Sentencia Interlocutoria N° 4/2025

Montevideo, 27 de febrero de 2025. Sentencia Interlocutoria Nº4/2025 VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “BIDARTE AP ARICIO, GERARDO CON ESTADO – MINISTERIO DEL INTERIOR. ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº41/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la demanda de nulidad presentada con fecha 10 de febrero de 2025. RESULTANDO: 1) En autos comparece el Sr. Gerardo Bidarte Aparicio impetrando acción de nulidad contra el Estado – Ministerio del Interior y solicitando: “Que en definitiva, se clausure el sumario administrativo al Señor Gerardo Bidarte sin responsabilidad alguna como consecuencia de los agravios sufridos por el mismo” (fs. 28). 2) Asimismo, en su demanda refiere a una Resolución Ministerial de fecha 24 de mayo (sin aclarar el año) y trascribe uno de los Considerando de la misma. Sin embargo, no especifica exactamente qué resolvió la Administración en dicho acto ni tampoco lo agrega. Los documentos presentados conjuntamente con la demanda refieren a resoluciones y notificaciones de los años 2019 y 2020, en los que se dispuso instruir y revisar sumarios. 3) Con relación al agotamiento de la vía administrativa y el presente accionamiento, manifiesta que el acto administrativo (sin decir de forma clara cuál) le fue notificado con fecha 30 de mayo de 2023, habiéndolo recurrido mediante los recursos de revocación y jerárquico con fecha 9 de junio de 2023. A su vez, indica que la denegatoria ficta operó el 19 de febrero de 2024 y que “Sin perjuicio de lo mencionado con fecha 17 de octubre y en virtud de lo establecido en el Art. 48 de la Ley Nº20.333 se solicitó a la Administración una respuesta al recurso presentado, generándose nuevamente el silencio de la administración, venciéndose los 30 días del instituto del urgimiento el 17 de noviembre, por lo cual, la presente acción se presenta en tiempo y forma…” (fs. 12 vto.). 4) En atención a lo anterior, a criterio de la suscrita no surgía de forma clara e inequívoca del relato inicial , cuál era el acto administrativo respecto del cual se accionaba (en tanto no se adjuntó a la demanda ni se describió exactamente lo que el mismo resolvió). A su vez, ello implicó que no se tuviera total certeza respecto de los plazos asociados al agotamiento de la vía administrativa y el presente accionamiento , a los efectos de realizar el control de rigor que disponen los arts. 151, 153, 155 y 156 de la Ley Nº20.333 (CCA). Por ello, mediante Decreto Nº24/2025 de fecha 11 de febrero de 2025, esta Sede dispuso: “ Por denunciado el domicilio real y constituido el procesal electrónico (art. 84 de la Ley Nº20.333 – CCA), anotándose. Previo a proveer sobre los restantes petitorios, confiérese al accionante un plazo de 15 días a efectos de dar cumplimiento: (i) al liter al c) del art. 15 3 del CCA y (ii) al art. 21 del CCA, bajo apercibimiento de dispuesto en el art. 155 de dicha norma…” 5) Con fecha 26 de febrero del corriente, compareció el accionante , agregando el acto administrativo encausado: la Resolución de fecha 24 de mayo de 2023 dictada por el Ministerio del Interior, la cual, en su Resuelve Nº2, dispuso clausurar el sumario instruido al actor y aplicarle “un correctivo disciplinario consistente en 3 meses de suspensión rigurosa en la función, con descuento de la preventiva…” (fs. 32). Asimismo, manifestó que la notificación del acto se produjo el 30 de mayo del 2023. CONSIDERANDO: 1) De conformidad con lo manifestado por el accionante en su demanda, escrito de fs. 44 y con los documentos agregados a fs. 10 y 32 y ss., esta Sede declarará que ha operado la caducidad de la acción de nulidad que se pretende ejercitar , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) En primer lugar , v éase que la denegatoria ficta de los recursos no se produjo el 19 de febrero de 2024 como afirma el compareciente, sino el 26 de diciembre de 2023, en tanto dicho plazo no se interrumpe por las ferias judiciales (art . 10 de la entonces aplicable Ley Nº15.869). Considerando ello, la caducidad de la acción operó el día 7 de abril de 2024 ; siendo éste un día inhábil ( domingo), dicho vencimiento se prorrogó hasta el día hábil siguiente , es decir, la accionante pudo haber presentado la demanda hasta el 8 de abril de 2024. Sin embargo, ello no sucedió ni tampoco existió con posterioridad una denegatoria expresa que pudiese reabrir el plazo para accionar de nulidad, de acuerdo a sus dichos. 