Sentencia Interlocutoria N° 9/2025

Montevideo, 3 de abril del 2025. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 9/2025 VISTOS: Para Resolución , estos autos caratulados “ De Moura Ribeiro, Nery Orlando c/ Estado – Junta Departamental de Cerro Largo ” (Ficha: 69/2025), venidos a conocimiento del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a la interposición del recurso de reposición y apelación en subsidio el día 27 de febrero de 2025 (fs. 58 a 63). RESULTANDO: 1) El 21 de febrero del 2025 se presentó Nery Orlando DE MOURA RIBEIRO interponiendo demanda anulatoria contra la Resolución Nº16/2024 dictada el 16 de mayo del 2024 por la que la Junta Departamental de Cerro Largo – de la que era dependiente - dispuso su destitución. 2) En su escrito, el actor refirió que la resolución impugnada le había sido notificada personalmente el 17 de mayo del 2024 (fs. 17), habiendo interpuesto recurso de reposición el 24 de mayo del 2024 (fs. 25). A su respecto recayó denegatoria expresa (Resolución Nº 58/24) el 7 de noviembre del 2024, la que fue notificada el 11 de noviembre de 2024 (fs. 29). En tal sentido, el accionante sostuvo la aplicación del artículo 55 de la Ley Nº 20.333 a su caso, con lo cual el plazo para la interposición de la acción de nulidad sería -a su juicio - de noventa días (fs. 35 vto). 3) Por Sentencia Interlocutoria Nº 4/2025 del 24 de febrero del 2025, esta Sede resolvió la caducidad de la acción anulatoria, teniendo por inadmisible la demanda (fs. 52 a 56 vto.). 4) Por dicha decisión se sostuvo, en lo medular que: (i) al momento de iniciar el cómputo del plazo procesal para la interposición de la acción de nulidad, la norma vigente era la Ley Nº 15.869; (ii) el art. 206 del CCA en cuanto regula la aplicación de las normas procesales no define expresamente si se trata de aplicación inmediata o diferida, sino que dispone su aplicación a los procesos iniciados a partir de su entrada en vigor, lo que ha dado lugar a diferentes interpretaciones; (iii) la remisión del art. 207 permite la integración con el CGP, lo que permite acudir a su artículo 12; (iv) el propio concepto de “plazo procesal” supone una medida de tiempo cierta, con un inicio y un fin conocido, lo que otorga seguridad jurídica; (v) si la norma posterior modificara el plazo ya establecido, sería retroactiva, lo que no puede admitirse sin texto expreso; (vi) la situación jurídica de carga para la presentación de la acción de nulidad se actualizó bajo el régimen anterior, con lo cual debe seguir dicha regulación ; (vii) la interpretación efectuada favorece el principio de igualdad y seguridad jurídica, así como el de buena fe procesal y lealtad entre los litigantes, (viii) la cuestión debe relevarse de plano en atención a su naturaleza, sin perjuicio de que -en este momento histórico- el plazo a computar admita el debate. 5) Contra esta Resolución se interpusieron recursos de reposición y de apelación en subsidio, cuestionando la decisión adoptada y entendiendo que: (i) no existe un vacío legal, siendo de aplicación el art. 206 que sólo admite una interpretación, esto es, la aplicación del art. 55 a su caso; (ii) en caso de haber un vacío no corresponde la integración con el CGP sino con las propias normas del CCA (arts. 207, 5 y 55) ; (iii) en su caso, deben primar los principios pro-actione y de tutela al administrado; (iv) de aplicarse el CGP, la Sede debió conceder el beneficio del art. 125; (v) dada la opinabilidad del punto, no correspondía resolver la manifiesta improponibilidad de la demanda. 6) De los recursos interpuestos se confirió traslado al demandado por el plazo de 6 días, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 156 (Decreto Nº 55/2025 del 27 de febrero del 2025), quedando emplazado el 21 de marzo. El 1º de abril, estos autos fueron puestos al despacho dando cuenta del emplazamiento efectuado y de que no se había presentado escrito por parte de la Junta Departamental de Cerro Largo (fs. 74). 