Sentencia Interlocutoria N° 7/2025

Montevideo, 21 de marzo de 2025. Sentencia Interlocutoria Nº7/2025 VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “ MORALES CARDOZO, SANDRA JACKELINE CON BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº130/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la demanda de nulidad presentada con fecha 19 de marzo de 2025. RESULTANDO: 1) Con fecha 19 de marzo de 2025, comparece en autos la Sra . Sandra Jackeline Morales Cardozo impetrando acción de nulidad contra el Banco de Previsión Social (BPS) respecto de la Resolución Nº03-936-2020-3578 dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones con fecha 28 de diciembre de 2020, mediante la cual se dispuso: “Declarar que la Sra. Sandra Jackeline Morales Cardozo no ha acreditado la invocada unión concubinaria respecto del fallecido Sr. Miguel Ángel Núñez Juárez al no surgir probados la totalida d de los extremos requeridos por los artículos 1, 2 y 14 de la Ley 18.246…” (fs. 47, 48 y 156 vto.). 2) Sin embargo, a fs. 172, en el petitorio de su demanda, indica que se pretende: “… se declare la nulidad del acto administrativo definitivo expreso impugnado, dictado el día 25 de setiembre de 2024, siendo notificada el día 14 de noviembre de 2024, en cuanto denegó a que se le conceda el beneficio previsto en el artículo 25 literal E) de La Ley 16.713, en la redacción dada por la Ley 18.246, impidiéndole como consecuencia, acceder a la pensión por fallecimiento y reconocimiento de la unión concubinaria. Debiendo la Administración hacer lugar a la pretensión de la Sra. Morales ya que por derecho le corresponde”. 3) Asimismo, la accionante detalla los extremos configurativos del agotamiento de la vía administrativa e indica que: (i) el acto administrativo accionado fue notificado personalmente con fecha 8 de febrero de 2021; (ii) contra éste se interpusieron recursos administrativos de revocación y jerárquico el día 17 del mismo mes y año; y (iii) por Resolución Nº31-22/2024 de fecha 25 de setiembre de 2024, notificada el día 14 de noviembre del mismo año, se desestimó el recurso jerárquico interpuesto (fs. 47, 48, 52, 67y 69). 4) Por su parte, tal como se indicó, la demanda de nulidad fue presentada ante esta Sede el día 19 de marzo de 2025 conforme surge de la constancia de fs. 156. 5) De acuerdo a lo preceptuado por la normativa, subidos los autos a despacho con fecha 19 de marzo de 2025, esta Sede procedió a realizar el control de rigor de la demanda dentro del cual cabe, entre otros aspectos, verificar el correcto agotamiento de la vía administrativa y que el accionamiento se haya deducido en plazo (arts. 151, literal e), 153, literal c) y 156 del CCA). CONSIDERANDO: 1) De conformidad con lo manifestado por el accionante en su demanda , los documentos adjuntos y el control realizado por esta Sede , la suscrita estima que corresponde declarar que ha operado la caducidad bienal de la acción de nulidad que se pretende ejercitar, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Previo a ingresar en las consideraciones atinentes a la caducidad, cabe expresar que el accionamiento se entiende dirigido contra la Resolución Nº03-936-2020- 3578 dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones con fecha 28 de diciembre de 2020 que declaró no probada la unión concubinaria de la actora con el fallecido, Sr. Miguel Ángel Núñez. Si bien la accionante en su petitorio dice promover su demanda de nulidad contra la resolución confirmatoria, en aplicación de lo dispuesto en el inciso primero del art. 152 del CCA (en el régimen anterior, el art. 60 del Decreto Ley Nº15.524), la demanda se entenderá dirigida contra el acto originario. 