Sentencia Definitiva N° 143/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de marzo de 2025. Nº 143 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “DE MOURA RIBERO, NERY ORLANDO con JUNTA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 392/2022). RESULTANDO : I) En autos, a fs. 26-31, compareció Nery de Moura, promoviendo acción de nulidad contra las resoluciones que identifica como dictadas por la Junta Departamental de Cerro Largo No. 08/2022 y No. 09/2022. En lo medular, sostuvo que la Junta Departamental de Cerro Largo, vulneró su derecho de contradicción, ya que dispuso el sumario luego de la instrucción de una investigación administrativa compleja, en la que se obtuvieron pruebas respecto de las cuales no pudo ejercer ningún tipo de control, oportunidad en la que no se le confirió vista previa, lo que determina que el acto resistido, es lesivo y pasible de ser anulado. Adujo que se violentó el art. 66 de la Constitución de la República y el art. 12 de la Ley No. 19.830 que agregó el art. 113 bis a la Ley No. 15.750, adoptando el criterio legal del control de la prueba desde el inicio de la investigación (posición de la Convención Interamericana de Derechos Humanos). Expuso como hechos que motivaron la actuación que una funcionaria de la Junta Departamental con el cargo de Jefa Administrativa, Sra. Macarena Rebollo, promovió denuncia por amenazas y destrato recibida hacia su persona por otro funcionario de la misma institución, el Sr. Eduardo García Elorza. Como consecuencia de la denuncia, la Comisión de Asuntos Internos de la Junta Departamental, se avocó a instruir una investigación administrativa. Es así que se dictaron resoluciones expresas en ese sentido y se comenzó a instruir prueba para aclarar esos hechos, disentimientos y/o amenazas que recibió la señalada funcionaria por parte del funcionario. Se continuó instruyendo la investigación hasta que se lo comenzó a indagar como Secretario sobre su posible omisión en no atender en tiempo y forma esta problemática, de modo que empieza a quedar incorporado en la investigación y a ser señalado como potencialmente responsable por omisión en el cumplimiento de sus tareas, al extremo de que una vez concluida la instrucción, se nombró como Secretario ad hoc otra persona al efecto de firmar la resolución de sumario administrativo en su contra y, desde ese momento se calificó sus actos y/o omisiones, como “gravísimas”. Por lo que considera que, concluida la investigación administrativa, sin haber estado en el inicio como objeto de la investigación, terminó siendo identificado y dispuesto sumario con cese y retención de medios sueldos. Invocando jurisprudencia y doctrina, se refirió a la importancia de la vista previa a la disposición de un sumario administrativo, lo que sería un principio no solamente de justicia, sino de eficacia, en tanto asegura un mejor conocimiento de los hechos, así como también permite resolver a la Administración de una manera más justa. Afirmó que el no permitir al sindicado como presunto responsable, su participación desde el inicio de la investigación constituye una violación a la regla de derecho y permite confirmar desviación y abuso de poder. Por último, solicitó la suspensión transitoria de la ejecución del acto ante los perjuicios que considera le genera. II) Por Decreto No. 4617/2022, se tuvo por iniciada la acción de nulidad, emplazándose a la Junta Departamental de Cerro Largo, a contestar la demanda en el plazo de 30 días, con carga de remitir los antecedentes administrativos referidos en los arts. 63 y 64 del Decreto ley 15.524, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el art. 65 de dicho cuerpo normativo (fs. 33). III) Compareció la parte actora solicitando que el Decreto Nº4617/2022 sea notificado además a la Intendencia Departamental de Cerro Largo, indicando que también fue demandada (fs. 37). IV) A fs. 41- 52, compareció, en nombre y representación de la Junta Departamental de Cerro Largo, Adela Segredo, a contestar la demanda y oponer la excepción previa de falta de agotamiento de la vía administrativa respecto del segundo de los actos impugnados (Resolución No. 9/2022). En relación con la excepción planteada, indicó que dicho acto fue dictado por la Presidencia de la Junta Departamental, en ejercicio de competencias propias, por lo que, conjunta y subsidiariamente con el recurso de reposición, hubiera correspondido interponer el recurso de apelación, atento a lo