Sentencia Definitiva N° 144/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de marzo de 2025. Nº 144 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MENDINA PACHECO, SANTIAGO con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de Nulidad (Ficha No. 311/2022). RESULTANDO : I) A fs. 2-17 compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución No. 4351/21 de 8 de setiembre de 2021, mediante la cual el Directorio de la Administración de los Servicios de Salud del Estado dispuso aplicar al funcionario Santiago Mendina, entre otros, una sanción de observación con anotación en el legajo funcional, por comunicarse con la prensa a efectos de realizar declaraciones sobre aspectos del servicio (fs. 240-241 A.A.). Inicialmente, expresó que las actuaciones se originaron a raíz de una conferencia de prensa brindada en las instalaciones del Hospital de Artigas el 28 de agosto de 2018, por parte de ciertos funcionarios, entre los que no se encontraba. Expuso que dicha conferencia meritó el inicio de una investigación administrativa de urgencia, que concluyó en la sugerencia de disponerle sumario administrativo a su persona y a otros funcionarios. Al respecto, indicó que la Administración violó el principio de igualdad, al excluir arbitrariamente a una funcionaria -Sra. Yanet Sanchís- de la potestad punitiva ejercida. Sucesivamente, negó la existencia de falta administrativa a su respecto, y argumentó que no participó de las declaraciones ni conocía cuándo y dónde se realizarían las mismas. Alegó como ilógica e irracional aplicar la misma sanción a todos los funcionarios que se encontraban sujetos al procedimiento sumarial, no valorándose la conducta individual, en claro apartamiento de los principios de culpabilidad y progresividad. Señaló que la demandada actuó con desviación de poder, ya que en el informe elaborado por la Dra. Olivera se remarcó la inexistencia de falta administrativa y el daño causado por el cese de la encargatura. La Administración, así, actuó de forma arbitraria, bajo el único designio de sancionarlo y provocarle un perjuicio personal. En otro orden, entendió violado el principio de duración razonable del procedimiento, en mérito a que las actuaciones se iniciaron en noviembre de 2018 y finalizaron en setiembre de 2021, luego de transcurridos casi tres años. Indicó que la impugnada le causa agravio al atentar contra el derecho constitucional de libertad de expresión, puesto que, sin perjuicio de no haber participado en la aludida conferencia de prensa, esta se limitó a que los funcionarios expresaran disconformidades con el funcionamiento del Hospital, donde recalcó no revestir cargos jerárquicos o de confianza. En definitiva, solicitó la anulación del acto resistido. II) Corrido el traslado de precepto, a fs. 31-37 compareció la demandada debidamente representada y se opuso en términos contradictorios al accionamiento movilizado. En lo central de sus defensas, expresó que surge probado de las actuaciones administrativas que existió una participación activa del señor Mendina en la concertación de una conferencia de los funcionarios con la prensa. Con base en el art. 528 del TOFUP (conforme redacción vigente al momento de la contestación), y dado que el accionante era el Encargado de RR.HH. (mando medio de confianza de la Administración), consideró que el que el Sr. Mendina rebasó los límites frente a una conducta que hubiera demandado discreción y reserva. Indicó que, a través la conferencia, se dio a conocer una situación interna del Hospital vinculada con la reorganización de servicios, respaldándose a la licenciada saliente con la finalidad de presionar a la Dirección para revertir la situación. Agregó que la cesantía del actor de la encargatura se dictó dentro de márgenes legítimos, impuestos por el plazo de duración del concurso para la provisión definitiva del cargo. Sobre la duración del sumario administrativo, explicó haberse verificado su sustanciación en plena pandemia Covid, procediendo la Administración demandada a suspender los plazos desde el 24 de marzo de 2021 hasta el 13 de junio de 2021, según actos administrativos relacionados. En suma, requirió la confirmación de la resolución atacada. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 4748/2022 (fs. 39), se diligenció la ofrecida a fs. 41 y ss. IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, haciéndolo la actora a fs. 148-155 vto. y la demandada a fs. 157-159. