Sentencia Definitiva N° 135/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de marzo de 2025. Nº 135 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “FOUNT CORAL S.A. con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 117/2023). RESULTANDO : I) Surge de fs. 14 que el 27 de marzo de 2023, la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución N.º 182/2022 de fecha 16 de setiembre de 2022, dictada por la Gerencia de Administración del Banco de Previsión Social, que adjudicó el servicio de mantenimiento integral de ascensores en los complejos habitacionales de todo el país según detalle del numeral 1º (fs. 398 y 399 Pieza 2 A.A.). En su memorial de agravios, señaló que la impugnada era contraria a la regla de derecho e indicó que la Administración entendió que incumplió con el requisito de cotizar en forma global en SICE, desechando su oferta sin considerarla, y siendo esta la más ventajosa. Afirmó que no surgió acreditada la existencia de una diferencia real en la forma de cargar los datos por parte de la empresa, habiendo detallado cada complejo habitacional en cada línea con sus costos, además de ser un acto salvable respecto de lo propuesto en el pliego. Sostuvo que el descarte de su oferta por una formalidad, implicó un quiebre del principio de igualdad de los oferentes. Alegó que cumplió con todos los requisitos sustanciales y fundamentales objeto de la licitación, no siendo de mérito su exclusión. Citó jurisprudencia al respecto y solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) A fs. 24, el 12 de mayo de 2023 la representante de la demandada contestó la demanda incoada. Reseñó los antecedentes al dictado del acto enjuiciado y sostuvo que la oferta de Fount Coral S.A. no dio cumplimiento a lo exigido por el numeral 1.4 del Pliego Particular de Condiciones en tanto la empresa cotizó en SICE por cada complejo habitacional de manera independiente, contraviniendo lo exigido, en cuanto el ingreso de las ofertas debía ser por cada renglón de manera global para todos los complejos habitacionales que lo integran. Afirmó que esa fue la razón por la cual se desestimó toda la oferta de la actora. Recordó que el numeral 1.3.8 del PCC solicitaba la presentación de la planilla de cotización, entendiendo en las condiciones exigidas en el cuerpo del pliego. Concluyó que la Administración había actuado conforme a Derecho y solicitó la confirmación del acto atacado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra agregada entre fs. 32 y 79. IV) Alegó únicamente la actora a fs. 82 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 312/2024 por el que aconsejó confirmar el acto administrativo en cuestión (fs. 86 y 87). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad (artículos 4 y 9 de la Ley Nº 15.869). En efecto, se procesa la nulidad de la Resolución N.º 182/2022 de fecha 16 de setiembre de 2022, dictada por la Gerencia de Administración del Banco de Previsión Social, que adjudicó el servicio de mantenimiento integral de ascensores en los complejos habitacionales de todo el país según detalle del numeral 1º (fs. 398 y 399 Pieza 2 A.A.). Contra dicho acto, notificado a la actora el 21 de setiembre de 2022 (fs. 6 Pieza 1 A.A.), interpuso en tiempo y forma (el 30 del mismo mes y año) recursos de revocación y jerárquico (fs. 2 a 6 ibidem A.A.). Por Resolución R.D. N.º 43-30/2022 de fecha 21 de diciembre de 2022 el Directorio del Banco de Previsión Social, desestimó el recurso jerárquico (fs. 38 A.A.), la que fue notificada el día 27 del mismo mes y año (fs. 42 A.A.). Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 27 de marzo de 2023 - nota de cargo a fs. 21). II) En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal, coincidiendo con el pronunciamiento de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que, con fecha 13 de junio de 2022, la Sección Licitaciones del BPS invitó a varias empresas, entre ellas la actora, a participar del llamado a Licitación Abreviada Ampliada N.º 2022-135 cuyo objeto refiere al “Servicio de Mantenimiento Integral de Ascensores en los Complejos Habitacionales de todo el país” (fs. 100 A.A.), agregándose su Pliego y anexos (fs. 72 a 99 A.A.). El 11 de julio de 2022, se realizó la apertura de las ofertas, presentándose ADAMOLI SA, ALFA ASCENSORES SA, AMERICA ASCENSORES LIMITADA, ASCENSORES OTIS DEL URUGUAY SA, FOUNT CORAL SA. TINOS SA y TK ELEVADORES URUGUAY SRL (fs. 107 A.A.). Con fecha 9 de setiembre de 2022, la Comisión Asesora de Adjudicaciones, realizó el estudio de las ofertas, y particularmente en el numeral 3. Desestimaciones consignó que las ofertas de ADAMOLI SA y AMERICA ASCENSORES LIMITADA, fueron desestimadas por no dar cumplimiento al punto 1.3.5 del Pliego y a lo exigido en Anexo 3 Memoria de Servicio respectivamente; que la oferta de FOUNT CORAL SA debía ser desestimada