3) En segundo lugar, como se adelantó, aduce el accionante que con fecha 17 de octubre de 2024 urgió a la Administración a que se pronunciara expresamente sobre la recurrencia movilizada (fs. 10) y que, habiendo transcurrido 30 días desde dicha presentación, sin repuesta, existió ratificación de la negatoria ficta. Para justificarlo, cita el art. 48 del CCA. Pues bien, a criterio de esta decisora, no le asiste razón al actor en su planteo. 4) En este sentido, nótese que si bien el instituto del urgimiento puede ser utilizado en cualquier momento posterior al vencimiento de los plazos para instruir y resolver que tiene la Administración (con el límite de la caducidad bienal en el caso de los recursos), para que surta los efectos que le asigna el a rt. 48 del CCA, éste debió haber entrado en vigencia, lo cual no sucedió hasta los 90 días desde su publicación en el Diario Oficial (art. 205 del CCA): el 24 de diciembre de 2024. En otras palabras, no puede utilizarse un instituto nuevo creado por una le y, cuando ésta aún no entró en vigencia. Para que el urgimiento tenga los nuevos efectos que tal normativa dispone, debió haberse presentado con posterioridad al 24 de diciembre de 2024, ya que su utilización con anterioridad a tal fecha, implica que, en todo caso, pueda ser considerado como una petición, pero se reitera: no despliega los efectos previstos en el art. 48 del CCA. 5) En este caso, el urgimiento fue presentado antes de la entrada en vigencia de la Ley Nº20.333, por lo que no puede desplegar los efectos que pretende la parte y por ende, no se genera la ratificación de la denegatoria ni se reabre el plazo para accionar. 6) Lo que viene de decirse es la consecuencia lógica para una ley que no posee efecto retroactivo (arts. 205 y 206 del CCA) ya que el legislador no lo previó . Pretender aplicar en la fecha en que lo hizo la accionante, un instituto que es creado (efecto constitutivo) por la nueva ley, supondría asignarle a la misma un efecto retroactivo que no tiene. Así lo ha señalado el Prof. Cajarville: “Una ley que tenga por objeto reglamentar las condiciones de constitución o de extinción (fase dinámica) no puede referirse a los hechos que anteceden sin ser retroactiva … El principio sobre la eficacia de las normas en el tiempo es el de la irretroactividad. Para las leyes, está establecido en una norma legal; el Código Civil dispone en su art. 7º: “Las leyes no tienen efecto retroactivo”. En cuanto a los reglamentos, a falta de norma expresa al respecto, el fundamento más invocado y sin duda el más fuerte de su irretroactividad radica en el principio de seguridad jurídica y en la invocación en su respaldo del art. 7º de la Constitución; ese principio se incorpora a nuestro ordenamiento con jerarquía legal, de manera que, mediando habilitación legal, y sólo en tal caso, la Administración podrá dictar reglamentos con eficacia retroactiva. Entonces, tanto respecto de la ley como de los reglamentos, su aplicación retroactiva sólo será legítima si existe para ello habilitación legislativa compatible con la Constitución” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo. Retroactividad de las Normas Jurídicas. Reflexiones provisorias. Revista de Derecho Público Nº46. FCU. Año 2014. Montevideo. Pág. 10 a 19). 7) Asimismo, ello ha sido puesto de relieve por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en las Sentencias Nº486/2022, 117/2022, 980/2017 entre otras, en las que citando a autores de la talla de Sayagués Laso y Cajarville, abogó por el principio de irretroactividad. En particular, en la última de las sentencias mencionadas, expresó: “ El principio general de derecho es que las normas jurídicas no tienen efecto retroactivo, salvo que expresamente lo establezcan y, aún en ese caso, su aplicación no puede lesionar derechos adquiridos”. 8) En mérito a lo anterior, el urgimiento presentado por el accionante es irrelevante a los efectos del presente proceso y no enerva la caducidad operada con fecha 8 de abril de 2024 , en la medida en que no hay derecho adquirido alguno ni tampoco corresponde hacer mella del principio de retroactividad de la ley más benigna en un supuesto como el de autos, en el que si bien, la obligación de resolver de la Administración continúa intacta, el administrado pudo haberla instado a resolver presentando el urgimiento luego del 24 d e diciembre de 2024. En ese supuesto, bien utilizada la herramienta, sí se hubiese ratificado la denegatoria ficta (en caso de ausencia de respuesta) y reabierto el plazo para accionar ante esta jurisdicción. 