Sentencia Definitiva N° 85/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de febrero de 2025. Nº 85 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SILVA CABALLERO, MARÍA ELOISA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 533/2023). RESULTANDO : I) Se demanda la nulidad de la Resolución No. DP 18/2023, de fecha 31 de enero de 2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, que resolvió denegar la pensión por invalidez solicitada por la promotora, al no reunir las condiciones previstas por el art. 43 de la Ley Nro. 16.713 (fs. 33 vto. infolios). II) La actora compareció de fojas 3 a 5, donde relató que fue beneficiaria de una pensión por invalidez servida por el BPS desde el 5 de abril de 2017 al 4 de junio de 2022, otorgada por Resolución No. AP 84/2017. Indicó que, evaluada nuevamente el día 8 de agosto de 2022 por la oficina de Evaluación de Incapacidad de la Dirección Técnica de Prestaciones de Salud, se dictaminó un baremo de 22,91% de incapacidad, cancelando la prestación. Con asiento en el relato que antecede, manifestó que el acto en el cual se funda la denegatoria no se encuentra motivado, así como tampoco le fue notificado en su momento la evaluación de incapacidad. Afirmó que el actuar del Ente es contrario al principio del debido procedimiento al no haberse conferido vista de la determinación del baremo utilizado para negar la pensión. Agregó que el acto impugnado carece de motivación, ya que el Decreto No. 382/998 estipula la actuación de las Comisiones Técnicas, las cuales deben producir informes debidamente fundados, extremo que no se cumplió en el caso. Expuso que actualmente se encuentra sin ingresos de ningún tipo, más allá de los beneficios del MIDES y de la caridad. Está en tratamiento médico y psicológico, vive en una vivienda precaria, ya que con la que contaba anteriormente fue destruida por un incendio. Narró que fue madre de tres hijos, los cuales fallecieron en los últimos 5 años y se encuentra absolutamente desamparada a nivel familiar. Concluyó que la Administración no adoptó una decisión suficientemente fundada, al no habérsele dado a conocer en forma previa al dictado del acto, las razones por las cuales consideró que su situación no encartaba en una incapacidad por invalidez, lo cual constituye un grave vicio que determina la nulidad del acto impugnado. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. III) Por Decreto No. 5153/2023 (fs. 7), se confirió traslado de la demanda al BPS. IV) A fs. 53 a 60, compareció -en representación del Banco de Previsión Social- la Dra. Sofía Agustina CÁCERES PÉREZ, quien, se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer término, reseño que la actora, nacida el 22 de noviembre de 1956, fue beneficiaria de Pensión por Invalidez servida por el BPS por haberse comprobado por un lado su incapacidad para la tarea y por otro la carencia de recursos para subvenir sus necesidades vitales. Precisó que dicha pasividad estaba sujeta a revisiones de salud periódicas para mantener su goce. En tal sentido, el 8 de agosto de 2022, los servicios médicos del Organismo determinaron que la interesada no configura incapacidad física laboral legalmente amparable, por no alcanzar el porcentaje mínimo de Baremo exigido ya que el mismo determinó un Baremo del 22.91%. Destacó que el 28 de setiembre de 2022, se le confirió vista de dicho pronunciamiento y de la denegatoria de la Pensión por Invalidez por no alcanzar el Baremo mínimo requerido. Manifestó que vencido ampliamente el plazo sin que la titular se presentara a ofrecer nuevos elementos para su consideración, el 31 de enero de 2023, se dicta el acto impugnado. De tal modo, entiende que el Organismo actuó conforme a la ley y al derecho, desde el punto de vista formal y de fondo. Indicó el marco normativo, señalando que el art. 43º de la ley N° 16.713 dispone que: “Será beneficiario de la pensión a la vejez o invalidez, todo habitante de la República que carezca de recursos y tenga setenta años o, en cualquier edad, esté incapacitado, en forma absoluta para todo trabajo renumerado”. Es decir, establece dos hipótesis: a) tener 70 años y carecer de recursos económicos; y b) en cualquier edad, encontrándose