Sentencia Definitiva N° 136/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de marzo de 2025. Nº 136 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “SURYPARK S.A. con SUPREMA CORTE DE JUSTICIA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 23/2023). RESULTANDO : I) Surge de fs. 35, que el 14 de febrero de 2023 compareció la actora promoviendo demanda de nulidad contra la Resolución N.º 1058/22 de fecha 24 de noviembre de 2022, dictada por la Suprema Corte de Justicia, la cual adjudicó los trabajos de impresión de timbres de Impuesto Judicial, Tasa Judicial, Registro de Testamentos y Legalizaciones a la empresa Garino Hermanos S.A., en el marco de la Compra Directa Nº 32/2022 (fojas 39 a 40 A.A.). Indicó que surgía del acto impugnado que su parte (Surypark S.A.), no había adjuntado la oferta económica escaneada a la cotización del sitio web de Compras Estatales (SICE) firmada por el representante con firma validada en el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE), por lo que había incumplido con el artículo 7mo. del pliego de condiciones particulares y como consecuencia no sería considerada en el procedimiento; recayendo la adjudicación en la empresa Garino Hermanos. Manifestó que en el acta de apertura de las ofertas realizada el 15 de noviembre de 2022, presidida por la Directora de Departamento de la División Administración de la Suprema Corte de Justicia, únicamente se observó que Surypark no presentó la constancia de voto del referéndum de acuerdo con los artículos 4 y 5 del pliego, sin embargo, dijo, ello había sido cumplido a cabalidad dentro del plazo establecido, por lo que hasta ese momento no existía ningún incumplimiento de su parte. No obstante, lo antedicho, al momento de emitir resolución, se encuentra con que no se consideró su oferta a pesar de cumplir con todos los requisitos legales en su presentación, negándole la posibilidad de contratar basados en una resolución arbitraria, carente de fundamentación jurídica y lógica; agregando ser proveedora de dichos timbres durante veinte años y habiendo siempre ofertado de la misma manera. Alegó que, acorde al artículo 7º del pliego de condiciones generales, establece que las ofertas deberán presentarse en el Departamento de Adquisiciones por correo electrónico o en línea en el sistema del sitio web de Compras Estatales (art. 63 inc. 5 del TOCAF), solicitándose utilizar un único medio de los ofrecidos. Para el supuesto de que el oferente presente su oferta a través del sitio web de Compras Estatales y no coincidiera el archivo adjunto con la cotización en línea, se le dará validez al archivo adjunto. Destaca que, en ambas modalidades de cotización, adicionalmente deberá adjuntarse archivo con la oferta económica escaneada y firmada con aclaración por representante o apoderado registrado en el Registro Único de Proveedores del Estado. Recalcó que el hecho de no haberse observado su oferta en el acta de apertura convalida la misma convirtiéndola en válida, de lo contrario se estaría violando las bases constitucionales del debido proceso, en particular debido proceso administrativo dado que no se estaría dando la chance de defensa al particular que haya cometido un error a efectos de subsanarlo, siendo precisamente ese el objeto del acto de apertura de ofertas. Dicho actuar lo entiende también contrario con el artículo 65 del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera, concluyendo cumplir la oferta cumplió con todos los requisitos de los artículos 8 y 9 del Decreto No. 131/2014. Señaló que se le había otorgado de hecho el derecho de defensa en sede de impugnación administrativa, al momento de enterarse de la invalidación de la oferta al momento de la resolución. Afirmó que claramente se dañará a la Administración, no solo desde el punto de vista económico sino también el de la calidad del servicio, ya que el adjudicatario cumplirá de forma deficiente, abriendo futuras responsabilidades para el Estado. Recordó que la finalidad de una licitación es procurar el contrato más conveniente para la Administración y asegurar que todos tengan la posibilidad de contratar con el Estado, cobrando especialmente vigencia el principio de eficacia, así como los de igualdad, flexibilidad, publicidad, ausencia