Sentencia Definitiva N° 114/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de marzo de 2025. Nº 114 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “STUDIO 5 S.R.L. con UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE COMUNICACIÓN. Acción de Nulidad” (Ficha No. 488/2023). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la convocatoria a interesados para prestar servicios de radiodifusión sonora comercial en la frecuencia 89.3 de la ciudad del Chuy, Departamento de Rocha, publicada el 7 de diciembre de 2022 (Fs. 87 vta. de A.A.). II) Compareció la parte actora de fs. 3 a 8 vta. infolios, articulando los siguientes argumentos y agravios: Relata que, con fecha 7 de diciembre de 2022, se realizó la publicación del llamado a interesados a prestar servicios de radiodifusión sonora comercial en la frecuencia 89.3 de la ciudad del Chuy, departamento de Rocha. Así, postula que, tiene un derecho directo, personal y legítimo en impetrar la presente acción de nulidad, en virtud de que el llamado a interesados para prestar servicios de radiodifusión sonora comercial en la frecuencia 89.3 de la ciudad del Chuy, se realizó en forma antijurídica, desconociendo los derechos de radiodifusión que ostentaba en forma estable hasta el año 2025. Sobre el particular, reseña que sus derechos derivan de lo dispuesto por Decreto 45/2015 de fecha 2 de febrero de 2015, reglamentario del artículo 194 de la Ley 19.307, que dispuso la caducidad de todas las autorizaciones para prestar servicios de comunicación audiovisual no satelitales, que utilicen espectro radioeléctrico y hayan sido autorizadas con carácter precario y revocable; publicado el 6 de febrero de ese año y que dispuso autorizar en carácter provisorio y por un período de 10 años (2025). Por lo cual, a su entender, estando vigente el Decreto 45/2015, el Poder Ejecutivo y la Unidad Reguladora, se encontraban impedidos legalmente de efectuar el llamado a interesados para la explotación de la frecuencia, ya que existe desde el año 2015 y hasta el año 2025, una autorización en carácter definitivo a favor de Studio 5, lo que deviene antijurídico el llamado licitatorio. Puntualiza, como antecedentes jurídicos que respaldan su posición, que no existe Ley ni Decreto que haya dispuesto la revocación de la autorización concedida por el Decreto del año 2015, por lo cual el llamado carece de legitimidad por no respetar su derecho al amparo de las autorizaciones vigentes. Refiere que, en el año 2006, por Resolución presidencial, se otorgó en forma provisional el uso del espectro hasta el año 2008, fecha en la que se haría un nuevo llamado. En el año 2008, Studio 5 se presenta a la licitación y resulta adjudicataria. No obstante, otro de los oferentes recurre la adjudicación, la cual resulta anulada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por lo que se debería realizar un nuevo llamado. En el año 2014 por Decreto del Poder Ejecutivo, se resuelve realizar nuevamente el llamado a licitación de la frecuencia, por lo cual Studio 5 pasó a tener una autorización provisoria, hasta que, en febrero de 2015, se dicta el Decreto 45/2015. Indica que, a consecuencia del Decreto aludido, y para tener certeza de que se contaba con la autorización provisoria hasta el año 2025, se solicitó a la Presidencia de la República que se expidiera sobre la situación de la empresa actora. Así, invoca informes de DINATEL y de URSEC, contestes en su posición de que, Studio 5 posee hasta febrero de 2025 la autorización para la explotación. Sobre la base del relato precedente, esgrime que, existió error en la valoración de los presupuestos de hecho del acto administrativo, dado que la demandada realiza un llamado para explotar la frecuencia, cuando aún no había vencido el plazo de autorización que posee Studio 5. Apunta que, en la especie, la Administración ha padecido en un error insalvable en la consideración de la realidad de los hechos, lo que inficiona de insanable nulidad al acto resistido por no haber considerado los hechos constitutivos de los motivos del mismo en cabal forma. III) Conferido el correspondiente traslado, a fs. 28 a 32 infolios, compareció la demandada debidamente representada, oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación: En lo central de su defensa, aduce que el acto administrativo objeto de pretensión anulatoria no constituye el acto originario. En tal sentido, manifiesta que el acto originario creador de la presunta situación jurídica lesiva que se alega sería la Resolución del Poder Ejecutivo N° 69/014 de 07 de febrero de 2014, no así la convocatoria realizada por dicha Unidad Reguladora precisamente en virtud de lo dispuesto y encomendado por dicha Resolución: "2.