Sentencia Interlocutoria N° 6/2025

Montevideo, 19 de marzo de 2025. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 6/2025 VISTOS: Para sentencia interlocutoria, estos autos caratulados “Efamar S.A. con Estado – Ministerio del Interior . Acci ón de nulidad ” (Ficha: 108/2025), venidos a conocimiento del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a la interposición de la demanda el día 10 de marzo del 2025. RESULTANDO: 1) El 10 de marzo de 2025 se presentó EFAMAR S.A. (“Urupago”) representada por el Dr. Alejandro Pintos, interponiendo demanda contra el Ministerio del Interior, reclamando la nulidad de la Resolución Nº 260/2024 dictada por la Dirección General de Fiscalización de Empre sas de dicho Ministerio el 24 de abril del 2024 , solicitando conjuntamente la suspensión de los efectos de l acto adm inistrativo impugnad o. Por dicha volición la Administración actuante resolvió, en lo medular : (i) exigir a l a empresa la habilitación de los sistemas de seguridad ante DI.GE.FE. de 112 agentes, (ii) establecer que el transporte de valores debe ser acorde al Decreto Nº 211/010 (fs. 3 a 6). El acto fue notificado el 25 de abril del 2024, de acuerdo a lo que alega el actor a fs. 93. 2) Contra éste se interpusieron recursos de revocación y jerárquico el 6 de mayo de l 2024 (fs. 27 a 43) . El recurso de revocación f ue resuelto expresamente por Resolución Nº 917/2024 del 10 de diciembre del 2024, notificada el 19 de diciembre de 2024 (fs. 83 a 87). Sin embargo, el recurso jerárquico no tuvo resolución expresa. 3) En consecuencia, el accionamiento se funda en la denegatoria ficta de los recursos interpuestos; lo que, a su juicio, habría ocurrido el 9 de diciembre del 2024. Por lo que sostiene que estaría “encontrándose en plazo de caducidad de 60 días – o 90 días conforme la nueva normativa vigente- para presentar la demanda de nulidad” (fs. 94). 4) Los autos fueron puestos a l despacho el día 11 de marzo del 2025, encontrándose la titular de la Sede en uso de licencia reglamentaria, se dispuso por la Juez subrogante el regreso de los autos a su reintegro (Decreto Nº 88/2025). Por tal motivo, el expediente regresó al despacho de 2º Tur no el 17 de marzo (fs. 122) , correspondiendo ahor a dictar la resolución pertinente. CONSIDERANDO: 1) La acción de nulidad se presentó el día 10 de marzo del 2025 , lo que implica su interposición a los 70 días de operada la denegatoria ficta. En consecuencia, se habrá de declarar la caducidad del plazo para la interposición de la demanda, de acuerdo con los fundamentos que pasan a analizarse. 2) Respecto a la fecha en la que operó la denegatoria ficta. El actor sostiene que la denegatoria ficta ocurrió el día 9 de diciembre de 2024; sin embargo, existe allí un error de cómputo que sella su suerte a los efectos del posterior cálculo del plazo pa ra interponer la acción de nulidad. En efecto, los recursos a dministrativos de revocación y jer árquico, fueron interpuestos el día 6 de mayo del 2024. Para su resolución la Administración contaba con 200 días corrido s (art. 5 de la Ley Nº 15.869) , los que -acorde con el artículo 10 inc iso 2º de la L ey Nº 15869 - únicamente se suspenden en Semana de T urismo (la que tuvo lugar del 24 al 31 de marzo en el añ o 2024). Por tanto, los 200 días se cumplieron el viernes 22 de noviembre del 2024. A su vez, el plazo para interponer la acción de nulidad , empezó a computarse el sábado 23 de noviembre del 2024 (arts. 9 y 10 inc. 1 de la Ley Nº 15.869), con lo cual los sesenta días previstos por la normativa aplicable, expiraron e l 28 de febrero del c orriente. Es decir, 10 días antes de la presentación de la demanda ante esta jurisdicción. 3) En consecuencia, considerando las alegaciones formuladas por la parte, no resulta de recibo sostener que se encontraba dentro de los 60 días que concedía el artículo 9 de la Ley Nº 15.869. No obstante, también refiere (en forma subsidiaria) que se encontraría dentro del plazo de 90 días, el que se di spone por el inciso 1º del artículo 55 de l C ódigo de lo Contencioso Administrativo (CCA). A este respec to, sobre la aplicac ión d e la Ley Nº 20.333 en el tiempo, corresponde pronunciarse a continuación. 