3) Sobre la caducidad bienal y el régimen normativo aplicable al caso La parte actora dedica un capítulo de su demanda a explicar por qué considera que el accionamiento ha sido deducido en plazo (fs. 157 y ss.). Para ello, hace referencia a un pronunciamiento dictado por el homólogo de 2º Turno, con el que dice disentir, arguyendo las razones por las cuales el plazo de caducidad a considerar debería ser el de 90 días (art. 55 de la Ley Nº20.333 - CCA) y no el de 60 días previsto en el régimen anterior. Sin perjuicio de que esta decisora ya ha plasmado su postura respecto a la aplicación de las normas del CCA en el tiempo, estima que no corresponde ingresar a ello en este caso en la medida en que el derecho a accionar de nulidad nació y se extinguió (por caducidad bienal) de forma previa a la entrada en vigor del CCA. Veamos: El art. 205 del CCA establece que el mismo entrará en vigencia a los 90 días de su publicación en el Diario Oficial. Conforme surge de éste, fue publicado el 25 de setiembre de 2024 por lo que sus disposiciones entraron en vigencia el día 24 de diciembre de 2024. Como veremos a continuación, la caducidad bienal del presente accionamiento comenzó y terminó de computarse antes del 24 de diciembre de 2024. Y justamente, antes del CCA, el régimen aplicable era el de la Ley Nº15.869; habiendo comenzado el plazo a correr bajo la vigencia de dicha ley, continuó rigiéndose por ella hasta su extinción. Lo que viene de explicarse, además, es la consecuencia lógica para una ley que no posee efecto retroactivo (arts. 205 y 206 del CCA) y aplicar sus disposiciones a situaciones creadas y extinguidas con anterioridad a su entrada en vigor, supondría asignarle un efecto retroactivo que, como se dijo, no tiene. Así lo ha señalado el Prof. Cajarville: “Una ley que tenga por objeto reglamentar las condiciones de constitución o de extinción (fase dinámica) no puede referirse a los hechos que anteceden sin ser retroactiva… El principio sobre la eficacia de las normas en el tiempo es el de la irretroactividad. Para las leyes, está establecido en una norma legal; el Código Civil dispone en su art. 7º: “Las leyes no tienen efecto retroactivo” … Entonces, tanto respecto de la ley como de los reglamentos, su aplicación ret roactiva sólo será legítima si existe para ello habilitación legislativa compatible con la Constitución” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo. Retroactividad de las Normas Jurídicas. Reflexiones provisorias. Revista de Derecho Público Nº46. FCU. Año 2014. Montevideo. Pág. 10 a 19). En la especie, esa habilitación legislativa de la que habla el Prof. Cajarville no existe porque el CCA nada dice al respecto. Este principio de irretroactividad, al decir de Jiménez de Aréchaga: “ …rige para el juez y para el reglamentador de la Ley, rige el proceso de aplicación de la Ley pero no el de creación de la misma ” (Jiménez de Aréchaga, Eduardo y Risso Ferrand, Martin. Introducción al Derecho. FCU. Montevideo. 2007. Pág. 189). Asimismo, ello ha sido puesto de relieve por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en las Sentencias Nº486/2022, 117/2022, 980/2017 entre otras, en las que citando a autores de la talla de Sayagués Laso y Cajarville, abogó por el principio de irretroactividad. En particular, en la última de las sentencias mencionadas, expresó: “ El principio general de derecho es que las normas jurídicas no tienen efecto retroactivo, salvo que expresamente lo establezcan…”. En efecto, véase que, con relación a la caducidad bienal, el art. 9 de la Ley Nº15.869 establece: “Sin perjuicio de ello, la acción de nulidad caducará siempre a los dos años contados desde la fecha de la interposición de los recursos administrativos ” (resaltado agregado). De una lectura armónica de todos los supuestos regulados en el art. 9 referido surge que, si ha acaecido la denegatoria ficta de los recursos, la acción de nulidad debe iniciarse dentro de los 60 días de configurada la misma. Si, acaecida dicha denegatoria, igualmente la Administración resuelve expresamente los recursos de forma posterior, se “reabre” el plazo para accionar de