acto se hacía antes de esos dos años, el plazo que se reabría era de 60 días únicamente si no se computaban antes los referidos dos años. Sobre el punto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo resolvió que: “ Si bien la denegatoria expresa recaída con posterioridad a la denegatoria ficta opera como un medio útil de reapertura del ámbito jurisdiccional cuando no se ocurrió previamente en función de aquélla, dicha hipótesis se reproduce sólo si no ha operado en la especie la caducidad bienal del accionamiento. Como lo ha destacado la Corporación en reiterados pronunciamientos: ‘… del contexto y de una interpretación armónica de las disposiciones de la Ley No. 15869 se extrae que lo previsto en el inc. 5º del art. 9º mencionado, que establece que la resolución expresa tardía, dictada por la Administración reabriría el plazo de 60 días para accionar, solo resulta aplicable a los casos en los cuales no existió la caducidad de la acción, atento a que no puede hacer nacer un derecho ya extinguido’ (Cf. Sents Nos. 145/2010, 147/2009, 683/06, 432/05, 509/04). Se estima que la restitución del plazo previsto en el inciso 5º del art. 9 citado, tiene la limitación emergente del inc. 4º del mismo artículo. En la medida que esa disposición (inc. 5º) alude al ‘plazo del inciso primero’ o sea sólo referido para accionar de nulidad, se estima que también incide la previsión del inc. 4º caducidad a los dos años de la interposición de los recursos, en forma tal que la restitución señalada tendría ese plazo tope, pues ‘la acción de nulidad caducará siempre a los dos años’. ” (Sentencia Nº 836/2016 del 22 de diciembre del 2016). También ROTONDO enseñaba que la restitución del plazo para accionar “ tendría ese plazo tope ” de los dos años desde la interposición de los recursos administrativos (ROTONDO, F.; Manual de Derecho Administrativo, Ed. Del Foro: Mdeo., 2000; p. 257). 2) Los plazos operados en el caso de autos . De acuerdo a lo que viene de referenciarse, la caducidad bienal operó el 11 de febrero del 2021 ; con lo cual , habiendo transcurrido largamente los mencionados dos años al momento del accionamiento (y también al momento de notificación del acto que resolvió el recurso jerárquico), no hay posible reapertura del plazo . Es decir, más allá de la denegatoria expresa notificada en 2024, el derecho a accionar requiriendo la nulidad de lo resuelto, caducó mucho tiempo atrás. 2) La manifiesta improponibilidad de la demanda. En el proceso contencioso anulatorio, la no caducidad de la acción anulatoria es un presupuesto procesal (Cf.: Sayagués Laso, E. ; Tratado de Derecho Administrativo. 9ª Edición. FCU. Montevideo. 2021. Pág. 578)”. Ese plazo de caducidad viene impuesto – necesariamente- por la ley (tanto la vigente como la derogada) ; en el caso, por el inciso 4º del artículo 9 de la Ley Nº 15.869. Aunque, si hubiera sido aplicable el CCA, dados los plazos transcurridos, la solución hubiese sido idéntica (arts. 55 y 56) En relación con los presupuestos de la acción, señala la doctrina que “Se consideran requisitos de la acción los que se refieren a la capacidad de las partes y del Juez (jurisdicción y competencia), también el ejercicio de ésta dentro de determinados plazos fuera de los cuales se produce la caducidad ” (VESCOVI, E., “Los presupuestos procesales”; AA.VV ., Curso de Derecho Procesal, Tomo I; FDer, Montevideo, 1974; p. 71). Y la falta de un presupuesto procesal que compromete, por sí, la posibilidad de tomar una decisión sobre la sustancia del caso presentado, determina la improponibilidad manifiesta de la demanda. En tal sentido, señalan TORELLO y VIERA que los presupuestos procesales conforman la categoría de requisitos de la demanda y como tales son “ requisitos de admisibilidad pura de la demanda ” que deben ser controlados por el Juez antes de ingresar al fondo del asunto. Ante ello, éste queda facultado “para negar dar andamiento a la demanda, en caso de advertir vicios o carencias o, al menos, diferirlo hasta tanto no sean subsanados”, lo que tratándose de una caducidad, no es viable. Para los autores en cita, la “potestad de rechazar liminarmente la demanda afectada por uno de esos vicios o carencias” es el correlativo lógico del interés en que el proceso sea útil y regular desde su inicio. Es más, enfatizan especialmente que la potestad de rechazar la demanda in limine tiene su fundamento en la “absoluta imposibilidad jurídica de que, al final del proceso, pueda recaer una decisión de mérito en el sentido pretendido por el actor ” (TORELLO, L., y VIERA, L.A.; “Improponibilidad manifiesta de la pretensión: rechazo ‘in limine’ de la demanda”, RUDP Nº 3/1981; FCU: Montevideo, 1982; pp. 227 y 228). También V ALENTIN identifica el accionamiento en plazo como presupuesto de admisibilidad y señala que “ el incumplimiento de este presupuesto puede relevarse de oficio, sea al proveer sobre la demanda o posteriormente” refiriendo expresamente al art. 155 del CCA, el cual refiere al contralor inicial que debe efectuar la Sede sobre la demanda (V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa. Introducción al análisis del CCA”; FCU: Mdeo., 2025; p. 438). Tal como señala TARIGO, pese a que el poder-deber del Juez es, fundamentalmente, el de componer el litigio que se le plantea “…antes de llegar a esa etapa final de decisión o resolución del litigio o de satisfacción de la pretensión, el tribunal ejercita con mayor o menor intensidad según los casos, su poder-deber de dirección y de ordenación del proceso…” (TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código, Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 91). Entre esos deberes se encuentran los enumerados en el artículo 24 del CGP (aplicable por la remisión del art. 207 del CCA). Es allí , en el numeral 1, donde el Código expresamente habilita a que el juez rechace in limine aquella pretensión que se ejerza una vez vencido el plazo de caducidad al que ésta se encontraba sujeta. En tal sentido, explica el autor en cita que el numeral 1 del artículo 24 del CGP “ refiere al poder -deber de rechazar la demanda manifiestamente improponible, señalemos aquí que consiste en el poder - deber del tribunal de rechazar de plano, in limine como dice la norma, sin previa audiencia de la contraparte, aquella demanda que, según se desprenda de su propio texto carece de la posibilidad jurídica de ser formulada en nuestro Derecho positivo ” (TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código, Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 91). Luego, el autor ejemplifica el precepto con el supuesto en que el plazo para hacer valer la pretensión hubiere caducado, en el cual corresponde que el Juez ejercite el poder -deber establecido por la norma (TARIGO, E; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código, Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 92). En cierta medida, es la aplicación concreta del principio de economía procesal, puesto que advertido un vicio que sella la suerte del accionamiento, se evita movilizar todo el sistema jurisdiccional y desarrollar una serie de actos y etapas que no tendrían ninguna utilidad dado el compromiso inicial e insalvable de la pretensión esgrimida. Por tanto, habiendo transcurrido más de dos años desde la interposición de los recursos, e l plazo legal para la interposición de la acción caducó, y corresponde desestimar la demanda por ser inadmisible la pretensión esgrimida. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. Tener por inadmisible la demanda incoada, por haber operado caducidad bienal del derecho a accionar con anterioridad a la presentación ante esta jurisdicción. 2. A efectos fiscales, se fijan honorarios fictos en 3 BPC. 3. Notificada que sea la presente; consentida o ejecutoriada, archívese.