4) De acuerdo a lo referenciado por la accionante, a los documentos aportados (Anexos B, D, y H), y a lo que viene de sostenerse, la denegatoria ficta de los recursos interpuestos contra el acto alegadamente lesivo operó el 22 de noviembre del 2024 . En consecuencia, el día 23 de noviembre comenzó a correr el plazo para la interposición de la demanda de nulidad. A esa fecha, la norma vigente era la Ley Nº 15.869, siendo de especial consideración en este punto su artículo 9º en tanto establecía el plazo de 60 días para interponer la acción de nulidad. En efecto, la Ley Nº 20.333 pese a encontrarse ya publicada al momento de la denegatoria (puesto que la publicación ocurrió el 25 de setiembre de 2024), no se encontraba vigente acorde con lo dispuesto por su artículo 205. Este último dispuso que el CCA entraría en vigencia “ a los noventa días corridos a contar desde el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial” por lo que sus disposiciones entraron en vigencia el día 24 de diciembre de 2024. 5) Sobre la aplicación del artículo 55 de la Ley Nº 20.333. El artículo 206 del CCA es el que regula la aplicación de “ las normas procesales” definiendo que se “ aplicarán a los procesos iniciados a partir de su vigencia ”. La norma no define expresamente si se trata de una aplicación inmediata o diferida; y en su caso, si existen excepciones a cualquiera de dichas posibilidades; solamente establece que no tiene efecto retroactivo y que alcanza a los procesos que tengan inicio luego de su entrada en vigor. La falta de regulación expresa sobre el punto ha permitido distintas interpretaciones al respecto. En efecto, en varios eventos académicos y en recientes publicaciones (V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa; FCU: Montevideo, 2025; pp. 39 y 40) , se han planteado diferentes posturas, todas fundadas normativamente y buscando la armonía con los principios generales aplicables. De tal manera, se ha sostenido tanto la aplicación del plazo de sesenta días previsto en el artículo 9º de la Ley Nº 15.869, como el de noventa días recogido en e l artículo 55 de la Ley Nº 20.333. No obstante, correspondió a esta decisora tomar postura al respecto, exponiendo la apreciación judicial (Cf.: ALSINA, H.; Tratado teórico práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, 2ª Ed., Tomo I; Ed. S.A.E.: Bs. As., 1963; p. 70), que se efectúa en relación con la vigencia de la Ley Nº 20.333 (CCA) y su aplicación en el tiempo, especialmente en los casos en que existieron plazos cuyo cómputo tuvo inicio con anterioridad al 24 de diciembre del 2024. Como viene de referirse, el CCA no establece expresamente cómo habrán de impactar sus disposiciones en las etapas procesales (en sentido amplio) que estuvieren en curso al momento de su entrada en vigencia (el 24 de diciembre del 2024). A su vez, el artículo 207 del mismo cuerpo establece que respecto de “ los puntos no regulados expresamente por este Código ” (integración) se estará a las disposiciones de, entre otras normas, el CGP. A lo que se agrega que el artículo 5 del CCA, en cuanto refiere a que para la interpretación e integración de sus disposiciones deberá recurrirse a “ las disposiciones de la Constitución y de las leyes, los principios generales de Derecho y las reglas de Derecho análogas, teniendo en cuenta las doctrinas más recibidas y la jurisprudencia ”. Por lo que también para este artículo debe recurrirse en primer lugar a las normas constitucionales aplicables y a las legales que sean de análogos fundamentos. Por tanto, es posible recurrir a la integración con el Código General del Proceso. Éste, reformado por la Ley Nº 19.090, reguló expresamente los extremos referentes a la vigencia de la norma y el impacto que ello determinaría en los procesos en curso. En tal sentido, el artículo 12 del CGP, cuya redacción tiene alcance general en cuanto a las normas procesales, establece que: “Las normas procesales son de aplicación inmediata y alcanzan, incluso, a los procesos en trámite. No obstante, no regirán para los recursos interpuestos, ni para los trámites, diligencias o plazos que hubieren empezado a correr o tenido principio de ejecución antes de su entrada en vigor, los cuales se regirán por la norma precedente. (…)” La previsión de este segundo inciso fue vista como una excepción al principio de aplicación inmediata (PEDROZO, X.; OLIVERA, G.; TARÓ, P.; “Algunas cuestiones de interés referidas a la vigencia temporal de la Ley Nº 19.090”; Judicatura Nº 55; CADE: Montevideo, 2013; p. 12), en tanto aquellos actos cuyos plazos hubieren empezado a correr