Sentencia Definitiva N° 124/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de marzo de 2025. Nº 124 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MARTÍNEZ SILVERA, CARLOS ANTONIO con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 211/2023). RESULTANDO : I) La actora, representada por el Dr. Gonzalo Martínez, de fs. 11 a 15, promovió acción de nulidad contra el Banco de Previsión Social (BPS) y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en adelante MTSS) respecto de la resolución RD No. 32-28-2022, de 21 de setiembre de 2022, dictada por el Directorio del BPS que otorgó su jubilación civil de transición por el artículo 67 de la Ley No. 16.713, con un básico de $ 78.755,44 (fs. 2). En síntesis, sostuvo que se desafilió al sistema mixto previsional (Títulos I al IV, Ley No. 16.713), para pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Título VI de la Ley No. 16.713, en mérito a la previsión del artículo 17 de la Ley No. 19.590 (Ley “cincuentones”). A dichos efectos, BPS liquidó una prestación que no se ajusta a las disposiciones mencionadas, pues calculó estableciendo la asignación de jubilación, luego, al valor resultante lo llevó al tope máximo para una pasividad en el régimen de transición y, sobre el monto del tope, le aplicó el coeficiente de 0,9 establecido en el art. 16 de la Ley No. 19.590. Sostuvo que las normas referidas establecieron una secuencia a los efectos del cálculo de la jubilación y ello no fue respetado por la accionada, quien en primer término aplicó el tope o monto máximo correspondiente y luego el coeficiente 0,9; cuando ello debió ser al revés. Es decir, lo que debió hacer la Administración fue, una vez definida la asignación de jubilación (por aplicación de los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713 y art. 16 de la Ley No. 19.590) aplicar el tope previsto en el artículo 76 de la Ley No. 16.713. La norma no admite otra interpretación, dado que de otra forma se violenta el propio texto de la misma y su interpretación lógico- sistemática con el resto de las normas del ordenamiento. Refirió a jurisprudencia de la Corporación que apoya su postura y afirmó que la diferencia, en el caso, es relevante al percibir una pasividad sensiblemente menor a la que por derecho le corresponde, que debería ascender a $ 87.506,04, equivalente al tope jubilatorio. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda y peticionó emplazar al BPS y al MTSS. II) Conferido el correspondiente traslado, el MTSS, representado por el Dr. Ruben Fonseca, contestó la demanda de nulidad (fs. 20 a 22). Expresó que la legitimación pasiva recae exclusivamente respecto del BPS, porque es claro que el Ente Previsional fue quien dictó la resolución y se ejerció la vía recursiva contra éste, por tanto, es dicho Organismo el legitimado pasivo. De modo que el Ministerio adhiere en todos sus términos a los fundamentos de hecho y de derecho que se expongan por parte del BPS. En definitiva, solicitó se desestime la acción promovida, confirmándose el acto administrativo enjuiciado. III) Por su parte, BPS representado por el Dr. Rodolfo Piriz, contestó la demanda, postulando su rechazo y agregó antecedentes administrativos (fs. 55-64). Manifestó que la norma instituyó un gravamen, a quienes habiendo quedado incluidos en el régimen mixto, quisieran volver al régimen de transición. En definitiva, pues, dicho gravamen se aplicará sobre el sueldo básico jubilatorio determinado sobre las normas aplicables a cada caso, incluyendo la aplicación de topes individuales, conforme a la normativa vigente dentro de dicho régimen. Disintió con el promotor en cuanto, al establecer la expresión “asignación de jubilación” se considera únicamente el monto resultando de establecer al sueldo básico jubilatorio los porcentajes que asigna la norma, según el cómputo de años y servicios respectivos. No es así, el régimen estatuido, incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a cada caso, y no solo la aplicación de las respectivas tasas de remplazo al sueldo básico jubilatorio de cada individuo. De lo contrario debió la norma haber distinguido la aplicación de los topes referidos, separándolos de dicho régimen, extremo que no ocurrió. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto enjuiciado. IV) Por Decreto 2817/2023, se abrió el juicio a prueba por el término legal (fs. 66) y diligenciada la prueba ofrecida, las partes alegaron de bien probado en plazo común de 15 días (fs. 88 a 90, 92 a 95 y 97 a 98). V) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la Dra. Sandra Boragno, aconsejó anular la recurrida, por Dictamen 244/2024 (fs. 101 a 102). VI) Por decreto 2195/2024 se citó a las partes para sentencia definitiva que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 104). CONSIDERANDO: I) El Tribunal, compartiendo con lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la anulación del acto impugnado. II) Desde el punto de vista formal, se cumplió adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). La pretensión anulatoria se dirige contra la resolución RD No. 32-28- 2022, de 21 de setiembre de 2022 dictada