que disponen los arts. 162 y 163 del Decreto No. 50/2013. Expuso que, a fines del año 2021, la funcionaria Sra. Macarena Rebollo, primero en forma verbal y luego por escrito, denunció el acaecimiento de presuntos hechos ocurridos en el ámbito laboral en relación con el funcionario Sr. Carlos García y la puesta en conocimiento de dichos hechos a su jerarca inmediato Sr. Nery Orlando de Moura. Ante dicha denuncia, el Presidente de la Junta Departamental, Sr. Luis López, solicitó de inmediato una reunión con la Comisión de Asuntos Internos a efectos de dar trámite a la misma. Luego de escuchar a todos los involucrados, la Comisión produjo un informe el que elevó a consideración de la Junta Departamental de Cerro Largo, quien dispuso la iniciación de una investigación administrativa a efectos de comprobar la existencia de actos o hechos irregulares y en su caso la individualización de los responsables. Al cabo de la investigación, resultaron individualizados como responsables de la comisión de varias faltas administrativas los funcionarios Carlos García y Nery Orlando de Moura, aconsejándose la realización de sumario administrativo. Así, con fecha 11/3/2022, la Junta Departamental de Cerro Largo dictó la Resolución No. 08/2022 que resolvió instruir sumario administrativo respecto de la conducta de los funcionarios Carlos García y Nery Orlando de Moura, con suspensión preventiva y retención provisional de la mitad de sus haberes por el término de seis meses. Por lo que no comparte los cuestionamientos formulados por el actor en relación a la vulneración del debido proceso. Señaló que la responsabilidad de éste fue comprobada al finalizar la investigación administrativa, por lo que la instrucción del sumario no se dispuso sino al término de la misma y conforme a sus conclusiones y las de la Comisión de Asuntos Internos, según lo dispuesto por el art. 94 del Decreto Departamental No. 50/2013. Expresó que, de las resoluciones impugnadas, surgen clara y vastamente, de forma precisa y concreta, las razones que llevaron a su representada a adoptar la decisión de instruir un sumario al actual actor. Efectuó la precisión de que ninguno de los agravios se vincula con la cuestión sustantiva, con los supuestos de hecho que dieron mérito a que se dispusiera, mediante los actos administrativos que se cuestionan, la instrucción de un sumario administrativo. En la demanda de autos no se niega ni cuestiona ninguno de los hechos que la Administración tuvo por probados para disponer la instrucción del sumario. Por lo que afirmó que dichos hechos se tienen que considerar admitidos. También argumentó que las alegaciones de la actora se dirigen a cuestionar la investigación administrativa, lo que resulta desencaminado, en tanto las resoluciones que la dispusieron nunca fueron objeto de impugnación administrativa. Sostuvo que ninguna de las dos resoluciones cuya nulidad se pretende son actos administrativos lesivos. En efecto, se trata de actos que se limitan a disponer la iniciación de un sumario, con las correspondientes medidas preventivas, con el fin de determinar o comprobar la responsabilidad de los funcionarios en la comisión de las faltas que la investigación administrativa consideró probadas. Por lo tanto, carecen de la nota de lesividad exigida por el art. 24 del Decreto-Ley No. 15.524 y art. 309 de la Constitución de la República. En relación con la falta de vista previa, indicó que el actor erróneamente considera que sea necesaria antes de disponerse el inicio del sumario. En este sentido, expresó que el procedimiento disciplinario es un procedimiento absolutamente reglado y, precisamente, es a partir de la notificación de la resolución que dispone el sumario y a lo largo de toda su instrucción, que dispone el sumariado de todas las oportunidades jurídicamente previstas para ser oído, solicitar y controlar prueba. Cuando la falta de vista previa no vulnera la garantía esencial de la defensa, no constituye un defecto que genere la nulidad de lo actuado. Actuaciones a las que además indica tuvo acceso. Añadió que el agravio de vulneración del derecho de defensa alegada por el actor, fundado en el control de la prueba desde el inicio de los procedimientos, tampoco es de recibo, pues implicaría trastocar el orden de las cosas, es decir, diligenciar en etapa de la investigación aquellos que es propio del sumario. V) Por Decreto No. 5773/2022, se tuvo por contestada la demanda, agregándose antecedentes