7) En consecuencia, no habiéndose evacuado el traslado, corresponde resolver el recurso de reposición interpuesto; y, en su mérito disponer cuanto corresponda respecto al recurso de apelación. CONSIDERANDO: 1) Más allá de los argumentos esgrimidos por el recurrente, la Sede no hará lugar al recurso de reposición, franqueando la apelación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo; de acuerdo con los fundamentos que pasan a exponerse. 2) Sobre la interpretación, integración y aplicación del CGP. El accionante sostiene que esta Sede ha tenido como “argumento sustancial” para resolver la caducidad del accionamiento, la coordinación del CCA con el artículo 12 del CGP (fs. 55). En tal sentido, cuestiona tanto la existencia de lagunas en la normativa del CCA, la posibilidad de integración con las disposiciones del CGP y en especial, la aplicación del artículo 12 de dicho cuerpo normativo. Para el actor “la norma procesal aplicable es clara y no deja lugar a dudas y está contenida en el art. 206 del CCA”, con lo cual entiende que no hay un vacío, por lo que no corresponde recurrir “a ninguna norma de aplicación, y mucho menos el CGP excluido de las reglas de interpretación e integración del art. 5 de la ley 20.333 ” (fs. 58 vto.) , debiendo aplicarse el art. 55 a su caso por ser un proceso iniciado a partir de la vigencia de la nueva regulación . Asimismo, sostiene que el CGP sólo puede ser de aplicación cuando la remisión sea directa (fs. 59). La interpretación propuesta por el actor reside en recurrir al art. 5 del CCA, con lo cual “ la única posibilidad de interpretación es la vigencia del plazo de 90 días por ser la norma del proceso actual ” (fs. 59 vto.), lo que sería -a su juicio- el resultado de la interpretación conforme a los arts. 4 y 5 del CCA (estrictamente, sería aplicable el art. 3 por encontrarnos ya en etapa jurisdiccional). Para el actor, debe aplicarse el plazo contenido en la única ley vigente al momento de interposición de la demanda, lo que no causa daño a la contraparte ni violenta el principio de igualdad, por ser una solución legal (fs. 58 vto.) Al respecto, corresponde puntualizar en primer lugar que la integración con el artículo 12 del CGP no ha sido el argumento central para sostener la caducidad, sino que ha sido un argumento más dentro del análisis efectuado. Pero, más allá de eso, no se comparte que haya una única interpretación posible del art. 206 y así ha quedado demostrado en las diferentes posiciones sostenidas en la doctrina (ver, por ejemplo : V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa ; FCU: Montevideo, 2025; pp. 39 y 40 y PEZZUTTI, M.; Código de lo Contencioso Administrativo (Ley Nº 20.333) – Estudio Introdcutorio” , Rev. CADE: Montevideo, 2025) . Además, el recurso a la interpretación e integración acorde con las normas del CGP no se encuentra excluido del CCA ni se restringe a supuestos de remisión expresa, como sostiene el recurrente. Antes bien, es especialmente referida por el art. 207 y es también la consecuencia necesaria al acudir al art. 5 al que hace alusión el impugnante. En efecto, el art. 5 del CCA, bajo la denominación “Interpretación e integración” sostiene que ésta “ deberá hacerse conforme a las disposiciones de la Constitución y de las leyes” para luego sí mencionar a los principios generales de Derecho, reglas de Derecho análogas, así como la doctrina y la jurisprudencia. Por lo que, en caso de dudas interpretativas o necesidad de integración de la norma, debe recurrirse en primer término a los textos posi tivos: la Constitución y las leyes, lo cual, coordinado con el art. 16 del Código Civil, supone recurrir a aquellas leyes cuyos fundamentos sean análogos. En ese sentido, pareciera ser claro que el CGP es una norma procesal cuyos fundamentos se asemejan a los del CCA, agregando que ha sido una de las bases consideradas en la elaboración de este último. Por tanto, sin volver sobre los argumentos ya expresados en la interlocutoria, los que se mantienen, cabe destacar que a juicio de esta decisora sí hay un vacío, la norma referida a la aplicación de las normas procesales no define concretamente si esa apli cación es inmediata o no. En consecuencia, debe analizarse la cuestión desde el punto de vista de las normas procesales a las que refiere y al propio concepto