con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva regulación, quedarían sujetos a la normativa derogada. Es decir, se dota de ultra-actividad a las normas que, por la entrada en vigencia de la ley posterior, habrían quedado derogadas, pero solamente hasta tanto se cumpla el plazo que se encontrare en curso. Ello es conteste con las enseñanzas del Prof. ARLAS quien señalaba que la aplicación práctica del criterio de aplicación inmediata de la ley procesal “ debe provocar multitud de problemas y de dificultades, porque significa un desplazamiento masivo de asuntos o un cambio brusco en la tramitación de los procesos.” A lo que agregaba que “Es por eso que, como veremos enseguida, el legislador nunca aplica rígidamente este principio de la vigencia inmediata de las normas procesales ” (ARLAS, J.; “Derecho Procesal: nociones preliminares”; AA.VV ., Curso de Derecho Procesal , Tomo I; FDer, Montevideo, 1974; p. 59). En consecuencia, los plazos que hubieren iniciado su cómputo con anterioridad a la vigencia de la nueva ley, s iguen rigiéndose por la ley anterior. Tal solución es además conteste con el propio concepto de “plazo” definido como “medida de tiempo señalada para la realización de un acto o para la producción de sus efectos jurídicos ” (COUTURE, E.; Vocabulario jurídico; FCU: Montevideo, 1960; p. 469). En efecto, si el plazo es una medida de tiempo para la realización de un acto procesal, es porque tiene un inicio y un fin desde su propio origen, sino no habría “medida” o “espacio de tiempo” en palabras de ALSINA (ALSINA, H.; Tratado teórico práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, 2ª Ed., Tomo I; Ed. S.A.E.: Bs. As., 1963; p. 735). Por lo que desde el momento en que empieza a correr, se conoce -fatalmente- cuándo habrá de finalizar, certeza que es una característica que hace a la propia naturaleza del plazo como tal. Sin un final conocido, no hay plazo procesal. Este carácter es el que otorga seguridad jurídica. El plazo procesal tiene una duración cierta, desde que comienza a correr. Eso permite que ambas partes tengan seguridad de que mientras el plazo está vigente, la acción puede ejercerse válidamente y que, u na vez expirado el plazo, esa acción está condenada a fracasar, especialmente cando se trata de un supuesto de caducidad. En este sentido, la aplicación de la norma anterior a los plazos en curso permite mantener la seguridad jurídica, con inicios y finalizaciones que se mantienen incambiados durante su transcurso. El plazo, por sí, tiene un valor propio, constituye un valor en sí mismo; es aquel elemento que permite dotar de eficacia al acto que se realiza durante su vigencia. Por tanto, la ley posterior no puede ingresar a modificar su regulación sin incurrir en re troactividad. Sobre el punto, señala CAJARVILLE que “ Una ley que tenga por objeto reglamentar las condiciones de constitución o de extinción (fase dinámica) no puede referirse a los hechos que anteceden sin ser retroactiva ” (CAJARVILLE, J.P.; “Retroactivid ad de las normas jurídicas. Reflexiones provisorias”, Revista de Derecho Público Nº 46; FCU: Montevideo, diciembre 2014; p. 19); y en el caso, la constitución y extinción del plazo durante el cual es procedente la interposición de la demanda anulatoria, se encontraba regulado por la ley vigente al momento de su nacimiento. De forma que , pretender aplicar la Ley Nº 20.333, supondría su retroactividad. Desde otra perspectiva, pero con igual solución lo analiza BARRIOS DE ANGELIS al tratar la configuración de las situaciones jurídicas. Al respecto, señala el autor que las situaciones jurídicas procesales pueden estar en estado de latencia “cuando su ejercicio es posible, respecto de un objeto determinado, pero no le corre plazo alguno al efecto” ; mientras que la situación estará en estado de actualización cuando esa virtualidad se torna efectiva (BARRIOS DE ANGELIS; El Proceso Civil; Ed. IDEA: Montevideo, 1989, p. 102). De forma que es al momento de la actualización de la situación jurídica que se define la regulación aplicable a la misma. Así, al actualizarse la situación jurídica de carga de presentar la acción anulatoria, con la denegatoria ficta o expresa (como en el caso), se define la normativa a aplicar a la situación jurídica actual o efectiva. Considerando esta interpretación, si se aplicase al plazo en curso la normativa introducida por la Ley Nº 20.333, ésta se estaría