por no dar cumplimiento al punto 1.4 del Pliego Particular de Condiciones, y que las ofertas de las empresas ASCENSORES OTIS DEL URUGUAY SA y TK ELEVADORES URUGUAY SRL no dieron cumplimiento al punto 1.3.6 por lo que consideró desestimar las ofertas relativas a algunos renglones y no a otros; y sugirió adjudicar según detalle (fs. 387 a 389 A.A.). A continuación , recayó el acto de adjudicación que se procesa (fs. 398 y 399 A.A.). IV) La argumentación de la actora gira en torno a: que se la descalificó por incumplir con el requisito de cotizar en forma global en SICE, y la vulneración del principio de igualdad. No le asiste razón a su planteo. IV.1) El Pliego de Condiciones Particulares de la Licitación Abreviada Ampliada Nº 2022/35 para el Mantenimiento Integral de Ascensores en Complejos Habitacionales en todo el país estableció en su artículo 1.3.8 Requisitos Excluyentes entre otros a la Planilla de Cotización ANEXO N.º 05 y en el artículo 1.4 Cotización: “El ingreso de las ofertas SICE siempre se realizará de forma individual para cada Renglón, ingresando los valores globales que corresponden a la sumatoria de lo que se oferta para cada CH en el Anexo Nº05, no siendo admisible el ingreso de valores por CH individualmente ni el ingreso de un valor que corresponda a la suma de 2 o más renglones” (fs. 74 vta. y 75 A.A.). Surge con manifiesta claridad la forma en que cotizó la actora, conforme emerge del Anexo N.º 05 Planillas de Cotización entre fs. 261 y 263 vta., de los antecedentes administrativos, apartándose de lo estatuído por el PCC. Entiende el Tribunal que la interpretación del Pliego efectuada por la Administración no fue desajustada, sino que, por el contrario, era la única y racional intelección que cabía dentro del contexto de los términos que componen “la ley del contrato”. En efecto, resulta compartible lo informado por la Comisión Asesora de Adjudicaciones con fecha 9 de setiembre de 2022 a fs. 387 vta. A.A., donde se consignó que: “La oferta de la empresa Fount Coral S.A. no dio cumplimiento a o exigido por el numeral 1.4 del Pliego Particular de Condiciones dado que la empresa cotizó en SICE por cada CH de manera independiente, contraviniendo lo exigido en cuanto a que el ingreso de las ofertas a SICE debe ser por cada Renglón de manera global para todos los CH que lo integran. Por lo tanto, se sugiere desestimar toda la oferta de la empresa.” Ahora bien, la facultad discrecional de la Administración a la hora de evaluar el ajuste de la oferta al pliego “(…) no supone que se pueda pasar por alto lo estipulado en el Pliego de Condiciones, que por su trascendencia, la doctrina lo ha denominado, con todo acierto, “la ley del contrato”, por cuanto establece cláusulas que son fuentes principales de derecho y obligaciones de los intervinientes en la licitación, obligatorias para todos, inclusive la propia Administración (Dromi, Licitación Pública, 1999, pág. 273).- Al respecto, señala CAJARVILLE que “(…) el principio de respeto a los pliegos de condiciones descansa en la disposición legal (art. 54 del TOCAF) que establece que los oferentes deberán presentar sus ofertas en las condiciones previstas en los pliegos, imponiendo el rechazo de aquellas que se aparten de sus exigencias (cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; Sobre Derecho Administrativo, Tomo II, FCU, 2008, págs. 308 y ss.). Sobre los procedimientos competitivos de contratación administrativa, la Corporación, en Sentencia Nº 633/2009, entre otras, manifestó que: “(…) es un principio inconcuso que el pliego de condiciones constituye la ley de la licitación o la ley del contrato, porque es en él donde se especifican el objeto de la contratación, y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario (Cf. COMADIRA, Julio R.: “Derecho Administrativo: Acto administrativo, Procedimiento administrativo y Otros Estudios”: Págs. 289/290).” Sin embargo, en el caso la Administración , no se apartó de una razonable interpretación del pliego cuando, al relevar la oferta de la actora, resolvió que esta se había apartado de la exigencia del numeral 1.4, siendo además este un requisito excluyente conforme lo prescribió en numeral 1.3.8. IV.2) En cuanto a la vulneración del principio de igualdad, la accionante realizó un planteo genérico, sin identificar los hechos que habrían afectado el referido principio, por lo que el agravio no está fundado. Cabe remitirse al análisis de la situación de autos a la reiterada posición del Cuerpo que, entre otras, en Sentencia N° 114/2020 sostuvo: “Como lo ha destacado el Prof. SARLO, es innegable que la apelación al tópico de la igualdad tiene, desde el punto de vista pragmático, una innegable carga emotiva positiva. No obstante, toda apelación a la aplicación concreta del principio de igualdad, debe ser debidamente contextualizada. En ese