Sentencia Definitiva N° 142/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de marzo de 2025. Nº 142 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RODRÍGUEZ, WILLIAM FREDDY con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 62/2023). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución denegatoria ficta de la petición calificada, que promovió a efectos de la reconsideración de la cuantificación de su pasividad (de fs. 3 a 4 de obrados consta la petición promovida). En necesaria síntesis de la demanda, se señaló que el 8 de marzo de 1994, por Resolución N° 212/93, dictada por el Sr. Ministro del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas por el Poder Ejecutivo, se declaró actor cesante por la causal de ineptitud física adquirida en ocasión del servicio. En base a ello, le fue otorgado el derecho a retiro policial por la causal acto directo de servicio, ajustada al grado de Cabo, al amparo de los arts. 8 y 13 de la ley N° 13.793 de 24 de noviembre de 1969 y art. 143 de la ley N° 14.106 de 14 de marzo de 1973, accediendo a una jubilación privilegiada por dicha causal jubilatoria. Por lo tanto, resulta aplicable a su estatuto jubilatorio todas las previsiones de la ley 13.793, dentro del cual se encuentra los beneficios establecidos en los art. 7 y 8. En tal sentido, aclaró que desde su pase de retiro en marzo de 1995 se le aplicó a su pasividad el 15% de montepío jubilatorio, a desgravar a los 32 años y medio de aportes, tal como lo estipulaba el art. 20 de la ley 16.333 de 1° de diciembre de 1992, en lugar del menor porcentaje de montepío mensual previsto en el art. 7 de la ley N° 13.793, régimen por el cual fue jubilado. Asimismo, se agravió porque no se le otorgaron los incrementos regulados por los arts. 13 y 14 de la citada ley N° 13.793. En su mérito, fue requerida la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración, opuso excepciones previas y contestó de modo contradictorio bregando por la solución desestimatoria de la demanda. En lo que refiere a las excepciones previas, éstas consistieron en el carácter no lesivo del acto impugnado y la caducidad cuatrienal de los créditos reclamados. En cuanto al carácter ilesivo, se refirió que el haber de retiro no fue oportunamente impugnado, a la vez que en 2014 el actor ya había requerido la revisión del montepío, lo que viene a constituir actos originarios que no fueron recurridos. Por su parte, también esgrimió la caducidad del reclamo conforme a lo establecido por el art. 39 de la ley N° 11.925 de 27 de marzo de 1953. Las defensas sustantivas esgrimidas en la contestación de demanda, resultaron de similar tenor y alcance a las excepciones interpuestas, las cuales fueron desestimadas, a la vez que se difirió su tratamiento para la sentencia definitiva (fs. 38 a 38 bis vto.). En suma, requirió que la demanda sea desestimada. III) Abierta la causa a prueba, no fueron diligenciados medios probatorios a instancia de las partes, las que, por su orden, formularon sus alegatos de bien probado. IV) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante dictamen Nº 241/2024 de 2 de mayo de 2024 se pronunció por la solución anulatoria. V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente, habilitan el examen de la pretensión anulatoria, lo que fue expresamente considerado por el Tribunal mediante sentencia interlocutoria N° 472/2023. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo parcialmente lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) En primer término, importa analizar la defensa sobre la ilesividad del acto objeto de impugnación desde las perspectivas esgrimidas en la defensa. Así, fue indicado en primer término que la jubilación otorgada no fue oportunamente impugnada, lo que deriva en un acto administrativo firme. Sobre el punto, a modo de rechazo de la defensa planteada, importa considerar la jurisprudencia del Colegiado sobre la denominada “cosa juzgada en materia jubilatoria”. En términos replicables en obrados, la Corporación sostuvo: “No se trata en el caso de una hipótesis de ilesividad, no sólo porque como ha dicho la Sede, en materia jubilatoria no existe cosa juzgada administrativa, sino porque la petición denegada obedeció al planteo de una situación jurídica que no fue considerada, tal como se verá en apartados siguientes, al momento que se dispuso el retiro de los actores. Así, en los actos por los cuales se dispuso el retiro y el derecho a la jubilación de los promotores no fue incluido el beneficio solicitado en las peticiones fictamente denegadas, por lo que razonablemente no puede sostenerse que el acto enjuiciado es ilesivo. Tal como sostuvo el Tribunal en caso similar al de autos, cuyos fundamentos son trasladables al presente: “En lo inicial, corresponde descartar la defensa de la accionada respecto a la ilesividad del acto administrativo cuestionado. La Administración considera que el acto impugnado no resulta ser el originario, creador de la situación jurídica resistida, habida cuenta que el perjuicio jurídico deriva de la Resolución No. 311/11 de fecha 4/3/2011, dictada por el Encargado de