administrativos en 301 fojas, con citación (fs. 54). VI) Por Decreto No. 5772/2022, atento a lo solicitado por la parte actora, también se confirió traslado de la demanda a la Intendencia Departamental de Cerro Largo, emplazándola a contestar en el plazo de 30 días, con carga de remitir los antecedentes administrativos referidos en los arts. 63 y 64 del Decreto ley No. 15.524, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el art. 65 del mismo (fs. 57). VII) A fs. 59-67, compareció a contestar la demanda, el Dr. Daniel Gómez, en nombre y representación de la Intendencia Departamental de Cerro Largo. Interpuso además las excepciones previas de falta de legitimación pasiva y falta de agotamiento de la vía administrativa respecto de la Resolución No. 09/2022 dictada por la presidencia de la Junta Departamental de Cerro Largo. En síntesis, en la contestación de la demanda, como precisión previa señaló que el actor se limita a formular cuestionamientos formales que, a su parecer, vulneraron el principio de debido proceso. En consecuencia, considera que debe de aplicarse la regla de la admisión respecto de los hechos antijurídicos que se le pretenden atribuir. Indicó que la investigación administrativa fue el acto instrumental del futuro sumario, en ella no se determinan responsabilidades ni se aplican sanciones, por ser ello materia exclusiva del sumario administrativo, donde se le otorgan las garantías del debido proceso y durante su tramitación el funcionario puede deducir todas las defensas que estime pertinente. Afirmó que los actos administrativos atacados se limitan a disponer la instrucción de un sumario, sin atribuirle responsabilidad administrativa de ningún tipo. VIII) Culminado el trámite de las excepciones opuestas, se dictó la Resolución No. 447/2023, por la que se resolvió que el co- demandado Intendencia Departamental de Cerro Largo carece de legitimación causal pasiva y también se declaró la falta de agotamiento de la vía administrativa respecto a la resolución No. 9, dictada por la Presidencia de la Junta Departamental de Cerro Largo (fs. 89 - 100 vto.). IX) Culminada la etapa probatoria (fs. 110), por Decreto No. 6146/2023, se dispuso que alegaran las partes en el plazo común de 15 días (fs. 111). Las partes presentaron sus alegatos (actora fs. 113-116 y demandada fs. 118-130). X) Por Decreto No. 85/2024, se tuvieron por presentados los alegatos y se dispuso el pase de los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el fondo del asunto (fs. 132) quien, por Dictamen No. 152/2024, aconsejó rechazar la demanda y confirmar el acto resistido (fs. 133 - 137 vto.). XI) Por Decreto No. 1861/2024, se dispusieron los autos para sentencia, citadas las partes (fs. 139). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, conforme pasa a desarrollarse, la parte actora cumplió con las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución arts. 317 y 319, Ley No. 15.869 arts. 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La parte actora accionó contra la Resolución No. 8/2022, dictada por la Junta Departamental de Cerro Largo, que dispuso clausurar la investigación administrativa e instruir el sumario administrativo con suspensión en el ejercicio del cargo y retención provisional de los medios sueldos por el término de seis meses (fs. 3-5), también contra la Resolución No. 9/2022, dictada por la Presidencia de la Junta Departamental de Cerro Largo, que resolvió cumplir con lo dispuesto por la Resolución No. 8/2022 mencionada (fs. 5 vto. - 7). Corresponde mencionar que, conforme se indicó en los resultandos (VIII), por Resolución No. 447/2023, el Tribunal analizó las actuaciones administrativas y consideró que no se agotó la vía administrativa respecto de la Resolución No. 9/2022 dictada por la Presidencia de la Junta Departamental de Cerro Largo, además de declarar la falta de legitimación pasiva de la Intendencia de Cerro Largo. Por otro lado, en relación a la Resolución No. 8/2022 dictada por la Junta Departamental de Cerro Largo, surge de los antecedentes administrativos que fue notificada con fecha 14/3/2022 (fs. 266 A.A. en 267 fs.), siendo impugnada por la parte actora con fecha 24/3/2022 a través de la interposición del recurso administrativo de reposición (fs. 2-4 A.A. en 301 fs.). Como consecuencia de la impugnación, la Junta Departamental de Cerro Largo dictó la Resolución No. 25/2022 de fecha 27/5/2022 (fs. 25-30 A.A. en 301 fs.), por la que confirma