sentido, en el orden prescriptivo, la igualdad nos remite siempre a la noción de justicia, cuando hablamos de igualdad, en el empleo de la razón práctica, no estamos describiendo hechos, sino que estamos proponiendo o postulando normas, esto es, estados de cosas deseables por alguna razón (práctica). Ahora bien, estas razones, como tales, siempre suponen valoraciones y una perspectiva determinada, de la cual es preciso ser conscientes y hacerla expresa. Ser conscientes de esto es ser conscientes de los límites de las demandas de igualdad, que no son universales, sino que siempre están referidas a una situación concreta (Véase en ese sentido: Sarlo, Oscar; “Sobre la noción de igualdad” en AA. VV.: “El Principio de Igualdad. En la Teoría del Derecho y la Dogmática Jurídica” -Oscar Sarlo y Andrés Blanco: Coordinadores-, FCU, 2008, especialmente, págs. 33 y 36)”. Sin perjuicio de ello, de acuerdo al informe de la Comisión Asesora de Adjudicaciones referido supra (fs. 387 a 389 A.A.), la oferta de la actora no fue la única desestimada por apartarse de los requisitos del pliego, sino que a idéntica conclusión se arribó, aunque por otras causales, respecto de los oferentes ADAMOLI SA y AMERICA ASCENSORES LIMITADA, por lo que el agravio carece de asidero. IV.3) Por otra parte, no se advierte en absoluto que la Administración haya utilizado un “procedimiento distinto al que correspondía jurídicamente”, ni que haya “violado las reglas de la contratación administrativa”. Por el contrario, el acto enjuiciado luce adecuadamente motivado en el informe de la Comisión Asesora de Adjudicaciones - Considerando II a fs. 398 A.A.- (fs. 387 a 389 A.A.). Del análisis de las actuaciones, surge que el Banco de Previsión Social actuó en conformidad con el elenco de disposiciones normativas que regulaban el proceso licitatorio, cumpliendo las respectivas etapas del mismo con las garantías correspondientes. En conclusi ón, no se verifican irregularidades en cuanto al proceso licitatorio realizado ni tampoco incumplimiento al pliego de condiciones de la licitación, y lo demás constituye, según jurisprudencia constante de este Tribunal, ámbito de la discrecionalidad de la Administración para elegir la oferta que considere más conveniente. El Tribunal se ha pronunciado reiteradamente acerca del concepto de “oferta más conveniente”, haciéndolo en estos términos: “En nuestro derecho, el art. 59 del TOCAF establece que la adjudicación se hará a la oferta que se considere más conveniente, apreciando el dictamen de la Comisión Asesora de Adjudicaciones, sin que sea preciso hacer la adjudicación a favor de la de menor precio, salvo en identidad de circunstancias y calidad” (Sentencias Nº 304/2007 y Nº 633/2009). En el mismo sentido, cabe reproducir los fundamentos vertidos por el Tribunal en la Sentencia N° 304/2007, donde sostuvo: “En lo concerniente a valorar la conveniencia de una u otra solución hasta determinarse, la Administración es completamente libre, el Tribunal no puede desechar o suplir su juicio al respecto, ni el particular puede invocar derecho alguno pretendidamente vulnerado. Es que en cuanto a elegir la oferta conveniente, la Administración no está sujeta a reglas fijas precisas; sólo lo reglado genera derechos. De otro modo, si toda vez que la Administración estuviera cometida de actuar de esa manera, pudiera ser obstaculizada por personas que se creyeran perjudicadas en su derecho, la discrecionalidad no sería posible.” (Sentencia No. 8/86 de 17.2.1986). “La adjudicación de la licitación es un acto esencialmente discrecional del jerarca. Sólo cuando éste se aparta de las formas legales o median móviles espurios se compromete la licitud de su actuación...” (Sentencia No. 343/2003). En todo caso, “la conveniencia derivará no sólo del precio sino de un análisis de todos los demás factores a ponderar” (Sentencia N° 936/1996). A lo que debe agregarse “(…) como argumento subsidiario y residual, la constante jurisprudencia del Tribunal, en el sentido de que la nulidad del acto de adjudicación es siempre una grave medida que no debe tener lugar sino cuando se comprueba una seria y trascendente transgresión a los principios propios del procedimiento licitatorio que, y en esencia, son los que procuran, sobre la base de una igualdad objetiva de trato entre los oferentes, la selección de la oferta que resulte más ventajosa para la Administración (Sentencias Nos. 13/89, 1353/92, 714/97, 1014/98, 345/01, 472/01 entre muchas otras). En definitiva, nada cabe objetar a la Administración en cuanto a que, siguiendo lo recomendado por la Comisión Asesora de Adjudicaciones, adjudicó la licitación a otros oferentes, y no a la accionante. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (artículo 1º de la Acordada Nro. 34/2023: artículo 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).