por el Directorio del BPS que otorgó su jubilación civil de transición por el artículo 67 de la Ley No. 16.713, con un básico de $ 78.755,44 (fs. 2), de la que tomó conocimiento el 28 de octubre de 2022, a través del primer recibo de cobro. La actora interpuso en tiempo y forma recurso de revocación el 1 de noviembre de 2022 (fs. 7). La Administración no se expidió de modo expreso sobre el recurso, por lo que la denegatoria ficta se configuró por el transcurso del plazo de 150 días, esto es, el 31 de marzo de 2023. La demanda anulatoria fue presentada el 2 de mayo de 2023 dentro del término legal (fs. 6). III) En forma previa a ingresar al fondo del asunto, procede analizar la legitimación pasiva, que, en el caso, recae exclusivamente respecto del Banco de Previsión Social. En efecto, no surge que el acto objeto de impugnación hubiera sido dictado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, razón por la cual la legitimación pasiva refiere solamente al ente previsional emisor del acto en cuestión (Conforme Sentencias Nos. 559/2023, 617/2023, 679/2023, entre otras). IV) Despejado lo anterior, la cuestión a resolver es de puro Derecho y refiere a la interpretación de la norma que efectúa el Banco de Previsión Social para arribar al monto de la prestación. Sobre la temática, el Tribunal ya se expidió ante casos similares (sentencias Nos. 485/2021, 164/2022, 239/2022, 393/2022 y 436/2022 y 446/2022, entre otras), sin que existan elementos que conduzcan a modificar lo expresado en dichos pronunciamientos. Resultan trasladables al caso, los fundamentos planteados en sentencia No. 485/2021, en la que la Corporación, en mayoría, consignó: “En tal sentido, es de verse que el art. 1° de la Ley No. 19.590 dispuso: “(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio).- Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ah orro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley N°16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes.” El art. 16 de la misma Ley determinó que: “(Asignación inicial de jubilación)- Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9.” Y el art. 17 estableció:“(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley N° 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social.” Por su parte, de la interpretación armónica de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley N°16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo con el tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y de edad del beneficiario (…) Entiende el Tribunal que, en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la del accionante es el siguiente: 1º) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2º) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo a lo establecido en los arts. 29 y 72 de la Ley 16.713; 3º) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley N°19.590; 4º) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el art. 76 de la Ley N°16.713, si correspondiese. De conformidad con los antecedentes relevados supra, le asiste razón al accionante cuando postula que el Organismo Previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley N°16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. (…) La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen. Al respecto, en reiteradas ocasiones, el Cuerpo sostuvo que la aplicación de topes para el cálculo jubilatorio, en caso de corresponder, siempre es el último paso en la liquidación de la pasividad a servirse (Vide sentencias No. 217/2018, 93/2016, 37/2015, 582/2013, entre otras)”. En el caso, surge que el Ente Previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y recién luego, sobre el tope, aplicó el coeficiente de 0,9 establecido en la Ley No. 19.590 (fs. 78 y vto.). Ello tuvo como consecuencia que la compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. Como se afirmó en la sentencia No. 239/2022: “El Tribunal, en causas análogas, ha considerado que la aplicación de los topes legales es el último paso para el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad (sentencias Nos. 217/2018, 93/2016, 562/2011, 761/2011, entre otras).” Si bien es cierto que dichos fallos no refirieron a la Ley No. 19.590 (“Ley de los Cincuentones”), sino a la interpretación de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 17.819 y en el artículo 3 de su Decreto reglamentario No. 66/2005 para la aplicación de la “regla prorrata tempore”, igualmente se arriba a análoga solución. La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse, pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley No. 19.590 es la prevista en el régimen de transición de la Ley No. 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen. Por lo tanto, el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por la demandada no fue el que mandataba la Ley, circunstancia que lo inficiona de nulidad. Por los fundamentos expuestos, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Declárase la falta de legitimación causal pasiva del Poder Ejecutivo. Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal (r.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).