nulidad, y esos 60 días deberán computarse desde el día siguiente a la notificación de la resolución que resuelva el último recurso. Sin embargo, el art. 9 es claro al prever que, en todos los casos , la acción de nulidad “caducará a los dos años contados desde la fecha de interposición de los recursos administrativos…”. Es decir, aun cuando exista resolución expresa (posterior a la denegatoria ficta por supuesto) que deniegue los recursos, ésta no podrá “reabrir” el plazo para accionar de nulidad, si han pasado 2 años desde interpuestos los mismos. Esta sinergia existente entre los diversos incisos del art. 9 de la Ley Nº15.869 es exactamente la misma que existe en los arts. 55 y 56 del CCA salvo, por supuesto, en lo referente al urgimiento y a la extensión del plazo de caducidad de 60 a 90 días. En este caso, e l accionante no presentó demanda de nulidad considerando la denegatoria ficta, sino que decidió aguardar a que la Administración se pronunciara expresamente sobre sus recursos, lo cual ocurrió recién el 25 de setiembre de 2024. Véase que la recurrencia fue movilizada el 17 de febrero de 2021, por lo que la caducidad bienal operó el 17 de febrero de 2023. La denegatoria expresa de los recursos hubiese reabierto el plazo para accionar si hubiese sido dictada dentro de esos dos años, lo cual no ocurrió, eliminándose cualquier posibilidad de la recurrente de acudir exitosamente ante la jurisdicción contencioso anulatoria. Tratándose de un plazo sin causal de interrupción y que implica la extinción del derecho, no es posible suspenderlo ni tampoco "revivir" con la Resolución N° 31-2024 algo que ya se extinguió. Así lo ha entendido la doctrina especialista y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en posturas que esta decisora comparte por lo que viene de explicarse. A vía de ejemplo, el Prof. Durán Martínez explicó: "(...) me parece que si se notifica o publica el acto que agote expresamente la vía administrativa luego de vencidos los dos años a que refiere el inciso 4° del artículo 9, no puede deducirse la acción de nulidad ya que ésta caducó por aplicación de los in cisos 3° y 4° de ese artículo"( Durán Martínez, Augusto. Contencioso Administrativo. FCU. Montevideo. 2023. Pág. 317 y 318). El Tribunal por su parte, ha sostenido: "(...) Como ha destacado la Corporación en reiterados pronunciamientos, del contexto y de una interpretación armónica de las disposiciones de la Ley No. 15.869 se extrae que lo previsto en el inc. 5º del art. 9º mencionado, al establecer que la resolución expresa tardía, dictada por la Administración reabriría el plazo de 60 días para accionar, solo resulta aplicable a los casos en los cuales sí y solo sí no existió previamente la caducidad de la acción, atento a que no puede renacer un derecho ya extinguido. Evidentemente, el propósito del plazo bienal radica en dotar de un tope o límite al eventual debate jurisdiccional, cuya concreción no puede dilatarse sine die ni pender de la contingencia del comportamiento activo (pero intempestivo) de la Administración en aras de la seguridad y certeza jurídicas, evitándose de tal forma la indefinida posibilidad de impugnación (Cfme. Sentencias Nº 10/2013, 12/2013, 71/2013, 485/2013, 161/2014, 304/2015, 285/2016, 10/2018, 328/2020 y 46/2021, entre otras" (Sentencia N°655/2022. En igual sentido: Sentencia N°45/2024, entre otras). Se reitera: el derecho a accionar caducó mucho antes de la entrada en vigencia del CCA, por lo que no cabe aplicar sus disposiciones. Sin perjuicio de ello, aún en el caso en que se considerara aplicable el CCA, el resultado sería el mismo, puesto que el art. 56 es casi idéntico al 9 de la Ley Nº15.869. La única diferencia está en la parte final, en la que el art. 56 del CCA establece que, aun habiendo operado la caducidad bienal, podrá deducirse la demanda de nulidad si se encuentra en curso el plazo de 90 días para accionar. Sin embargo, en la especie, la Resolución Nº31 -2024 fue dictada mucho después de configurada la caducidad bienal, por lo que cualquiera sea el régimen, el derecho se ha extinguido. 