en el estado sanitario anteriormente señalado. Afirmó que, en el presente caso, la actora, nacida el 21/11/1956 se encuentra en la segunda hipótesis. En consecuencia, resulta un presupuesto imprescindible para acceder a la prestación, que se encuentre incapacitada en los términos exigidos por la ley y que carezca de recurso económicos, extremo que no cumple en el caso de la actora, dado que el Servicio Médico, luego de haber analizado las patologías de la titular, ha dictaminado que mantiene un porcentaje de incapacidad que asciende ahora a un 21,91%, no alcanzando el mínimo establecido por la normativa vigente (66%). Puntualizó que la actora, en la etapa recursiva, no solicitó nuevos medios de prueba para revertir lo resuelto por la Administración, ni tampoco lo hizo con posterioridad al fundamentar los recursos. Afirmó que a la titular se le brindaron todas las garantías del debido procedimiento, cumpliéndose con todas las instancias formales, donde se tuvieron todas las oportunidades posibles para aportar prueba que respalden sus dichos que denuncia en su demanda, así como acceder a todas las actuaciones en trámite. En relación con la falta de motivación invocada como agravio sostuvo que la fundamentación del dictamen médico luce, con meridiana claridad, en los antecedentes administrativos que se acompañan. Agregó que el Organismo aún no se ha expedido sobre otro de los requisitos necesarios para acceder a la prestación, que es la carencia de recursos, por cuanto para ello es necesario que la actora cuente con 70 años de edad, presupuesto que no se cumple en autos. En su mérito, solicitó la confirmación del acto atacado. V) Consta además de autos que: Por Decreto No. 6630/2023 (fs. 66), se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la prueba propuesta por las partes. Alegó la parte demandada en el plazo común de quince días (de fs. 73 a 74 vto.), no haciendo lo propio la parte actora. VI) Se oyó a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió por Dictamen No. 443/2024 (fs. 77 a 79), aconsejando la confirmación del acto atacado. VII) Y, se citó para sentencia por Decreto No. 4327/2024 (fs. 81), la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869). En efecto, el acto impugnado le fue notificado a la parte actora con fecha 1° de febrero de 2023 (fs. 34 infolios). El día 2 de febrero de 2023 se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 34 vto. a 36 ídem); en tanto, sus fundamentos, fueron presentados en escrito que luce agregado de fojas 46 a 47 vto., el 11 de mayo de 2023. La Administración no se expidió en plazo sobre los recursos interpuestos, habiéndose configurado la denegatoria ficta el 28 de agosto de 2023 (Art. 5to. de la Ley No. 15.869 en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 9 de octubre de 2023 (Cfme. Nota de cargo a fs. 6). II) El Tribunal, en mayoría, comparte la solución confirmatoria sugerida por la Procuraduría. Así pues, el thema decidendum del caso, estriba en determinar, si se verificó la violación del derecho de defensa conforme denunció la actora en su demanda y, esencialmente, si la accionante encuadra o no dentro de las previsiones contenidas en el art. 43 de la Ley No.16.713. La mentada norma determina como beneficiarios a la prestación asistencial no contributiva por vejez e invalidez, a todo habitante de la República que carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales y tenga setenta años o, en cualquier edad, esté incapacitado en forma absoluta y permanente para todo trabajo remunerado. Siendo que la peticionante, nació el 21 de noviembre de 1956 (según surge de la fotocopia de su Cedula de identidad glosado a fojas 10 y 10 vto. de autos), cuenta con una edad notoriamente menor a la edad prevista en el art. 43 de la Ley Nro. 16.173; por lo que únicamente podría acceder a la prestación solicitada en la medida que se encontrara incapacitado “...en forma absoluta y permanente para todo trabajo remunerado.” III) Así pues, en primer lugar, es menester indicar que el proceder del BPS en la materia se encuentra reglado. En efecto, no es posible eludir que, la determinación de la incapacidad de la parte actora, consiste en una cuestión eminentemente