de ritualismo y materialidad (artículo 131 del TOCAF). Añadió que los artículos 54 y 56 de dicho Texto Ordenado indican que importa conseguir el fin buscado al efectuar la compra y ese es el criterio para considerar al evaluar las ofertas siempre dentro de los principios generales ya comentados de publicidad e igualdad de los oferentes, estándose en el caso descalificando a un proveedor habitual por una mera exigencia de corte burocrático y sin sentido lógico. Reiteró los alegados perjuicios y agravios a su parte, y también al Estado, dado que elige una oferta 16% más gravosa desde el punto de vista económico. Concluyó afirmando la existencia de abuso de poder al dictar la impugnada, al no haber utilizado la Administración el poder de imperio en forma adecuada, careciendo de proporcionalidad entre el motivo del acto y su contenido, así como también con el fin, la adjudicación adolece de una motivación fundada, haciéndose valer factores subjetivos. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 57 el Dr. Boris Rodríguez Facal, en representación de la Suprema Corte de Justicia, contestando la demanda incoada. Reseñó los antecedentes al dictado al dictado del acto enjuiciado, señalando que, mediante Resolución de la Suprema Corte de Justicia No. 1035/22, se dispuso ampliar la Resolución No. 996/22, autorizando la realización de un nuevo procedimiento de compra directa para la adquisición de timbres para el ejercicio 2023, al amparo de lo previsto por el artículo 484 de la Ley No. 14.106. Señaló que el pliego de condiciones particulares del llamado en su artículo 7 dispuso que las ofertas deberían presentarse en el departamento de adquisiciones por correo electrónico o en línea en el sitio web de Compras Estatales (artículo 63 inciso 5 del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera), solicitándose utilizar un único medio de los ofrecidos. Afirmó que el incumplimiento de SURYPARK al art. 7 del pliego referente a adjuntar la oferta económica firmada por representante registrado en el Registro Único de Proveedores del Estado - al momento de la postulación por medios electrónicos- es un requisito sustancial y no meramente formal como lo alega la actora. Asimismo, expresó que los artículos 63 y 65 del TOCAF y el artículo 10.1 del Decreto 131/014 que aprobó el Pliego Único de Bases y Condiciones Generales para los contratos de suministros de servicios no personales, consideran que el precio es un requisito esencial, que no puede ser salvable una vez relevado. También adujo que permitirle adjuntar la propuesta económica luego del acto de apertura de ofertas hubiera significado otorgarle una ventaja indebida, atendiendo a su conocimiento de las ofertas de los demás oferentes, mejorando su posición en el procedimiento competitivo. Indicó que, en el numeral nueve de la demanda, la accionante admite explícitamente que el reclamo está fundado en su propia culpa, al decir “ la apertura de las ofertas no permite subsanar posteriormente errores que se pudieran haber cometido, como todo humano, nadie se salva de la posibilidad de cometer errores.” Refutó por lo antes dicho la falta de motivación del acto, como también arbitrariedad del pliego de condiciones del llamado – aprobado además por una resolución no atacada en el presente proceso. Descarta violación del debido procedimiento administrativo, como afectación al derecho de defensa de la actora, reiterando que la accionante no presentó junto en su propuesta electrónica la propuesta económica, por lo que no hubo ni abuso de poder ni desproporcionalidad ni la adjudicación resistida resultó inconveniente. En definitiva, solicita la confirmación del acto enjuiciado de legitimidad. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra agregada a fojas 90. IV) Alegó únicamente la parte demandada a fs. 94 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 290/2024 obrante de fojas 102 a 105, aconsejando confirmar el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, el acto encausado fue notificado a la accionante el 2 de diciembre de 2022 (foja 52 infolios), interponiendo en su contra en tiempo y forma el recurso de revocación el 12 de los mismos mes y año (fojas 54 a 56 vto. A.A.). Por Resolución No. 1238/22 de 22 de diciembre de 2022 la Suprema Corte de Justicia desestimó el recurso de revocación (fojas 65 a 67 A.A.), la que fue notificada el 23 de diciembre de 2022 (fojas 69 a 70 A.A.). Finalmente, la demanda fue introducida en tiempo útil el 14 de febrero de 2023 (nota de cargo a fs. 40). II) El Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. III) Reseña de los antecedentes. De los antecedentes administrativos allegados al proceso, surge que la resolución impugnada es el corolario de la compra directa por excepción Nº 32/2022 con el objeto de la adquisición de timbres para cubrir las necesidades del Poder Judicial para el año 2023, cuyo pliego luce agregado de fojas 5 a 13. Realizadas las publicaciones de estilo, el 15 de noviembre de 2022 se labró acta de apertura de ofertas, presentándose Garino Hnos. S.A. y Suripark S.A. (actora). Estudiadas las ofertas por la Dra. Rosana Basso, en su calidad de Sub Directora de la División Administración, expresó que Suripark S.A. “…no adjunta oferta económica escaneada a la cotización en SICE, firmada por representante con firma validada en el RUPE, por lo que incumple con el art. 7 del Pliego, y como consecuencia no será considerada en el presente procedimiento”, sugiriendo la adjudicación a la firma Garino Hnos S.A. Finalmente se dictó el acto administrativo de adjudicación que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 39 a 40 A.A.). IV) Sobre la legitimidad del acto enjuiciado El acto administrativo enjuiciado tuvo en cuenta determinados hechos, concretamente acciones cuya inobservancia reprochó al hoy accionante y que conforme se infiere de la demanda siquiera fueron controvertidas por éste, sino que, en su lugar, pretendieron ser justificadas. Sin embargo, tales acciones no realizadas y otrora reprochadas por la Suprema Corte de Justicia, cobran trascendencia a la luz del marco normativo aplicable. En efecto, en cuanto a los hechos, tal como luce de los antecedentes administrativos, la actora no presentó su cotización en línea en el Sistema de Gestión de Compras Públicas (SICE) que le era exigible de acuerdo con lo estipulado en el art. 7 del pliego de condiciones del llamado. Sin embargo, la accionante se agravió por el hecho de que no se le observó tal omisión en el acta de apertura, y por ende no se le permitió la subsanación correspondiente. Agregó que entendía que la omisión refería a un error formal, no sustantivo. Hasta aquí los hechos y la defensa de la accionante. Corresponde entonces, individualizar el marco normativo para interpretar si le asiste o no razón en punto a que, a pesar de admitir el hecho principal sobre el que se basó el acto administrativo, le cabía la defensa que articuló. En este sentido, encuadrando lo expuesto en las previsiones normativas aplicables al caso, el citado artículo 7º del pliego, bajo el acápite “ PRESENTACIÓN DE LAS OFERTAS” , establece lo siguiente: “Las ofertas deberán presentarse en el Dpto. de Adquisiciones por uno de los siguientes medios (art. 63 inc. 5 del TOCAF): - correo electrónico, - en línea en el sistema SICE. Se solicita utilizar un único medio de los ofrecidos. En caso de que el oferente presente su oferta a través del SICE y no coincidiera el archivo adjunto con la cotización en línea, se le dará validez al archivo adjunto. En caso de cotizarse por correo electrónico o en línea SICE deberá, adicionalmente, adjuntarse archivo con la oferta ECONOMICA escaneada, firmada (con aclaración) por representante o apoderado registrado en el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE) (…)”. Asimismo, el art. 65 del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera – en consonancia con lo dispuesto por el art 10.1 de Decreto- en sus incisos 5 a 8 dispone: “ La admisión inicial de una propuesta no será obstáculo a su rechazo si se constataren luego defectos que violen los requisitos legales o aquellos sustanciales contenidos en el respectivo pliego. Se consideran apartamientos sustanciales aquellos que no pueden subsanarse sin alterar materialmente la igualdad de los oferentes. La Administración podrá otorgar a los proponentes un plazo máximo de dos días hábiles para salvar los defectos, carencias formales o errores evidentes o de escasa importancia; este plazo podrá