la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial, en ejercicio de atribuciones subdelegadas, por la que se declaró que el actor tenía derecho a una jubilación especial normal, por la causal coeficiente computando 36 años, 8 meses y 15 días de servicios, ajustado al grado de Inspector Mayor, con un haber mensual de $51.762.48 (fs. 12 A.A.). Dicho acto, según anota en su acto de proposición la demandada, no fue oportunamente impugnado, por lo que devino firme. Sobre este punto, estima la Sede que no le asiste razón al órgano público demandado. El acto al que hace referencia la Administración, en tal caso, omitió pronunciarse sobre el cómputo del ficto por casa-habitación, por lo que no puede entenderse que la causa generatriz del agravio proviene de dicha volición en un aspecto sobre el que no se pronunció. Parece obvio que un acto no puede agraviar ni generar lesión jurídica por aquello que no dice u omite considerar. Para ello, está claro, la vía procedimental adecuada era la que luego utilizó el actor, esto es, provocar el dictado de un acto sobre el punto otrora omitido. En la especie, el pretensor movilizó una petición para que se incluyera y computara en el haber jubilatorio el ficto de casa-habitación que la Administración no había incluido. Con lo cual, la solicitud del interesado surtió efectos en punto a provocar un pronunciamiento del órgano público sobre una fase en la que en un acto anterior no se había expedido. Por este motivo, no puede entenderse el acto administrativo cuestionado en estos obrados como ilesivo, meramente confirmatorio o reproductor de otra decisión anterior, desde que el objeto o materia sobre el que se decide no integró el objeto de decisión al dictarse el acto que declaró el derecho a la jubilación fijándosele determinado coeficiente” (Cfe. Sentencia N°392/2016). Con tales entendimientos, debe convenirse que, recién a partir de la denegatoria a las peticiones que se procesa, los actores sintieron lesionados su Derecho y a partir de allí se encontraban habilitados para promover la nulidad del acto que les agravia” (Sentencia Nº 96/2018). Por otra parte, la demandada sostuvo también el carácter ilesivo del acto en base a que se había planteado una petición con el mismo objeto de revisión de la jubilación, cuya denegatoria no fue impugnada. Pues bien, de la mera comparación de lo peticionado en 2014, con la petición denegada en obrados, se avizora la diversidad de objeto entre ambas instancias promovidas. Al respecto, importa considerar que e l 23 de mayo de 2014 el actor presentó un formulario de “solicitud y/o reclamo”, donde señaló: “ Solicito se revise el descuento de Montepío, para mí el vencimiento que figura en mi recibo de cobro no es el adecuado. Sin más, le agradece y saluda Atte .” (fs. 3 vto. de los antecedentes). Por su parte, en la petición cuya denegatoria se impugna el actor requirió que: (a) se le incremente la pasividad cada vez que le otorgue a los activos el grado equivalente en que pasó a retiro, en aplicación del beneficio previsto en los arts. 13 y 14 de la citada ley Nº 13.793 y se le abonen las diferencias generadas desde el cese (fs. 3 y 4), (b) se adecúe el porcentaje que se le descuenta por concepto de montepío de un 15% a un 3% por aplicación del art. 39 de la ley N° 11.925, el art. 78 del Acto Institucional N.º 9, y (c) se le devuelvan las diferencias jubilatorias del porcentaje descontado en demasía de su pasividad desde la percepción de la primera jubilación actualizada (fs. 7 y 8). La petición objeto del presente proceso es más amplia que lo otrora requerido. En 2014 el actor solicitó “se revise el descuento de Montepío”, mientras que, en 2022, solicitó se adecúe el porcentaje de montepío de un 15% a un 3% y se le devuelvan las diferencias jubilatorias del porcentaje descontado en demasía de su pasividad de la primera jubilación en delante, de forma actualizada. Como enseñó CAJARVILLE en la categoría de las resoluciones meramente reiterativas no deben incluirse aquéllas que, aunque en su expresión literal reiteren una anterior, lo hagan luego de ocurridos cambios en las circunstancias de hecho o de derecho que motivaron el dictado del primer acto. (Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO, Recursos Administrativos”, FCU, 4ª Edición, Montevideo, 2008, p. 150) Del mismo modo el Tribunal ha indicado que: “la desestimatoria impugnada en estos obrados no puede reputarse como un acto reiterativo, desde que toda vez que debió concederse un incremento, de conformidad con las disposiciones mencionadas, se produjo un nuevo agravio, que la actora relevó recién al presentar la petición cuya denegatoria ahora se procesa. (…) En esa línea, este Tribunal ha sostenido desde larga data que un acto no puede considerarse reiterativo de otra resolución anterior no impugnada útilmente, cuando se aprecia una modificación en las circunstancias (hechos) o bien en el soporte de derecho para no acceder a la solicitud incoada (véase, por ejemplo, sentencias Nos. 484/2014, 513/2017 y 587/2017, 190/2023 y 137/2024, entre muchas)” (sentencia N° 332/2024). Por lo tanto, lo solicitado sin