el acto resistido, resolución que le fue notificada al actual actor con fecha 2/6/2022 (fs. 32 A.A. en 301 fs.). Por lo expuesto, la demanda anulatoria presentada con fecha 10/8/2022 lo fue en tiempo hábil (cfme. nota de cargo de fs. 32). II) Ingresando en el aspecto sustancial de la litis, el Tribunal, por mayoría y conforme a lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y confirmará el acto impugnado. III) En primer lugar, en relación a la procesabilidad del acto que dispone la instrucción de un sumario administrativo, corresponde indicar que, para la mayoría de los miembros del Tribunal, resulta procesable ante esta la jurisdicción anulatoria al tratarse de un acto que puede generar perjuicios al funcionario (cfme. Sentencia No. 138/2023, entre otras), no así para la redactora y el Dr. Cal quienes consideramos que la fracción del acto que dispone el inicio del sumario no resulta procesable en tanto se trata de un acto por antonomasia de procedimiento, siendo sí procesables las medidas preventivas que son escindibles de este (cfme. Sentencia No. 948/2022, entre otras). IV) Ingresando en el análisis de los agravios desarrollados por la parte actora, corresponde indicar que, como lo señala la parte demandada, los cuestionamientos se dirigen a aspectos formales de la investigación administrativa, la que está fuera del objeto de la impugnación, ya que dichos actos no se cuestionaron oportunamente. También asiste razón a la demandada respecto a que la parte actora en su accionar, no controvirtió la base fáctica, la existencia de los hechos considerados por la Administración para iniciar el sumario, tampoco la legitimidad o razonabilidad de las medidas cautelares adoptadas, por lo que analizar la regularidad jurídica de las mismas implicaría violar derechamente los límites del principio dispositivo y emitir un fallo viciado de incongruencia. En consecuencia, para la mayoría de los miembros del Tribunal, que consideran procesable el acto que dispuso la instrucción de un sumario, el objeto de la siguiente acción se centra en determinar la legalidad de la decisión adoptada, si se vulneró el derecho de defensa invocado por el actor y si se actuó con desviación y/o exceso de poder, lo que se pasará a analizar. De las actuaciones administrativas, se advierte que la investigación referida fue resuelta mediante la resolución No. 38/2021 de la Presidencia de la Junta Departamental de Cerro Largo fechada el 30/12/2021, en base a lo informado por la Comisión de Asuntos Internos y “ a los efectos de determinar o comprobar la existencia de actos o hechos irregulares y en su caso la individualización de los responsables (…)” (fs. 3 AA en 267 fs.). Resulta relevante la declaración de la funcionaria Rebollo, que describió diversas situaciones que hacen al origen de todo lo actuado, en tanto vinculó -por distintos motivos- a los dos sumariados (el actor y Eduardo García) mediante el acto resistido (fs. 11 y ss. AA. en 267 fs.). A modo ilustrativo, dijo con relación al accionante que: “Del incumplimiento de las tareas administrativas del funcionario Eduardo García “Pita” le informé muchísimas veces al Secretario de la Junta Sr. Nery De Moura. También le informaba que en algunas ocasiones me mandaba mensajes fuera de lugar y en tono agresivo. Y finalmente, le informé de las amenazas que recibí por parte de este funcionario”, al cual le atribuyó una reacción por demás omisiva (fs. 12 AA. en 267 fs.). Funcionaria que además presentó una denuncia ante la Comisión de Asuntos Internos describiendo determinados perjuicios (fs. 76 y ss. AA. en 267 fs.). Lo cual, se ve complementado por las declaraciones que se obtuvieron en la investigación administrativa (fs. 19 y ss., 23 y ss.; A.A. en 267 fs.). Incluso del propio actor que, en su condición de Secretario de la Junta Departamental, afirmó: “En conclusión yo soy el jefe de todos los funcionarios” (fs. 27 y ss. A.A. en 267 fs.), rol que también surge de la descripción y funciones del cargo presente en la estructura organizacional de la Junta Departamental (Resolución No. 30/13 fs. 66 y ss. AA en 267 fs.). Asimismo, resulta importante para comprender la secuencia administrativa, observar el informe conclusivo de la investigación administrativa, en el cual se hace hincapié a modo ilustrativo de varias omisiones del accionante: “ El tener conocimiento previo de los hechos denunciados por la funcionaria Macarena Rebollo respecto de las actitudes del funcionario