aplicando en forma retroactiva, por afectar una situación jurídica que ya se había actualizado con todos sus componentes y car acteres. Tal aplicación sería contradictoria con el artículo 7º del Título Preliminar del Código Civil que prohíbe la retroactividad de la ley salvo disposición expresa al respecto, y “la prohibición de dar efecto retroactivo a la Ley rige para el juez y para el reglamentador de la Ley, rige el proceso de aplicación de la Ley pero no el de creación de la misma ” ( JIMÉNEZ ARÉCHAGA, E .; Introducción al Derecho; FCU: Montevideo, p. 189). El plazo para la válida interposición de la acción de nulidad, es un plazo procesal puesto que delimita el tiempo para el válido y eficaz desarrollo de un acto procesal. Es más, el artículo 55 cuya aplicación se propugna, da inicio al Capítulo 3 (“ De la caducidad de la acción anulatoria”) del Título I (“De los presupuestos de la acción anulatoria”) del Libro III que es justamente el referido a las “ Normas Procesales”. Es decir, la propia norma lo define como un plazo procesal. Por tanto, el razonamiento que viene de efectuarse, le es aplicable. De tal manera, el plazo que comenzó a correr bajo la vigencia de la Ley Nº 15.869, continuará rigiéndose por ella y es así que el plazo para la interposición de la demanda anulatoria presentada, expiró con anterioridad a la fecha de su presentación ante esta jurisdicción. La Ley Nº 20.333 regula exclusivamente los actos posteriores a su vigencia, y en el caso, la existencia del plazo es un hecho anterior a la entrada en vigor del CCA, siendo éste el que rige para la realización del acto procesal de presentación de la acción. Tal apreciación no se contradice con el principio de retroactividad de la ley más benigna, puesto que la ley que sería más favorable para uno de los involucrados, sería proporcionalmente más desfavorable para el otro. Antes bien, la interpretación que esta Sede prefiere favorece el principio de igualdad y seguridad jurídica, derechos amparados por la Constitución, en la concreta situación jurídica que se analiza. De forma que para los involucrados no hay cambios, ni a favor ni en contra, sino que, mientras el plazo está en curso, las reglas se mantienen tal como las conocían las partes al inicio de su cómputo. Tal como señala ALSINA “ La conveniencia de no dar efecto retroactivo a las leyes en general es incuestionable, porque el pasado debe escapar de la acción del legislador y tenerse por firmes los actos cumplidos con las leyes vigentes al momento de su celebración” (ALSINA, H.; Tratado teórico práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, 2ª Ed., Tomo I; Ed. S.A.E.: Bs. As., 1963; p. 64), lo que llevado a la materia procesal también implica la conveniencia de mantener las situaciones ya acaecidas, acorde con la normativa que les era aplicable en el momento de su actualización. La interpretación que se efectúa también ampara el principio de buena fe procesal y lealtad de los litigantes, en la medida en que la modificación legal no genera un cambio en la situación que ya venía desarrollándose. Esto es así especialmente en un proceso como éste en el que necesariamente debió haber un procedimiento administrativo pr evio en el que las partes ya plantearon sus pretensiones, defensas y argumentos (agotamiento de la vía administrativa)., con lo cual la buena fe y la lealtad ya eran de aplicación. Es más, considerando la suspensión del plazo que operó en la Feria Judicial Mayor , y que al reinicio de la actividad judicial aún quedaban veintiocho días para la válida y eficaz interposición de la acción de nulidad; el actor tuvo oportunidad de accionar incluso luego de la vigencia de la nueva Ley y de la implementación del nuevo régimen orgánico de la justicia administrativa. 6) Sobre la manifiesta improponibilidad de la demanda . En el proceso contencioso anulatorio, la doctrina ha entendido que existen requisitos de admisibilidad, entre los que se encuentra el accionamiento en plazo ( Cf.: Sayagués Laso, E. ; Tratado de Derecho Administrativo . 9ª Edición. FCU. Montevideo. 