Sentencia Definitiva N° 95/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de febrero de 2025. Nº 95 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “CHUAYRE DELLA VALLE, MARIA PATRICIA con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 252/2023). RESULTANDO : I) La actora María Patricia Chuayre Della Valle, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución del Directorio del Banco de Previsión Social (en adelante BPS) por la que se le otorgó a la accionante una jubilación civil común de transición por el artículo 67 de la Ley No. 16.713, en mérito a la opción efectuada por la Ley No. 19.590 (fs. 3 infolios). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 8 a 12 infolios) indicó que el acto procesado otorgó la jubilación civil común de transición por el artículo 67 de la Ley No. 16.713, en mérito a la opción efectuada por la Ley No. 19.590 (llamada “Ley de cincuentones”). Señaló que formuló su desafiliación al sistema provisional mixto, a fin de pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición, previsto en el Titulo VI de la Ley No. 16.713, en mérito a la opción prevista en el artículo 17 de la Ley No. 19.590. Entendió que el BPS liquidó una prestación que no se ajusta a las disposiciones del Tiulo VI de la Ley No. 16.713 y artículo 16 de la Ley No. 19.590. Aduce que la antijuridicidad viene dada por las leyes Nos. 16.713 y 19.590 establecieron una secuencia a los efectos del cálculo de la jubilación, a saber: Paso 1 - Se determina el sueldo básico jubilatorio (artículo 71 de la Ley No. 16.713). Paso 2 - Se aplica el porcentaje según edad y años de trabajo: (artículo 72 de la Ley No. 16.713 y por reenvío el artículo 29). Paso 3 - Se aplica el coeficiente 0,90 establecido en el artículo 16 de la Ley No. 19.590. Paso 4 - Se aplica el tope o monto máximo correspondiente (artículo 76 de la Ley No. 16.713). Señala que el BPS entiende (erróneamente), que el referido “paso 3” debería paliar el tope o monto máximo correspondiente, y el “paso 4” aplicar el coeficiente 0,90. Y agrega que la diferencia es relevante en el caso de la compareciente. Luego de transcribir el citado artículo 16 de la Ley No. 19.590, postula que, según la interpretación gramatical de la norma, es evidente que el coeficiente de ajuste (0,9), aplica sobre la asignación de jubilación. Así lo preanuncia el nomen iuris de la norma. La norma regula la asignación de jubilación de las personas que opten por desafilarse del sistema mixto y expresa que a la asignación de jubilación del régimen de transición se aplica el coeficiente 0.9. Agrega que surge claramente del tenor literal (y del nomen iuris), que el coeficiente 0,9 aplica sobre la asignación de jubilación. En este sentido, señala que la determinación del sentido literal de una norma debe tener como marco, indefectiblemente, el contexto semántico de las expresiones. En segundo lugar, se apoya en la interpretación lógico sistemática a fin de sustentar su posición. Así, manifiesta que es claro que la norma pretendió regular la asignación de jubilación, por lo que hay que remitirse a la norma en cuestión para conocer su significado. De la combinación de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la ley No. 16.713, surge que para la jubilación común “Asignación de jubilación” es el “resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio respectivo, los porcentajes que se establecen a continuación …”. Esta definición legal coincide con la dada en el artículo 33 del llamado acto institucional No. 9. Por tanto, la norma establece (o resuelve), cómo se calcula la asignación de jubilación de las personas que opten por la desafiliación: se calcula la asignación de jubilación conforme a lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16713 (régimen de transición), con el coeficiente 0,9 previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19590 En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido el correspondiente traslado, compareció el demandado BPS, debidamente representado (fs. 48 a 52 infolios), quien se opuso al accionamiento, basando su contestación en la siguiente fundamentación. Tras reseñar los antecedentes del acto impugnado y transcribir la normativa aplicable al caso, sostiene que la norma instituyó un gravamen, a quienes habiendo quedado incluidos en el régimen mixto, quisieran volver al régimen de transición. Adiciona que dicho gravamen se aplicará sobre el sueldo básico jubilatorio determinado sobre las normas aplicables a cada caso, incluyendo la aplicación de topes individuales conforme a la normativa vigente dentro de dicho régimen. De lo contrario, debió la norma haber extinguido la aplicación de los topes referidos de dicho régimen; extremo que no ocurrió. Señala que el régimen estatuido, incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a cada caso y, no solo la aplicación de las respectivas tasas de reemplazo al sueldo básico jubilatorio de cada individuo. Afirma que el sentido del artículo 16 de la Ley No. 19.590 es claro, y de él surge, sin lugar a dudas, que el coeficiente de ajuste de 0,9 se aplica luego de considerar el tope vigente para el régimen común. Destaca que no se establecen cambios en las tasas de reemplazo ni en los requisitos mínimos de años de edad y servicios registrados, por lo que el cálculo a realizar será exactamente el mismo. Al resultado, se le aplicará el coeficiente 0,9. Por tanto, se le abonará el 90% de lo que le habría correspondido si hubiera estado siempre en el régimen de transición. Apunta que la Ley No. 19.590 es una ley especialísima que buscó una solución para una determinada categoría de personas que se encontraban en la injusta situación de no haber podido capitalizar sus ahorros en la AFAP. En definitiva, solicita se desestime la