9) En tercer lugar, c on relación a la naturaleza del plazo de caducidad, la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo han sostenido que se trata de un requisito de admisibilidad de la acción, posiciones que esta decisora comparte en la medida en que la normativa sujeta el accionamiento al cumplimiento de estos requisitos. 10) Así, Sayagués Laso, sostuvo: “De ahí surgen los requisitos o condiciones de admisibilidad, que son: la existencia de acto impugnable, el agotamiento de la vía administrativa, el accionamiento en plazo y la titularidad del derecho o interés lesionado” (Sayagués Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. 9ª Edición. FCU. Montevideo. 2021. Pág. 578). En el mismo sentido, se afirmó que: “ Otro presupuesto requiere que la demanda anulatoria se deduzca en tiempo hábil, esto es, que no haya operado la caducidad de la pretensión, temática regulada por el Derecho Sustantivo, en especial por los artículos 9 y 10 de la Ley Nº15.869 ” (Simón, Luis M. Aplicación del CGP en el Proceso Contencioso Administrativo de Anulación. Instituto de Derecho Administrativo. FCU. Montevideo. 2020. Pág. 178). 11) Por su parte, el Tribunal de forma coincidente, en múltiples fallos ha destacado: “La caducidad de la acción constituye un presupuesto de admisibilidad de la pretensión anulatoria, relevable de oficio…” (Sentencias Nº328/2020, 945/2022, entre otras). 12) Considerando lo que viene de decirse, cuando de procesos iniciados a partir de la vigencia del CCA y requisitos de admisibilidad se trata, corresponde la aplicación del art. 155 o 156 de dicho cuerpo normativo , según se trate de casos de manifiesta improponibilidad de la demanda o de hipótesis en los que tal improponibilidad no resulte palmaria y pueda, conferirse un plazo a dichos efectos. 13) En la especie, como se explicó, esta decisora entendió que no surgía de forma clara e inequívoca del relato inicial cuál era el acto administrativo respecto del cual se accionaba (en tanto no se adjuntó a la demanda ni se describió exactamente lo que el mismo resolvió) y por ende, no se tenía, en ese momento, certeza total respecto de los plazos asociados al agotamiento de la vía administrativa y el presente accionamiento. Es decir, no estaba claro si los plazos descriptos referían al acto que se pretendía anular o a otro (en tanto se mencionaban y agregaban resoluciones del año 2019 y 2020). Por ello, se estimó ajustado a Derecho no aplicar el art. 156 del CCA (y rechazar de plano la demanda), sino en su lugar, conferir al compareciente un plazo para que agregase dicho acto administrativo (literal c) del art. 153 del CCA), al amparo de lo dispuesto en el art. 155 y bajo apercibimiento de aplicarse la consecuencia allí prevista. 14) Si bien el accionante compareció en el plazo indicado, agregó el acto administrativo y aclaró su fecha de notificación, con ello tomó claridad lo relatado en la demanda y la Sede pudo, con todos los elementos referidos a la vista, la realizar el control del rigor. Allí detectó que se produjo el vencimiento del plazo de caducidad que viene de explicarse, lo que determina la aplicación de la consecuencia prevista en el inciso final del art. 155 del CCA. De haberse realizado en la demanda, un relato acorde al art. 151 del CCA y agregado todos los documentos requeridos por el art. 153, la Sede pudo haber detectado la caducidad de forma palmaria desde un primer momento; en esa hipótesis hubiese correspondi do la aplicación del art. 156 del CCA, siendo la consecuencia la misma que la que aquí se aplica. 15) En efecto, el mencionado art. 155, establece como consecuencia que: “(…) el tribunal deberá tener por no presentada la demanda y ordenar el archivo de las actuaciones” y ello es lo que corresponde en este caso , en aplicación, además, del principio de economía procesal (art. 207 del CCA y 9 del CGP); carece de sentido movilizar todo el sistema y aparato jurisdiccional y hacer a las partes invertir recursos materiales y temporales, cuando no existe posibilidad al guna de que la pretensión de fondo llegue a buen puerto, en tanto el incumplimiento del requisito selló, de forma insubsanable, la suerte del proceso. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Tener por no presentada la demanda incoada, por ser la misma inadmisible, al haber operado la caducidad del derecho a accionar de nulidad; sin especial condena procesal. 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios fictos del letrado del accionante en 3 B.P.C. 3) Intímase a la parte actora a abonar la tributación faltante y a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Oportunamente, archívese.