- Convocar a un Llamado Público a interesados en brindar el servicio de radiodifusión de radio en la banda FM, en la ciudad del Chuy, departamento de Rocha, frecuencia 89.3 MHz, encomendando su realización a la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC)...". Destaca que la Resolución del Poder Ejecutivo N° 69/014 de 07 de febrero de 2014 fue recurrida en su totalidad, impugnándose toda la parte resolutiva de la misma, incluyendo la convocatoria dispuesta para el Llamado Público a interesados y la encomienda de su realización a URSEC. Por lo tanto, a su juicio, los argumentos expuestos en esta instancia deberían haber sido invocados al momento de recurrir el acto originario, por cuanto los mismos refieren a aspectos sustanciales que dispusieron la revocación de la autorización a la demandante. En otro orden, señala que, ante la presentación por parte de STUDIO 5 S.R.L de los citados "Informes de DINATEL y de Presidencia de la República" (los que no se encuentran suscritos por ningún asesor ni surge individualizado el Expediente en el que hubieren recaído), se formó el Expediente N° 2016-2-9-0001064, en el cual luce Informe Jurídico de URSEC que consiste exclusivamente en una reseña de lo expresado en dichos Informes, elevándose las actuaciones a DINATEL para su consideración en virtud de que el fondo del asunto constituye materia privativa del Poder Ejecutivo. La tramitación realizada por URSEC ante la gestión promovida por la interesada al respecto, no puede considerarse como adhesión al criterio de la misma. En esta línea, aduce que se pretende en autos la nulidad de una convocatoria que constituye un acto de ejecución material de lo dispuesto por la Resolución 69/014. Alega que la convocatoria del llamado público encomendado por el Poder Ejecutivo se funda en el acatamiento de un mandato jurisdiccional. Cita la sentencia del TCA No. 714/2012 y afirma que la Resolución del Poder Ejecutivo N° 69/014 de 07 de febrero de 2014, por la que se encomendó a esta Unidad Reguladora a convocar a un Llamado Público a interesados en brindar el servicio de radiodifusión, obedece al cumplimiento de lo decidido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la referida sentencia. IV) Por Decreto No. 5881/2023 de 15 de noviembre de 2023 se dispuso la apertura a prueba (Fs. 34). V) La parte demandada alegó a fs. 41, no haciéndolo la actora. VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 272/2024 y aconsejó la anulación del acto (Fs. 47 y ss.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (Fs. 51). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución encausada se emitió el 7 de diciembre de 2022, según manifestaciones de las partes. El 19 de diciembre de 2022, se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y anulación (Fs. 13). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo denegatoria ficta configurada con fecha 14 de julio de 2023. La demanda se interpuso el 12 de setiembre de 2023 en tiempo hábil (Fs. 3). II) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria, por los fundamentos que se explicitan a continuación. En autos, la actora dirige su pretensión anulatoria contra la convocatoria del llamado a interesados para prestar servicios de radiodifusión sonora comercial en la frecuencia 89.3 de la ciudad de Chuy, Departamento de Rocha, publicado el 7 de diciembre de 2022. El principal agravio movilizado por la actora, se circunscribe en considerar que, el Poder Ejecutivo y la URSEC, se encontraban impedidos legalmente de efectuar el llamado a interesados para la explotación de la frecuencia, ya que, de acuerdo con lo prevenido por el Decreto No. 45/2015, existe desde el año 2015 y hasta el año 2025, una autorización en carácter definitivo a favor de Studio 5, lo que deviene antijurídico el llamado licitatorio. Pues bien, del examen de las actuaciones administrativas obrantes en autos, emerge que, por Resolución del Poder Ejecutivo No. 799/006 del 04/12/2006, se autoriza a la empresa Estudio 5 S.R.L. para que en forma provisional mantenga en funcionamiento la emisora Oceánica FM 89,3 MHz, canal CX 207 de la localidad del Chuy, Departamento de Rocha. En la misma Resolución se dispuso cometer a URSEC la realización de un llamado público a interesados para brindar el servicio (fs. 16 vto. a 17 de A.A.). Posteriormente, por Resolución del Poder Ejecutivo No. 886/008 del 24/10/2008, se resuelve autorizar a la empresa Studio 5 S.R.L, con carácter precario y revocable a brindar el servicio de radiodifusión comercial en la frecuencia 89.3 MHz. (Fs. 17 vto. a 18 de A.A.). La Resolución citada en último término, fue recurrida por otro de los oferentes del llamado, quien posteriormente solicitó su anulación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, quien, por Sentencia del TCA N° 714/012 del 30/10/2012, acogió la demanda formulada, anulando el acto administrativo impugnado, fundándose en razones de índole formal, dado que la Administración (URSEC) omitió enviar los antecedentes administrativos del llamado (Fs. 7 vto. a 11 vto., A.A.). Luego, mediante el dictado de la Resolución del Poder Ejecutivo No. 69/014 del 07/02/2014, dando cumplimiento a la sentencia de nulidad No. 714/2012, se dispuso, dejar sin efecto