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 279/2024, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 162-164). VI) Por auto No. 2533/2024 (fs. 166) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) El Tribunal, luego de un detenido análisis de los elementos allegados a la causa, la normativa aplicable y los argumentos esgrimidos por las partes en sus respectivos escritos, por unanimidad de sus integrantes naturales, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a desestimar la demanda y a confirmar el acto impugnado en estos obrados. III) Antecedentes relevantes A fin de situar la decisión en el contexto en que fue dictada e ingresar al análisis de los agravios formulados contra ella, corresponde hacer una breve reseña de los antecedentes administrativos relevantes. Así, cabe destacar que por Resolución de la Dirección del Hospital de Artigas No. 84/2018 de 29 de agosto de 2018, se dispuso la instrucción de una información de urgencia al amparo de lo dispuesto por el art. 170 del Reglamento de Procedimiento Administrativo en General y Procedimiento Disciplinario de ASSE (R/D 5500/2015), ante las declaraciones de prensa efectuadas en el Salón de Actos el día anterior por algunos licenciados en enfermería del citado nosocomio (fs. 2 A.A.). Diligenciada la misma, lucen las conclusiones de la instructora designada, quien expresó respecto del ahora accionante, Sr. Santiago Mendina (al momento Encargado de Recursos Humanos de la Unidad Ejecutora), que resultaba responsable prima facie de la comisión de falta administrativa grave “(…) por haber ideado y sugerido la realización de la conferencia de prensa y porque fue quien convocó a uno de los medios (…)”. A partir de ello, entendió violado el deber de confidencialidad, reserva y lealtad para con la Administración. (fs. 14 A.A.). Mediante Resolución de la aludida Dirección, No. 120/2018 de 21 de noviembre de 2018, frente a las resultancias emergentes de la información de urgencia efectuada se dispuso la instrucción de sumario administrativo a varios funcionarios, entre ellos el accionante (fs. 24-25 A.A.). Culminado el citado procedimiento sumarial, el informe final de instrucción argumentó: “ En cuanto al Sr. Santiago Mendina incurrió en falta administrativa grave, teniendo presente el cargo que ocupaba, ya que, por ser en ese momento encargado de la Oficina de Recursos Humanos, era personal de confianza de la Dirección, alentó e ideó la instancia con la prensa, la que desencadenó los sucesos posteriores, acto intencional, con pleno conocimiento del alcance del mismo” (fs. 138 A.A.) Conferida la vista de precepto (fs. 138 vto. A.A.), el Sr. Mendina presentó escrito de descargos (fs. 151 y ss. A.A.), los que fueron analizados por la Dra. Noel Olivera en su calidad de Abogada Sumariante de la División Investigaciones y Sumarios. La Dra. Olivera consideró que el Sr. Mendina no había incurrido en falta administrativa pasible de sanción. Por informe de 14 de octubre de 2020 se expidió la Dirección de la División Investigaciones y Sumarios, y expuso que el actor era responsable “(…) de la comisión de falta administrativa que se califica de leve, ya que si bien el mismo no participó en la conferencia de prensa desconociendo donde y cuando se realizaría, fue quien ideó y alentó el hecho al oficiar de nexo entre el periodista y los licenciados en enfermería, desarrollando una conducta intencional, configurativa de falta administrativa al violar el deber de lealtad de rango no solo legal sino constitucional (art 59 de la Constitución y art 15 de la Ley 19.823, sobre Declaración de Interés General del Código de Ética en la Función Pública, el cual establece en su artículo 15 (buena fe y lealtad) que el funcionario público siempre debe de actuar de buena fe y con lealtad en el desempeño de sus funciones.- Obran como agravante desempeñar funciones en un cargo jerárquico(Encargado de R.R.H.H) y atenuantes la evaluación positiva de su jerarca inmediato.“, Finalmente, luego de que se confiriera y no se evacuara la vista, se procedió al dictado del acto impugnado. IV) Acerca del mérito de la causa IV.I) En primer término, es menester aclarar que el objeto del presente proceso lo constituye exclusivamente la Resolución No. 4351/21 de 8 de setiembre de 2021, mediante la cual el Directorio de la Administración de los Servicios de Salud del Estado dispuso aplicar al funcionario Santiago Mendina, entre otros, una sanción de observación con anotación en el legajo funcional, por comunicarse con la prensa a efectos de realizar declaraciones sobre aspectos del servicio (fs. 240-241 A.A.). Dicha precisión obedece a que en este proceso no corresponde analizar la legitimidad de la resolución que dispuso la cesantía de la encargatura del actor, en tanto se trata de un acto autónomo que no surge que hubiera sido recurrido ni administrativa ni jurisdiccionalmente. Por ello, partiendo de la base de que se trata de un acto administrativo firme -no impugnado al menos en esta causa-, la valoración de su regularidad jurídica corresponde únicamente en términos de contexto respecto de la sanción resistida en la actualidad. IV.II) Despejado lo precedente, sobre lo alegado por el accionante en cuanto a la inexistencia de falta administrativa a su respecto por no haber participado de las declaraciones en la prensa, ni conocer cuándo y dónde se realizarían, corresponde efectuar las siguientes aclaraciones. Como puede observarse de los antecedentes administrativos allegados a la causa, resulta un hecho fuera de controversia la no participación del Sr. Mendina en la aludida conferencia de prensa, siendo la defensa del mismo en tal sentido estéril al no formar parte de su imputación. Es así que la comisión de falta