ampliarse para el caso de proveedores del exterior y en tal caso se aplicará a todos los oferentes. El plazo antes mencionado no se otorgará cuando a juicio de la Administración se altere materialmente la igualdad de los oferentes, cuando existan defectos o errores habituales en un oferente determinado, o cuando se presuma la existencia de alguna maniobra destinada a obtener una ventaja indebida.” (destacados y subrayados propios). Asimismo, el art. 63 inc. 1 de dicho Texto Ordenado establece : “Los oferentes deberán presentar sus ofertas en las condiciones que se establezca en los pliegos respectivos, pudiendo agregar cualquier otra información complementaria pero sin omitir ninguna de las exigencias esenciales requeridas.”. Pues bien. Primero. La interpretación articulada y sistemática del marco normativo aplicable permite inferir que la insatisfacción de la oferente Suripark S.A. referente a no presentar su cotización -precio- acorde a la modalidad requerida por el pliego, no se trató de una mera deficiencia formal, sino de un incumplimiento sustantivo. De allí que su rechazo fue legítimo en tanto su oferta desatendía la regla de derecho aplicable. Segundo. En cuanto a la pretensión del hoy accionante en punto a que correspondía otorgarle un plazo para completar su presentación, carece de sustento normativo y de haber actuado la Suprema Corte de Justicia en tal sentido, habría violentado el derecho de igualdad de los otros oferentes. Cuanto viene de razonarse, no es nuevo en la jurisprudencia de este Tribunal. Cabe citar al respecto debido a su esencial coincidencia entre los hechos y el derecho aplicable en uno y otro caso, la sentencia No. 70-2018 en la que desarrolló la interpretación del art. 54 del TOCAF de conformidad con los principios de legalidad, igualdad entre los oferentes, así como la distinción entre los requisitos sustanciales principales del pliego y los que no lo son. En el caso no se trata, como expresa el accionante a fs. 13 de la demanda que siendo “ un proveedor de toda la vida fue descalificado por una mera exigencia burocrática y sin sentido lógico”. No se trata de una exigencia caprichosa plasmada en el acto administrativo, sino derivada del marco normativo aplicable que el accionante conocía o debía conocer. Debe verse que, llevada su interpretación a las máximas consecuencias, podría pretender que, por ser un proveedor de toda la vida, la Administración siquiera hubiera seguido el procedimiento de compra que siguió. Tercero. En cuanto al argumento de la accionante en cuanto a que su oferta resultaba más conveniente, las razones ya apuntadas son las que sustentan su rechazo. En efecto, antes de considerar la conveniencia de la oferta para la Administración, esta debe realizar el control de regularidad en la presentación, a riesgo en caso de no hacerlo, de violentar el principio de igualdad entre los oferentes. Esto es, primero corresponde controlar cuáles de los oferentes cumplieron con las exigencias formales de presentación y luego entre ellos, y solo entre ellos, se resolverá la competencia. Cuarto. El informalismo en favor del administrado que invoca el accionante en su apoyo tampoco aporta razones para anular el acto administrativo. En efecto, el accionante parece entender que el principio de informalismo habilita a derribar las exigencias normativas aplicables por igual a todos los competidores, para uno de ellos. Ello no es así. El principio de informalismo importa interpretar el derecho y los hechos, removiendo los obstáculos meramente formales cuando de todos modos la finalidad de la regla de derecho aplicable se cumplió. Quinto. Finalmente, en cuanto al abuso de poder alegado, la accionante no aporta elementos probatorios en su sustento, siendo una causal que no se presume y requiere un esfuerzo demostrativo y probatorio de quien afirme su existencia. En definitiva, la Administración actuó conforme a la normativa correspondiente al dictar la resolución impugnada, sin excederse de los límites impuestos, en forma debidamente fundada y sin mediar un fin espurio, arbitrariedad o abuso de poder. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (artículo 1º de la Acordada Nro. 34/2023: artículo 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).