la autorización definitiva otorgada a Studio 5 S.R.L, y convocar a un nuevo llamado a interesados en brindar el servicio de radiodifusión en radio en la banda 89.3 MHz, encomendando su realización a la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicación (URSEC), (Fs. 18 vto. a 19 A.A.). De tal modo, en la tesis defendida por la Administración demandada, la Resolución que viene de mencionarse -la que ha adquirido el carácter de firme y definitiva- es el acto administrativo originario creador de la presunta situación jurídica lesiva que alega la actora, no así la convocatoria realizada por dicha Unidad Reguladora y ahora impugnada. Lo precedente, cimentado en que, a su entender, el llamado impugnado constituye un acto de ejecución material de lo dispuesto por la citada Resolución No. 69/014, la que se dictó en cumplimiento de lo decidido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo por la sentencia del TCA No. 714/2012, que anuló la Resolución del Poder Ejecutivo No. 886/008, mediante la cual se había autorizado a la empresa Studio 5 S.R.L, la explotación de la frecuencia radial. No se comparte el argumento desplegado por la demandada. El acto ahora imputado no puede considerarse, como pretende la demandada, como un acto de ejecución material de lo resuelto 8 años antes por la Resolución del Poder Ejecutivo No. 64/014. En efecto, la tesis que sustenta la Administración omite toda consideración a lo dispuesto por el artículo 194 de la Ley No. 19.307 de 14/01/2015, así como por el Decreto Reglamentario No. 45/2015 de 2/02/2015, posteriores en el tiempo a la aludida Resolución No. 64/014. P lexo normativo en el que, sin lugar a dudas, se encuentra comprendida la empresa actora. Por el referido artículo 194 de la Ley 19.307 se establece que: “Las autorizaciones vigentes para prestar servicios de comunicación audiovisual no satelitales que utilicen espectro radioeléctrico y hayan sido otorgadas con carácter precario y revocable, caducarán al momento de la promulgación de esta ley, así como su correspondiente concesión de uso de espectro radioeléctrico y asignación de canal. El Poder Ejecutivo otorgará nuevas autorizaciones, concesiones y asignaciones de canal a los actuales titulares, con los plazos establecidos en el artículo 125 de la presente ley, los cuales serán contabilizados a partir de la mencionada fecha (…)”. En tanto, mediante el Decreto No. 45/2015, se dispone en su artículo 1° que, se autoriza a: “…prestar servicios de comunicación audiovisual no satelitales que utilicen espectro radioeléctrico a todos los titulares de autorizaciones para prestar servicios de comunicación audiovisual no satelitales, que utilicen espectro radioeléctrico vigentes al 29 de diciembre de 2014, que hayan sido otorgadas con carácter precario y revocable, y caducaron por imperio del artículo 194 de la Ley N° 19.307”. En esta línea, el artículo 2 del Decreto dispone: “Concédese a los titulares de servicios de comunicación audiovisual incluidos en el artículo 1° del presente Decreto, el uso de espectro radioeléctrico y la asignación de canal que estaba incluido en la autorización otorgada oportunamente por la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones, caduca por imperio del artículo 194 de la Ley N° 19.307, con iguales especificaciones técnicas”. Y, el artículo 3° establece el plazo de la autorización referida, al señala que : “…se otorga por el plazo de diez años para servicios de radiodifusión de radio y de quince años para servicios de radiodifusión de televisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley N° 19.307”. Es de ver en consecuencia, que, en la emergencia, con el dictado de la sentencia N° 714/012 del 30/10/2012, se anuló la Resolución del Poder Ejecutivo No. 886/008 del 24/10/2008, que autorizaba a la empresa Studio 5 S.R.L, con carácter precario y revocable a brindar el servicio de radiodifusión comercial en la frecuencia 89.3 MHz, repristinando la situación, a la existía antes de la Resolución anulada. Esto es, por tanto, que recobró plena vigencia la Resolución del Poder Ejecutivo No. 799/006 del 04/12/2006, mediante la cual, se autorizó a la empresa actora para que en forma provisional mantenga en funcionamiento la emisora. Como lo sostiene la doctrina especializada, al anularse el acto impugnado por el fallo citado, dicho acto se extingue, desaparece del mundo jurídico como si nunca se hubiese dictado, con efectos retroactivos al momento de su perfeccionamiento (“ex tunc”) (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo, 1958, p. 292, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, 1988, p. 596, Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, 2012, p. 775; y Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU, 2015, p. 348). Con tal entendimiento, debe concluirse desde un punto de vista de estricta lógica jurídica que la anulación de la licencia otorgada a la actora en el año 2008, hace recobrar plenamente el valor y vigencia