asistencia letrada, y en un formulario, en 2014, no tiene la misma extensión en cuanto a lo pedido y el período abarcado, ni el mismo fundamento, que lo requerido en petición calificada presentada en 2022, por lo que no se acude a un supuesto de acto reiterativo. IV) En cuanto a la defensa de caducidad cuatrienal del reclamo, importa señalar que su consideración excede el alcance de la jurisdicción del Tribunal. En efecto, la caducidad reglada por el art. 39 de la indicada ley N° 11.925 refiere a créditos contra el Estado, extremo que resulta ajeno a la jurisdicción anulatoria. En tal sentido, determinada la existencia de un acto administrativo procesable, conforme a lo reglado por el art. 309 de la Carta, la discusión sobre la caducidad de créditos corresponderá a la justicia ordinaria ante la eventualidad de una acción reparatoria patrimonial. Del mismo modo, resulta ajeno a la jurisdicción del Tribunal los componentes de la petición relativos a la devolución de dinero (art. 27, nral. 1° del Decreto ley N° 15.524, de aplicación al presente proceso según lo dispuesto por el art. 205 del Código en lo Contencioso Administrativo). V) En lo que refiere al fondo del asunto, le asiste razón al actor. En efecto, debe estarse a lo dispuesto por el citado art. 7° de la ley Nº 13.793 que establece un descuento de 3% correspondiente a montepío. Surge de los antecedentes que el 1° de junio de 1994, se le otorgó una jubilación especial al Sr. Rodríguez. Asimismo, la demandada indicó que el actor pasó a situación de retiro por haber sido declarada su incapacidad como adquirida en acto directo de servicio (fs. 20 y 20 vto.). Por lo que, tratándose del retiro de un funcionario policial por accidente en acto de servicio que, con motivo o causa de dicho acto, se encuentra inhabilitado para continuar en actividad, es de aplicación el literal “B” del art. 7° de la ley Nº 13.793 que establece “ Para atender los aumentos que se produzcan por aplicación de esta ley, se pagarán los siguientes montepíos: (…) B) Un 3 %, (tres por ciento) por los retirados policiales”. Sobre el punto, el Tribunal hace suyos los entendimientos del asertivo voto del Sr. Ministro Dr. Corujo, en cuanto expresó que: “Conforme surge acreditado, el actor dio inicio de la pasividad el 1° de junio de 1994 por ser dado de baja por acto directo, percibiendo una jubilación especial al amparo de las leyes N° 9.940, 13.793 y ley 16.333 (fs. 36 vto. AA) y según consta de los recibos que obran en los antecedentes administrativos y en obrados, se le aplicó a su pasividad un 15% de montepío jubilatorio a desgravare a los 32 años y medio de aportes, tal como lo establece el art. 20 de la ley N° 16.333, y así lo informó el Servicio de Retiros y Pensiones Policiales el (fs. 9 vto. AA); y siendo que la causal de baja es por incapacidad surgida en acto de servicio, no correspondería la aplicación del art. 20 referido, sino del art. 7 de la ley N° 13.793 en donde por aplicación del literal B) le correspondía un 3% de Montepío”. También le asiste razón al actor, en cuanto a que se imponía la aplicación de los beneficios previstos en los arts. 13 y 14 de la citada ley Nº 13.793. La demandada indicó que “el actor pasó a situación de retiro de acuerdo a Resolución del Ministerio del Interior siendo de aplicación el art. 8 de la Ley Nº 13.793 en la redacción dada por el artículo 143 de la ley Nº 14.106, por haber sido declarada su incapacidad como adquirida en acto directo de servicio” (fs. 25). Por lo que, no habiendo sido controvertido que la pasividad del actor tiene su origen en la incapacidad adquirida en un acto directo de servicio, y se rige por lo dispuesto por el art. 8, inciso 2° de la referida ley N° 13.793, ello conlleva a que, encadenadamente se apliquen los beneficios previstos en los arts. 13 y 14 de la mentada ley Nº 13.793. En este sentido, en términos reproducibles en la emergencia, la sentencia 190/2023 el Tribunal entendió: “En efecto, resulta de los recaudos allegados al proceso que el Sr. QUINTERO fue declarado cesante y se acogió al beneficio jubilatorio en aplicación de la Ley No. 13.793 modificada por la Ley No. 14.106 en lo referente al haber de retiro de hasta tres grados superiores. El art. 13 de la Ley No. 13.793 establece que las pasividades otorgadas bajo el beneficio del artículo 8 de la ley “tendrán derecho a la modificación de oficio y en la misma proporción, cada vez que sean incrementadas las retribuciones sujetas a montepío, de actividad, del cargo que sirvió como base para fijarle el haber de retiro o pensión. Los haberes resultantes de cada modificación se servirán a partir de la vigencia de dichos aumentos y no sufrirán descuentos por concepto de reintegros”. Habiendo informado la Administración demandada que dichos reajustes no se estaban realizando en el caso del actor, corresponde a Derecho se anule el acto denegatorio ficto de su petición y, en definitiva, se sirvan los aumentos que por imperio legal le corresponden” (Sentencia N° 190/2023). Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de noviembre de 2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).