de “proceso iniciado”. Sobre lo primero, se vuelve sobre la posibilidad de aplicación del CGP tanto por la vía del art. 207 como del art. 5, así como a la conveniencia de aminorar el impacto distorsivo que generan los cambios en las normas procesales. Sobre lo segundo, siendo el agotamiento de la vía administrativa un presupuesto procesal del accionamiento anulatorio y encontrándose comprendida como tal en el Libro III “Normas Procesales” del CCA, el proceso tiene inicio una vez que se encuentra cumplid o tal presupuesto, es decir con la denegatoria ficta o expresa (como en el caso) de la recurrencia administrativa correspondiente, momento en el que nace el plazo procesal y su carga de accionamiento. Por lo que, la aplicación de la Ley Nº 15.869 al caso, se encuentra fundada. 3) Sobre la ultra-actividad de la norma derogada. El recurrente se agravia en cuanto entiende que la decisión adoptada supone forzar la ultra-actividad de una norma expresamente derogada (art. 210), sin sustento legal, correspondiendo aplicar el plazo contenido en la norma vigente (fs. 59); agregando que dar tal ultra -actividad es ilegítimo (fs. 59 vto.). Si bien el CCA pudo haber establecido expresamente la ultra-actividad de las normas que se derogan para los procesos que se encontraren en curso, no lo hizo. Pero tampoco dispuso lo contrario, la retroactividad de ésta. Pero además, tal ultra -actividad es la consecuencia necesaria de que exista un plazo en curso, que es una medida en sí mismo y que nació con todos sus caracteres bajo una ley que es luego derogada. Por ello, no se advierte la ilegitimidad que plantea el actor, más aún considerando que lo úni co que se encuentra expresamente prohibido es la retroactividad de la ley (art. 7 del Título Preliminar del Código Civil). 4) Sobre la retroactividad de la norma más benigna. Luego, se sostiene en el recurso que la resolución “ no admite la retroactividad de la norma actual, ni siquiera como concepto de ley más benigna” (fs. 59), lo cual es ajustado a la decisión y lo es en función de la aplicación del referido art. 7 del Código Civil y a la inexistencia de norma que expresamente permita hacerlo en el caso. Además, como se sostuvo en la recurrida, la aplicación de la “ley más benigna” supone un juicio de previo de qué es “más benigna” y su aplicación en favor de alguna de las partes (quebrantando la igualdad formal entre ellas) y ello sólo tiene apoyatura legal genérica en el art. 15 inc. 2 del Código Penal, la que no parece ser una ley de fundamentos análogos. Es por ello que, no se comparte la posibilidad de aplicar retroactivamente una ley que no lo dispone expresamente. 5) Sobre la aplicación de los principios como pautas de interpretación e integración . El accionante, citando a MacCormick, sostiene que la premisa de relevancia supondría “ ubicar qué principio prevalece ante dos posibles interpretaciones contradictorias” (fs. 60). En ese sentido, cuestiona la interpretación efectuada del art. 207 del CCA (fs. 60), sostiene que la remisión refiere a los arts. 206 y 55 del CCA y agrega que en caso de persistir dudas debe estarse “en primerísimo lugar” a la protección del administrado, el informalismo a su favor, su derecho al proceso y a presentar su reclamo (fs. 60 vto.). En síntesis, sostiene que la interpretación efectuada por la Sede implica una limitación en el acceso a la justicia, puesto que debió primar “ la interpretación que más favorezca al justiciable” (fs. 61 vto.). Se comparte con el recurrente que, en caso de dudas interpretativas que no sean solucionadas por la vía de la interpretación armónica con la Constitución y las leyes análogas, debe recurrirse a los principios generales de Derecho. A su vez, existiendo principios en pugna que sean igualmente aplicables al caso deberá estarse -al decir de DWORKIN- a la ponderación entre ellos. Por lo que debe hacerse ese análisis para resolver el caso que el recurrente plantea como “difícil”. En el caso y de acuerdo con la decisión adoptada por la Sede, no se advierte la contradicción con los principios que el recurrente releva. En tal sentido, no se cercena el derecho de acceder a la