acción de nulidad interpuesta por la actora. IV) Conferido el traslado al demandado Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en adelante MTSS), compareció debidamente representado a contestar la demanda (fs. 54 a 56 infolios) quien puso de manifiesto su falta de legitimación pasiva en tanto no dictó el acto administrativo. Apuntó que la resolución de autos fue dictada por el BPS, Ente Autónomo que no se encuentra en situación de tutela administrativa, por lo que tiene potestad para dictar las resoluciones y reglamentaciones que estime pertinentes dentro del límite que le permite la regla de derecho. Con relación al fondo del asunto, adhiere en todos sus términos a los fundamentos expuesto por el BPS. En suma, solicita se desestime la demanda de nulidad incoada, confirmando el acto administrativo impugnado. V) Por Decreto No. 3392/2023 (fs. 58 infolios), se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada en autos, agregándose los antecedentes administrativos al principal. VI) La actora, el demandado MTSS, el demandado BPS, alegaron de bien probado por su orden (fs. 83 a 85; fs. 87 a 88 y fs. 90 a 93 infolios, respectivamente). VII) Por Decreto No. 1094/2024 (fs. 98 infolios), se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 321/2024 se pronunció aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 99 a 100 infolios). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se ha cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). La accionante tuvo conocimiento del acto que se procesa mediante el recibo de cobro de la pasividad - Emisión 2022/12 - (fs. 2 infolios), quien lo resistió el 5 de diciembre de 2022 mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 4 a 7 infolios), el que fue fictamente desestimado el 11 de mayo de 2023. La demanda anulatoria fue interpuesta en tiempo útil el 25 de mayo de 2023 (nota de cargo fs. 13 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la Resolución del Directorio del Banco de Previsión Social (en adelante BPS) por la que se le otorgó a la accionante una jubilación civil común de transición por el artículo 67 de la Ley No. 16.713, en mérito a la opción efectuada por la Ley No. 19.590 (fs. 3 infolios). III) El Tribunal, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos análogos al ventilado en estos autos y, no habiendo razones para cambiar su temperamento, lo mantendrá (Sentencias No. 446/22, 393/22, 239/22, 164/22, entre otras). Así, tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, la Corporación, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) De modo preliminar importa analizar la legitimación pasiva, la cual recae exclusivamente respecto del Banco de Previsión Social. En efecto, no surge que el acto objeto de impugnación haya sido dictado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, por lo que la legitimación pasiva refiere solamente al ente previsional emisor del acto en cuestión (así: Sentencias Nos. 436/2022 y 722/2022). V) En cuanto al mérito del asunto, el tema a dilucidar radica en una cuestión de puro Derecho, ya que consiste en determinar si la Administración aplicó la normativa correspondiente al caso de la parte actora. En tal sentido, es de verse que el art. 1° de la Ley No. 19.590 dispuso: “(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio).- Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes.” El art. 16 de la misma Ley determinó que: “(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9.” Y el art. 17 estableció: “(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley No. 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social.” Por su parte, de la interpretación armónica de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley No. 16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y de edad del beneficiario. Entiende el Tribunal que, en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la de la accionante es el siguiente: 1o) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2o) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3o) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590; 4o) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el artículo 76 de la Ley No. 16.713, si correspondiese. De conformidad con los antecedentes relevados supra, le asiste razón a la accionante cuando postula que el organismo previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. En ese sentido, surge del informe de la Gerencia de Sector Servicios de Pasividades, de fecha 24 de agosto de 2022 que el Ente procedió de la siguiente manera: estableció la Asignación de Jubilación, al valor resultante le aplicó el tope máximo para una pasividad en el Régimen de Transición y, sobre dicho monto, se aplicó el coeficiente de 0,9 establecido en la Ley No.19.590 (fs. 38 y 38 vto. infolios). Ello tuvo como consecuencia que la compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. Como se ha pronunciado el Tribunal en anteriores fallos: “La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen”. (Sentencia No. 485/21). Al respecto, en reiteradas ocasiones el Cuerpo sostuvo que la aplicación de topes para el cálculo jubilatorio, en caso de corresponder, siempre es el último paso en la liquidación de la pasividad a servirse (Ver Sentencias Nos. 217/2018, 93/2016, 37/2015, 582/2013, entre otras). En definitiva, a juicio del Tribunal el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el demandado, no era el que mandataba la ley, e inficiona de nulidad el acto impugnado. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase la falta de legitimación pasiva del Poder Ejecutivo. Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Expídanse testimonios si se solicitaren ; y oportunamente, archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).