2021. Pág. 578). Así lo impone la ley (tanto la vigente como la derogada), estableciendo un plazo de caducidad. Por su parte, e n relación con los presupuestos de la acción, señala la doctrina que “Se consideran requisitos de la acción los que se refieren a la capacidad de las partes y del Juez (jurisdicción y competencia), también el ejercicio de ésta dentro de determinados plazos fuera de los cuales se produce la caducidad ” (VESCOVI, E., “Los presupuestos procesales”; AA.VV ., Curso de Derecho Procesal, Tomo I; FDer, Montevideo, 1974; p. 71). Y la falta de un presupuesto procesal que compromete, por sí, la posibilidad de tomar una decisión sobre la sustancia del caso presentado, determina la improponibilidad manifiesta de la demanda. En tal sentido, señalan TORELLO y VIERA que los presupuestos procesales conforman la categoría de requisitos de la demanda y como tales son “ requisitos de admisibilidad pura de la demanda ” que deben ser controlados por el Juez antes de ingresar al fondo del asunto, estando facultado “para negar dar andamiento a la demanda, en caso de advertir vicios o carencias o, al menos, diferirlo hasta tanto no sean subsanados”, lo que tratándose de una caducidad, no es viable. Para los autores en cita, la “potestad de rechazar liminarmente la demanda afectada por uno de esos vicios o carencias” es el correlativo lógico del interés en que el proceso sea útil y regular desde su inicio. Es más, enfatizan especialmente que la potestad de rechazar la demanda in limine tiene su fundamento en la “ absoluta imposibilidad jurídica de que, al final del proceso, pueda recaer una decisión de mérito en el sentido pretendido por el actor” (TORELLO, L., y VIERA, L.A.; “Improponibilidad manifiesta de la pretensión: rechazo ‘in limine’ de la demanda”, RUDP Nº 3/1981; FCU: Montevideo, 1982; pp. 227 y 228). Tal como señala TARIGO, pese a que el poder -deber del Juez es, fundamentalmente, el de componer el litigio que se le plantea “…antes de llegar a esa etapa final de decisión o resolución del litigio o de satisfacción de la pretensión, el tribunal ejercita con mayor o menor intensidad según los casos, su poder -deber de dirección y de ordenación del proceso… ” (TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código, Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 91). Entre esos deberes se encuentran los enumerados en el artículo 24 del CGP (aplicable por la remisión del art. 207 del CCA). Es allí, en el numeral 1, donde el Código expresamente habilita a que el juez rechace in limine aquella pretensión que se ejerza una vez vencido el plazo de caducidad al que ésta se encontraba sujeta. En tal sentido, explica el autor en cita que el numeral 1 del artículo 24 del CGP “ refiere al poder-deber de rechazar la demanda manifiestamente improponible, señalemos aquí que consiste en el poder-deber del tribunal de rechazar de plano, in limine como dice la norma, sin previa audiencia de la contraparte, aquella demanda que, según se desprenda de su propio texto carece de la posibilidad jurídica de ser formulada en nuestro Derecho positivo” (TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código, Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 91). Luego, el autor ejemplifica el precepto con el supuesto en que el plazo para hacer valer la pretensión hubiere caducado, en el cual corresponde que el Juez ejercite el poder-deber establecido por la norma (TARIGO, E; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código, Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 92). En cierta medida, es la aplicación concreta del principio de economía procesal, puesto que advertido un vicio que sella la suerte del accionamiento, se evita movilizar todo el sistema jurisdiccional y desarrollar una serie de actos y etapas que no tendrían ninguna utilidad dado el compromiso inicial e insalvable de la pretensión esgrimida. Por tanto, más allá de que en este momento la caducidad de la acción de nulidad se encuentre sometida a debate interpretativo, la “caducidad” como tal, forma un presupuesto procesal de la acción y por ello, debe tratarse como tal incluso en las presentes circunstancias. Es por tal razón que habiendo vencido el plazo legal con anterioridad a la interposición de la acción, corresponde desestimarla por ser inadmisible la pretensión esgrimida, más allá del justificado debate al respecto. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. Tener por inadmisible la demanda incoada, por haber operado caducidad del plazo para su válida interposición con anterioridad a su presentación ante esta jurisdicción. 2. A efectos fiscales, se fijan honorarios fictos en 3 BPC. 3. Notificada que sea la presente; consentida o ejecutoriada, archívese.