justicia, el que pudo haberse ejercido válidamente durante sesenta días, los que incluso incluyen 17 días luego de la Feria judicial mayor y de instalado el nuevo sistema orgánico del TCA. Por lo que, atendiendo a la debida diligencia del litigante y a los conocidos debates doctrinarios sobre el punto, pudo haberse accionado válidamente con anterioridad. Tampoco se advierte cómo el principio de informalismo a favor del administrado podría revertir la decisión adoptada, más allá de que es un principio que no aplica al proceso jurisdiccional sino al proceso administrativo. En tal sentido, corresponde recordar que las formalidades de los juicios están sujetas a la ley por mandato constitucional (art. 18). Por lo que, existiendo presupuestos y plazos legales para accionar, debe estarse a ellos. A ello se agrega que la idea de aplicar un criterio que “favorezca al justiciable” no es de recibo. E sto, porque justiciables son ambas partes, el actor y el demandado son igualmente “justiciables” bajo esta jurisdicción. Por tanto , en apego a la imparcialidad que corresponde al decisor, los criterios a aplicar no deberían ser finalísticos u orientados a favorecer a una u otra parte, aunque fuese en abstracto (art. 3 lit. g). Como se sostuvo en la sentencia impugnada, el criterio que esta Sede ha adoptado favorece los principios de igualdad, seguridad jurídica y buena fe, sin atacar con ello el acceso a la justicia que siempre estuvo garantizado, sin modificaciones, siendo éste el resultado de la ponderación efectuada. A su vez, dota de previsibilidad al sistema, no existiendo incertidumbre respecto a la posible modificación futura de la extensión de los plazos procesales. 6) El recurso al art. 125 del CGP. Luego agrega que si correspondiese la aplicación del CGP, ello debe hacerse en forma íntegra, correspondiendo conceder el beneficio del art. 125. No se comparte tal tesitura. La interpretación o integración acorde con el CGP puede hacerse por remisión expresa del art. 207 y general del art. 5, pero siempre que ello sea “pertinente”. El art. 125 y el aumento de los plazos que prevé es a los efectos de la contestación de la demanda y como consecuencia del emplazamiento fuera de la ciudad en la que se tramita el proceso. No se prevé para el plazo de caducidad (o de prescripción) de la acción, por lo que no existe fundamento para trasladar esta norma especial que además regula un supuesto distinto e inaplicable al caso planteado. 7) Sobre la manifiesta improponibilidad de la demanda. Finalmente, también cuestiona la resolución sobre la manifiesta improponibilidad de la demanda, por tratarse de un razonamiento discutible. Al referir al punto, el accionante se contradice y termina por compartir con la Sede, que se trata de una cuestión debatible y que no admite una respuesta única como sostiene al inicio del recurso. Sin perjuicio de ello, la Sede se expidió ya en la recurrida acerca de porqué se resuelve el punto in limine, remitiéndose por tanto a lo allí fundado. Pero, se agrega que el trámite de plano no cercena garantías ni derechos de ninguna de las partes. Por el contrario, es la vía más eficiente de acceder a una decisión sobre un punto que, en caso contrario, podría relevarse recién con la sentencia definitiva, cuando ya se hubiere desarrollado todo el proceso, con los esfuerzos humanos y económicos que ello implica. Al tener la posibilidad, ejercida, de recurrir también en caso del rechazo liminar de su acción, el accionante mantiene la posibilidad de que se revise la decisión de instancia, y en su caso, se prosiga o no el litigio, sabiendo ya que al menos el asunto de la caducidad ha quedado resuelto en forma definitiva. De lo contrario, sólo podría esgrimir su agravio al final del proceso. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. Mantener la decisión adoptada por Sentencia Interlocutoria Nº 4/2025. 2. Habiéndose interpuesto recurso de apelación en subsidio (Dec. Nº 55/2025), franquéase el mismo con efecto suspensivo (art. 252.1 y 342.2 inc, 2 del CGP, art. 207 del CCA) para su resolución por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (art. 19 del CCA).