técnica, cuya resolución obedece a órganos con competencia predeterminada. En el caso, deberá estarse a las disposiciones de los Decretos N° 382/1998 y Nº 306/013, que establece que serán las Comisiones Técnicas, las que determinen el grado de incapacidad, conforme a parámetros predeterminados. En tal sentido, el citado Decreto Nro. 306/013, que aprueba la “… revisión de las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo)”, consagró en sus arts. 2° y 3° respectivamente: “(…) La incapacidad absoluta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el baremo aprobado por el presente Decreto” “(…) A los efectos de la valoración de la incapacidad parcial, la Comisión Técnica considerará aquellas incapacidades que incidan en el desempeño del empleo o profesión habitual, de acuerdo a la carga psicofísica que supone la realización de la tarea en cuestión. Sin perjuicio de ello, si la aplicación de los criterios generales previstos en el baremo, arrojare como resultado una disminución funcional igual o superior al 50%, se presumirá la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o la profesión habitual”. A su vez, el referido decreto, dentro de las “ CONSIDERACIONES GENERALES” a efectos de realizar la evaluación, indica la forma de proceder de los profesionales que realizan la evaluación y como deben de expresar el resultado, señalando que: “1 - Para la evaluación de los impedimentos de las personas cuyas actividades se encuentran amparadas por el Banco de Previsión Social, los médicos peritos actuantes, deberán obligatoriamente, basarse en el contenido de estas normas. 2 - El grado de incapacidad médica originada a partir del impedimento permanente constatado, se expresará en porcentajes de pérdida de la capacidad funcional de él o los sistemas afectados. Los porcentajes de valoración de acuerdo a estas normas, deberán considerarse como estimativos del impedimento”. (Las negrillas no surgen del texto original). Asimismo, el artículo 7 del Decreto No. 382/998, establece que es el BPS, a través de su Área de Medicina Laboral, quien realiza el dictamen primario que reconoce la existencia de incapacidad. Pues bien, del examen de las actuaciones administrativas surge que la Comisión Técnica respectiva realizó la evaluación aplicando el Baremo, expresando el resultado de la evaluación a través de porcentajes, en conformidad con lo que indica la norma. IV) Con relación a lo que se viene de señalar, emerge del estudio de los antecedentes administrativos agregados que, inicialmente a la actora se le otorgó una Pensión por Incapacidad servida por BPS desde el 5 de abril de 2017 al 4 de junio de 2022, aprobada por Resolución No. AP84/2017 de fecha 25 de abril de 2017. El 28 de setiembre de 2022 se le confiere vista a la accionante (fs. 29). Y, se indica en la misma foja, que la actora manifiesta que no puede presentar la documentación médica en 10 días hábiles, sí lo hará en el período de 60 días corridos. Luego, con fecha 28 de noviembre de 2022, la Gerencia Evaluación de Incapacidad señala que compareció la actora, informando que le fue imposible conseguir la nueva documentación dentro del plazo establecido. Por lo cual, se le informa que “…de no presentar la documentación en dicho plazo, el trámite continuará su curso” (fs. 30 de infolios). A fs. 31 de autos, figura mail de fecha 4 de enero de 2023, enviado a Archivo médico -Evaluación de Incapacidad, en el cual se consulta si la actora aportó nueva documentación con posterioridad al 28 de noviembre de 2022. Ante lo cual, se confirma que no aportó nueva documentación y se dispone “pasen los presentes obrados para la prosecución del trámite” (fs. 32). El 1° de febrero de 2023, se notifica a la actora el acto impugnado (fs. 33), por el cual se deniega la pensión por invalidez por no cumplir los extremos exigidos por el Art. 43 de la Ley No. 16.713 (fs. 33 vto.). En oportunidad de interponer su recurrencia administrativa, la Administración a fs. 37, informa, con fecha 10 de febrero de 2023: “Previo al pronunciamiento corresponde pase a fin de citar a la titular para recabar consentimiento de la Ley 18.331. La titular expresa tener órdenes de médicos para consultas en el mes de