administrativa leve a su respecto, que diera lugar a la sanción materializada mediante el acto objeto del presente accionamiento, refirió a “(…) que si bien no participó en la conferencia de prensa realizada, fue quien ideó y alentó el hecho de oficiar de nexo entre el periodista y los Licenciados en Enfermería …” (destacado propio); y tal como luce tanto de lo informe de la División Investigaciones y Sumarios (fs. 221-222 A.A.), como del emitido por la Dirección Jurídico Notarial (fs. 229-230 A.A.), se consideró como una conducta intencional que implicó la violación al deber de lealtad (art. 15 de la Ley 19.823 - Declaración de Interés General del Código de Ética en la Función Pública). La prueba de tal imputación se desprende en forma conteste de la multiplicidad de los testimonios recabados en las diferentes instancias (información de urgencia y sumario administrativo), sin perjuicio de resultar admitido por el propio actor en las actuaciones referidas, al decir frente a la pregunta de si llamó a la prensa: “Yo llamé, le mandé un mensaje al informativista de canal 8 Dario Ribeiro, diciéndole que ellos querían hablar con algún medio (…)” (fs. 7 A.A.). Igualmente, los testigos fueron contestes en afirmar que fue el Sr. Mendina quien contactó a la prensa: María de Lourdes Facchin , consultada por quien citó a los medios de prensa locales, respondió “fue Santiago Mendina, encargado del departamento de Recursos Humanos ”; Pablo de los Santos Couto replicó a la misma interrogante: “ en realidad la situación se dio porque un compañero de Recursos Humanos habló con María Facchin, ella lo consultó conmigo y tengo entendido que fue ese compañero que citó a la prensa Santiago Medina ”; D´Jalma Rodriguez, por su parte, contestó: “María Facchin me dijo que venía la prensa a hacer una entrevista, que los llamó Santiago Mendina…” (fs. 5-8 A.A). Idéntico rechazo amerita la argumentación que postula un supuesto de ilegítima restricción de la libertad de expresión del promotor. Por el contrario, se asiste al ejercicio de la potestad sancionatoria ante el rebasamiento de sus límites frente a conductas que demandan la discreción y reserva del accionar del funcionario público, so riesgo de lesionar los intereses del servicio público. Como se delimitara en Sentencia Nro. 59/2021: “ El ejercicio de la libertad de expresión que invoca el actor debe ser ejercido con ponderación y mesura por parte de los funcionarios públicos, a fin de evitar entrar en conflicto con otros derechos fundamentales y con sus propios deberes funcionales de probidad, buena fe, lealtad y respeto”. SAYAGUES LASO, a su tiempo, enseñaba que “(…) los funcionarios deben mantener una prudente reserva sobre todo lo relacionado con las funciones que ejercen y que llegan a su conocimiento, precisamente por su calidad de tales. Este deber de guardar reserva es inherente a la función pública y no necesita texto que lo imponga (…)”. Y luego agregaba: “que no obstante ser una obligación de principio, con frecuencia el derecho positivo lo regula expresamente a fin de precisar su extensión y determinar las consecuencias disciplinarias y aún penales de su violación (…)” (Conf. SAYAGUES LASO, Enrique: “Tratado de D. Administrativo”, Tomo I, págs. 314 y sgts.)”. CAJARVILLE, al referirse al deber de lealtad y su relación con la comunicación de pensamientos, manifestaba: “(…) la cuestión de la libertad de comunicación de pensamientos por los funcionarios públicos sólo se plantea fuera del ejercicio de la función. (omissis) La incidencia sobre ella del deber de lealtad en su limitado alcance que excede del cumplimiento con “honestidad y honradez” de los deberes funcionales, queda en principio restringida a no incurrir en comunicación de pensamientos que lesionen los intereses de la “Nación”, o en su caso de la Administración o “del servicio público”, para el que se trabaja (…)” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo; “Sobre Derecho Administrativo. T.II, Segunda Edición Ampliada, FCU, 2008, págs. 508/509). Pues bien, en obrados, la circunstancia de que el actor oficiara de nexo entre la prensa y los funcionarios para la realización de lo que (según la demanda, en último término) derivó en una conferencia, justifica y da motivo al llamado a responsabilidad del Sr. Mendina, que por entonces se desempeñaba como Encargado de Recursos Humanos de la unidad. Por tal razón, amén de que en la instancia cuestionada se ventilaron aspectos internos del servicio (vinculados con la supuesta persecución a la Jefa de Departamento), el actor, en razón de su cargo, debió procurar una solución más acorde a las tareas encomendadas. Y es que el linaje de derecho humano de la libertad de expresión determina que el análisis de sus límites deba ser detallado y profundo respecto de los estándares de finalidad legítima, necesidad y proporcionalidad. La articulación de esos estándares no puede soslayar el contexto en el que se ejerció el derecho, y en este, cobra especial trascendencia las funciones de Encargado de Recursos Humanos que ostentaba el hoy accionante, así como la ausencia