4) De la relación entre la caducidad y la inadmisibilidad del presente accionamiento Con respecto a la naturaleza del plazo de caducidad, la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo han sostenido que se trata de un requisito de admisibilidad de la acción, posiciones que esta decisora comparte en la medida en que la normativa sujeta el accionamiento al cumplimiento de estos requisitos, tal como ya ha manifestado en anteriores pronunciamientos. Así, el Prof. Sayagués Laso, sostuvo: “De ahí surgen los requisitos o condiciones de admisibilidad, que son: la existencia de acto impugnable, el agotamiento de la vía administrativa, el accionamiento en plazo y la titularidad del derecho o interés lesionado” (Sayagués Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. 9ª Edición. FCU. Montevideo. 2021. Pág. 578). En el mismo sentido, se afirmó que: “ Otro presupuesto requiere que la demanda anulatoria se deduzca en tiempo hábil, esto es, que no haya operado la caducidad de la pretensión, temática regulada por el Derecho Sustantivo, en especial por los artículos 9 y 10 de la Ley Nº15.869” (Simón, Luis M. Aplicación del CGP en el Proceso Contencioso Administrativo de Anulación. Instituto de Derecho Administrativo. FCU. Montevideo. 2020. Pág. 178). Por su parte, el Tribunal de forma coincidente, en múltiples fallos ha destacado: “La caducidad de la acción constituye un presupuesto de admisibilidad de la pretensión anulatoria, relevable de oficio…” (Sentencias Nº328/2020, 945/2022, entre otras). Estos aspectos resaltados por doctrina y jurisprudencia se encuentran reflejados en el texto de los arts. 151 y 153 del CCA (en el régimen anterior, de forma similar, en los arts. 59 y 61 del Decreto Ley Nº15.524). Justamente por ello, dichas disposiciones exigen en su literal d y e) determinar con claridad al momento de presentación de la demanda, cuál es el acto que se acciona y cómo se agotó la vía administrativa a su respecto. En espejo a ello, el art. 153, literal c) exige agregar el acto administrativo o su notificación y en caso de no contar con ello, individualizar dónde se encuentra o las circunstancias en que se dictó. A su vez, cuando de procesos iniciados a partir de la vigencia del CCA y requisitos de admisibilidad se trata, corresponde la aplicación del art. 155 o 156 se gún se trate de casos de manifiesta improponibilidad de la demanda o de hipótesis en los que tal improponibilidad no resulte palmaria y pueda, conferirse un plazo a dichos efectos (art. 119 del C.G.P, en el régimen anterior). En la especie, no quedan dudas ni tampoco se trata de un requisito que pudiese subsanarse confiriendo un plazo al accionante. El art. 15 6 establece como consecuencia que: “Si el tribunal estimare que la demanda es manifiestamente improponible, la rechazará de plano, expresando los fundamentos de la decisión…” y ello es lo que corresponde en este caso, en aplicación, además, del principio de economía procesal (art. 207 del CCA y 9 del CGP); carece de sentido movilizar todo el sistema y aparato jurisdiccional y hacer a las partes invertir recursos materiales y temporales, cuando no existe posibilidad alguna de que la pretensión de fondo llegue a buen puerto, en tanto el incumplimiento del requisito selló, de forma insubsanable, la suerte del proceso. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, RESUELVO: 1) Declarar que ha operado la caducidad bienal del derecho a accionar de nulidad, teniéndose por no presentada la demanda incoada, por ser la misma inadmisible, sin especial condena procesal. 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios fictos del letrado del accionante en 3 B.P.C. 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Oportunamente, archívese.