marzo los cuales no tenía para entregar copia en el momento que se presentó en esta oficina. Se sugiere, consultar si cuenta con el fundamento de recurso o alguna prueba pertinente para presentar y de ser así, extender los plazos correspondientes”. A fs. 38, surge que, con fecha 16 de febrero de 2023, se dispone: “Pase a Coordinación y Gestión de Trámites a fin de recabar el consentimiento de la titular para la exhibición de sus datos personales”. A fs. 38 vto. de obrados, consta el “consentimiento informado para el acceso y tratamiento de datos clínicos” suscrito el día 29 de junio de 2022. Y, seguidamente, obra el Resumen de Actuación de la Dirección Técnica de Prestaciones que asignó a la actora un Baremo de 22.91% (fs. 39). A fs. 40 vto., luce una nueva evaluación de incapacidad de la actora del 28 de febrero de 2023, mediante la cual, se le asignó un Baremo de 22.91%. A fs. 48 a 47 vto., la actora fundamenta los recursos oportunamente interpuestos. En su escrito de fundamentación, admite que fue intimada en dos oportunidades (28 de setiembre y 28 de noviembre de 2022), a agregar documentación vinculada a su historia clínica y no lo pudo hacer por su carencia de recursos. El BPS, atento a los agravios planteados, el 5 de octubre de 2023 se le confiere vista. Se indica: “Atento a los agravios esgrimidos en la fundamentación de recursos, pase a Notificaciones a fin de que se otorgue copia del reporte fundamentado que luce en fs. 22 y 23. Pudiendo la titular solicitar un plazo de hasta 60 días corridos, para presentar documentación médica a efectos de que las Comisiones Técnicas de BPS, reconsideren el porcentaje de incapacidad asignado”. Posteriormente, comparece la titular y solicita 60 días corridos para aportar documentación (fs. 51 de autos). Finalmente, cabe precisar, que no consta en los antecedentes que la actora hubiera agregado documentación alguna. V) Pues bien, como fuera señalado, el art. 2º del Decreto Nº 306/2013, indicó que “ La incapacidad absoluta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el baremo aprobado por el presente Decreto”. Dicho porcentaje no se obtuvo en las evaluaciones realizadas al actor, por lo que la decisión del BPS, negando la prestación solicitada, se ajusta a la normativa aplicable. Por consiguiente, no se está ante un supuesto de motivación errónea o insuficiente, ni tampoco ante deficiente valoración de la prueba. En este sentido, cabe compartir lo consignado por la Sra. Procuradora del Estado en su dictamen, cuando releva que: “Conforme afirmara la Administración (fs. 73 vto.) y no fuera controvertido por la accionante, ésta no cumplió con la intimación efectuada por el Organismo mediante la cual se le solicitaba que relevara al B.P.S. del Secreto Profesional (médicos actuantes – Ley No. 19.286), a los efectos de agregar la Historia Clínica existente en el Organismo, así como la Historia de Evaluaciones Médicas efectuadas por Médicos del Organismo y de la Comisión Técnico Actuante. Por lo que nada cabe objetar al B.P.S. respecto de la motivación del acto enjuiciado”. Pues bien, la Administración, como no podía ser de otro modo, basó su decisión en el asesoramiento de sus servicios técnicos competentes y, por consiguiente, nada cabe reprocharle al respecto. Al respecto, conviene recordar que, tal como lo ha sostenido sistemáticamente la Corporación, afiliándose a la tesis de Marienhoff, “ la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una motivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Op. Cit. págs. 334/336).” (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 330 a 332) (sentencias Nros. 21/2006, 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013, 539/2016, 311/2017, 397/2017, 342/2018, 130/2019, 581/2019, 39/2021, 500/2021, 85/2022, 128/2022, 287/2022, 810/2022, 154/2023, 268/2023, 708/2023 y 108/2024, entre otras) (la negrilla no está en el original). A mayor abundamiento, no es posible soslayar que, en lo que refiere a la fundamentación de los dictámenes y conforme fuera señalado por el Tribunal, en mayoría y en varios pronunciamientos: “la propia normativa y la naturaleza de la evaluación médica obliga a adoptar criterios uniformes en planillas que