de prueba de que hubiera iniciado una gestión para encauzar los hechos cuya denuncia pública procuró que llevaran a cabo otros funcionarios. En definitiva, la violación a los deberes reseñados se verifica tanto por acción como por omisión; por oficiar de nexo entre los licenciados y la prensa, y por no procurar solucionar las inquietudes internas del servicio con las herramientas que tenía a su entera disposición. IV.III) Ingresando a la aludida violación al principio de duración razonable del procedimiento, se observa que con fecha 20 de abril de 2021 el actor solicitó la clausura del sumario en atención al tiempo transcurrido (fs. 286 a 287 A.A.). La División Investigaciones y Sumarios expresó actuar conforme a lo previsto en el art. 201 del reglamento, procediendo de acuerdo a lo dispuesto en el art. 204 y ss., esto es, informe circunstanciado del instructor con la calificación de la falta, control formal y sustancial de la división, concesión de vista y etapas subsiguientes. Asimismo, había operado la suspensión de los plazos administrativos establecidos del Reglamento de Procedimiento Administrativo en General y Procedimiento Disciplinario de ASSE, derivada de la crisis sanitaria por COVID 19 (R/D 5500/2015), acorde a las Resoluciones de Directorio Nros. 1359/2021,1531/2021,1785/2021, 2030/2021,2227/2021, 2414/2021 y 2562/2021. Cabe señalar que la normativa invocada por el actor – art. 78 de la Ley 19.121- referente a la clausura de los procedimientos por la falta de pronunciamiento sobre el fondo del asunto en el plazo de 2 años desde que se dispuso el sumario, tiene como ámbito subjetivo de aplicación a los funcionarios públicos del Poder Ejecutivo (art. 2), no resultando de aplicación al servicio descentralizado demandado, el cual se rige por las normas antes mencionadas. Lo antedicho deriva en el rechazo de este agravio, por cuanto la Administración procedió como mandataba su reglamento interno frente a la solicitud de clausura. IV.IV) En último término, no se avizora que el acto hubiere sido dictado con desviación de poder, es decir, con miras a una finalidad aviesa o distinta a la prevista por el ordenamiento jurídico. La desviación de poder, en palabras de la Prof. Ruocco, implica traición a la finalidad: “ (…) cuando el órgano emisor del acto persigue un móvil diverso al fin debido configura el vicio conocido como desviación de poder, el que se produce no sólo cuando se pretende un interés privado (espurio), sino también ante un fin público pero distinto al inherente o específico para el que se atribuyen las potestades a los órganos estatales ” (RUOCCO, G y DELPIAZZO E. C, Tratado Jurisprudencial y Doctrinario, Tomo I, La Ley, Montevideo, 2013, pp. 68 y ss.). Ahora bien, en la emergencia, la exclusión de la Sra. Yanet Sanchis de la potestad punitiva de la Administración, a quien el accionante indica como participante de los mismos hechos por la cuales resultaron sumariados los restantes funcionarios, no se ve refrendado del análisis de la probanza en vía administrativa ni en la presente instancia jurisdiccional, por lo cual si bien uno de los testimonios la identifica como partícipe de dicha conferencia (fs. 139), no resulta un elemento suficiente para concluir que el ius puniendi se ejerció de forma selectiva o con una finalidad persecutoria. En otro orden, el informe elaborado por la Dra. Noel Olivera en su calidad de Abogada Sumariante de la División Investigaciones y Sumarios, por el que se entendió que el promotor no configuró falta administrativa y que la baja de la encargatura tuvo relación con la disposición del procedimiento sumarial (fs. 194 A.A.), no tiene naturaleza vinculante para la Superioridad llamada a decidir; razón por la que la valoración de las mismas circunstancias puede legítimamente ser disímil en uno y otro caso. Al respecto, y concluido que los presupuestos objetivos y subjetivos de la infracción fueron acreditados, el relevamiento de la ausencia de falta administrativa no puede constituir para el Tribunal un indicio de la existencia de desviación de poder. Lo mismo ocurre con la cesantía de la encargatura, independientemente de los motivos empleados para disponerla. En efecto, la Corporación ha sostenido que la encargatura o interinato supone un vínculo inestable, de naturaleza esencialmente revocable, cuya terminación, salvo probada arbitrariedad, es una potestad discrecional de la Administración. Por eso, en el casus, aun si la cesantía se dispuso por la falta cometida por el promotor (extremo que cabe aclarar no fue probado), no reporta a una sanción en sí misma, sino al ejercicio legítimo de una facultad autónoma, cimentada sobre una base distinta a la que soporta la potestad sancionatoria. En definitiva, ninguno de los agravios expresados por el accionante resulta de recibo, no advirtiéndose actuación ilegítima, desviación, abuso o exceso de poder por parte de la Administración, siendo el acto impugnado ajustado en un todo a derecho. V) En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, F A L LA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).