de la otorgada primigeniamente mediante la Resolución del año 2006 (Resolución No. 799/006). Es aquí, donde entra en juego lo establecido por la conjunción de lo preceptuado, tanto por el artículo 194 de la Ley No. 19.307 de 14/01/2015, así como y, especialmente, por el Decreto Reglamentario No. 45/2015 de 2/02/2015 (ambos vigentes a la fecha de la Resolución impugnada), mediante el que se autorizaba a quienes eran titulares de servicios de comunicación audiovisual al momento del dictado de la referida Ley -cuyas autorizaciones caducaron por imperio legal-, a brindar el servicio, con su correspondiente concesión de uso de espectro, por el término de 10 años en el caso de los servicios de radiodifusión de radio (art.1, 2 y 3 del Decreto). Indudablemente, la actora se encuentra comprendida en el supuesto de la norma reglamentaria citada. Tal así, como releva la Sra. Procuradora del Estado Adjunta, fue entendido también en informe de DINATEL de julio 2015 (Fs. 2-4 de A.A.) y Gerencia de Asuntos Jurídicos y Económicos de URSEC de setiembre de 2016 (Fs. 12 vto. a 15 de A.A.), compartido por el Directorio de URSEC (Fs. 20 de A.A.). Por consiguiente, en este claro escenario, no resulta admisible el argumento de la demandada de que, 8 años después de dictada la Resolución No. 64/014 y, estando ya vigentes tanto el artículo 194 de la Ley No. 19.307 de 14/01/2015 y el Decreto Reglamentario No. 45/2015 de 2/02/2015, el llamado a interesados para prestar los servicios de radiodifusión, constituye un acto de ejecución material de lo dispuesto por la referida Resolución del Poder Ejecutivo. Precisamente, como señala la Procuraduría con acierto: “Es en estos elementos nuevos en que el actor funda su agravio y que, obviamente, no existían en 2014 y, por tanto, no podía esgrimir a la hora de recurrir aquella decisión 69/014. Sus agravios son actuales, originarios y por ende hoy impugna un acto que no es reiterativo de aquel de 2014”. Con tal entendimiento, sólo es posible concluir que, asiste razón a la actora en su planteo, desde que en el caso se configuró un vicio en la motivación, ya que los fundamentos de Derecho no se corresponden con las normas y los hechos considerados no son todos como se plantean. Así, siguiendo la posición de Cajarville, se presenta un supuesto de inexistencia e ilegitimidad en los motivos. Como explica el autor, “(…) en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en sí misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos. Si los hechos son como la Administración pretende, pero no caben en el supuesto (determinado o indeterminado) de la norma atributiva del poder de dictar el acto, éste estará viciado por ilegitimidad de los motivos.” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, 3ª Edición, FCU, 2012, p. 32 a 33). O bien, desde la postura sustentada por autores como Alberto Ramón Real y Augusto Durán Martínez, se está ante una motivación inexacta. Al respecto, señalaba el primero de los autores: “(…) la fundamentación del acto debe ser exacta, las razones de Derecho deben corresponder a los textos invocados y los hechos deben ser verdaderos. No basta que existan los hechos, sino que se les aprecie correctamente. La Administración debe ser veraz no sólo en cuanto a la existencia de los motivos sino también en cuanto a la calificación jurídica y a la subsunción de las situaciones de hecho en el tipo de los conceptos jurídicos indeterminados (Cf. Alberto Ramón Real, “La fundamentación del acto administrativo”, en LJU, T. LXXX, p. 10 a 11). En tanto, Durán Martínez expresa: “ La motivación, además de ser suficiente y congruente, para ser legítima debe, además, ser exacta. La motivación es exacta cuando son ciertas las circunstancias de hecho enunciadas, cuando las reglas de derecho invocadas son aplicables al caso y su interpretación es correcta y cuando la finalidad enunciada puede ser satisfecha con lo decidido.” (Cf. Augusto Durán Martínez, “Motivación del acto administrativo y buena administración” en AA.VV. “Ética; Estado de Derecho; Buena Administración”, Universidad Católica del Uruguay, 2013, p 137 a 138). En suma, por estos fundamentos, se concluye que resultó ilegítima la convocatoria del llamado a interesados para prestar servicios de radiodifusión sonora comercial en la frecuencia 89.3 de la ciudad de Chuy, Departamento de Rocha, publicado el 7 de diciembre de 2022. Como colofón, se estima precisar que, en la especialidad del caso, el argumento referido a la incompetencia de URSEC para hacer un llamado como el impugnado, esgrimido por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, en su dictamen como posible causal de ilegitimidad, no fue alegado, siquiera implícitamente, en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cfe. PALACIO, L., Manual de Derecho Procesal Civil, t. I, ps. 143 y sgtes.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA : Ampárase la pretensión y declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).