Eduardo García respecto a su persona (Jefa Administrativa) y tener una actitud omisa, pasiva, no habiendo tomado ninguna medida tendiente a cesar dicha situación. Situación, que además se produjo en más de una oportunidad (…)” (fs. 245 vto. AA. en 271 fs.). Lo que fue compartido por la Comisión de Asuntos Internos (en los términos que obran a fs. 248 y ss.), aconsejando la instrucción del sumario con suspensión preventiva de los funcionarios por el termino de seis meses. Informes en base a los cuales se dictó la resolución que aquí se procesa. Para la mayoría del Tribunal, los antecedentes citados permiten concluir que, en la especie y en relación al contenido del acto encausado, existieron motivos que justificaron razonablemente la medida adoptada, la que además luce idónea para lograr el fin legítimo, es decir: determinar la responsabilidad de los funcionarios involucrados, su grado de participación en la comisión de las faltas que se le imputa, y en su caso, a la eventual aplicación de la sanción correspondiente. En este sentido, se advierte que la demandada logró articular suficientes razones (y sin que esto signifique pronunciamiento sobre las circunstancias de fondo), que justificaron disponer la instrucción del sumario, naturalmente, habilitando de modo completo como contraplano, el abanico de garantías correspondientes. Instancia en la que el funcionario sumariado podrá ejercer sus defensas. En armonía con los fundamentos mencionados, se entiende pertinente traer a colación lo que sostuvo recientemente el Colegiado en la Sentencia No. 763/2023, con relación a los distingos necesarios entre los procedimientos de investigación y sumario administrativo. Textualmente, allí se dijo: “Así, se justifica y explica la necesidad de la investigación administrativa. A partir de tales entendimientos, constan antecedentes en donde luce la investigación del caso, en la que declararon de 13 funcionarios (incluyendo la actora); se realizó una inspección ocular en el lugar donde los funcionarios involucrados se relacionaban, se recabó el legajo completo, fotografías, testimonios por exhibición de mensajes anónimos aportados por la pretensora, correos electrónicos, entre otros y donde, además, surgen las conclusiones del instructor al respecto (fs. 173 a 178 AA). De tal modo, mal puede agraviase la actora de que no se le permitió declarar con asistencia letrada durante la investigación administrativa, cuando al tiempo de la referida declaración, vale reiterar, no revestía el carácter de sumariada. Otro tanto cabe decir con relación al carácter de “pesquisa secreta” que le atribuye a la investigación administrativa, al no perimírsele controlar y producir prueba. En el contexto del caso concreto, aceptar sin más el razonamiento de la funcionaria, implicaría trastocar en una suerte de duplicación de los procedimientos, vaciando de contenido el sumario y, en definitiva, desnaturalizando la esencia y razón del instituto. Como se dijo en la citada Sentencia No. 643/2018: “El derecho a defenderse, supone la iniciación de un procedimiento en contra de determinada persona, con la articulación de los cargos que se le atribuyen, y esto recién quedó configurado con el acto administrativo que dispone la instrucción de un sumario” (el subrayado no pertenece al original). Para la mayoría del Tribunal, no existió vulneración alguna al derecho de defensa y, no se aprecia la existencia de las transgresiones que genéricamente se invocan por la accionante”. Asimismo, el art.12 de la Ley No. 19.830, invocado por la parte actora, que modificó la Ley No. 15.750 (Ley Orgánica de la Judicatura y de la Organización de los Tribunales), no comprende en su ámbito de aplicación al sistema orgánico de autos, por lo que no resulta aplicable al caso. V) Por último, respecto a la desviación de poder alegada por el accionante, éste únicamente se limita a mencionarla en su demanda, sin mayores desarrollos. En relación a dicho vicio, en Sentencia No. 876/2017, siguiendo prestigiosa doctrina, este Tribunal indicó: “(…) -según CASSINELLI y CAJARVILLE- desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido, esto es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80)”. Ninguno de dichos vicios en la actuación de la Administración fue acreditado, por lo que también corresponde el rechazo de dicho agravio. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, en mayoría, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).