lucen “como formularios”. Ello no implica la ausencia de expresión de fundamentos, sino que, por el contrario, habla de la existencia de una motivación técnica, condensada, determinada desde el inicio por una paramétrica común a todos: el baremo” (sentencias Nros. 404/2024, 353/2024, 771/2023, 675/2023, 606/2023, entre otras). En definitiva, a partir de los antecedentes que precedieron el dictado de la Resolución impugnada, es claro que la Administración motivó en forma adecuada, suficiente y con arreglo a las exigencias del ordenamiento jurídico vigente, la situación médica en la que se encontraba la actora. VI) Por otra parte, en lo que respecta específicamente al grado de incapacidad que padece, es menester consignar que el accionante no ofreció prueba idónea que permita corroborar la veracidad de sus asertos. Del análisis de la documentación administrativa reseñada anteriormente se desprende con absoluta claridad que la actora contó en diversas oportunidades con la posibilidad de agregar documentación que le permitiera que el BPS reconsiderara el Baremo oportunamente otorgado y nada hizo. Tampoco produjo en la instancia jurisdiccional prueba técnica alguna a efectos de desvirtuar el baremo asignado y acreditar que efectivamente padecía la incapacidad que la hacía merecedora de la pensión. Sabido es que, la actividad probatoria, como toda carga procesal, es un imperativo del propio interés, quien omite probar, se expone a no formar la convicción del Juez sobre la existencia de los hechos que alega, aumentando el riesgo de una sentencia desfavorable (Cf. Palacio, Lino; “MANUAL DE DERECHO PROCESAL CIVIL”, pág. 399, Décimo Cuarta Edición, Abeledo-Perrot S.A., Bs. As., Argentina, Año 1998). Sobre el punto, cabe recordar que el Colegiado ha expresado sistemáticamente que “Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa” (sentencias Nos. 348/2014, 544/2015, 70/2016, 555/2016, 628/2017, 636/2018, 619/2019, 725/2020, 80/2021, 144/2021, 420/2021, 68/2022, 169/2022, 538/2022, 696/2022, 88/2023, 95/2023, 268/2023, 285/2023, 711/2023 y 145/2024, entre otras) (la negrilla no está en el original). Desde estas perspectivas, dado que no se han aportado elementos técnicos que habiliten la revisión de lo actuado por el B.P.S., el Tribunal entiende que no cabe sino desestimar la pretensión anulatoria movilizada. En este sentido, resulta de algún modo trasladable al sub – examine, lo expresado por sentencia No. 70/2016, en cuanto se consignó que: “Como lo señala el Dr. Ignacio SOBA BRACESCO, de acuerdo al CPC , el examen pericial se impone -como lo establece su art. 412-: “…por la naturaleza de los hechos controvertidos...”. Como señala este autor: “La singularidad con la que está dotada la prueba pericial refiere, pues, a un campo muy sensible para el derecho: el de la incorporación de otros “saberes” y conocimientos al proceso. En el plano del conocimiento, la ciencia del perito es su ciencia y no la del juez o magistrado. (…) Hay hechos que interesan al proceso, hechos controvertidos, que para ser probados requieren -necesariamente- conocimientos especiales. De esa forma se supera el plano de la conveniencia para pasar al de la necesidad de los conocimientos que el juez o magistrado no posee. Es imprescindible contar con los conocimientos especializados para comprender a los hechos en su verdadera significación.” (SOBA BRACESCO, Ignacio M: “La prueba pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo de anulación”, XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, Paysandú, 2013, págs. 105- 106). El medio probatorio de mayor eficacia convictiva en supuestos como el de autos, cuando se debaten cuestiones técnicas, ajenas al conocimiento del juez, es la pericia como forma de informarse el magistrado de aspectos técnicos que exceden sus conocimientos (Conf. DEVIS ECHANDÍA, Hernando: "Teoría General de la prueba judicial" Tomo II, pág. 292, 338 y 348; PARRA QUIJANO, Jairo: "Manual de Derecho Probatorio" Bogotá 2002, pág. 533). El dictamen pericial es imprescindible para asesorar al juez que no es técnico en la materia (Conf. BERRO, Guido: "Responsabilidad médica, la pericia médico legal", Judicatura, Nº 33 pág. 114). Es un medio de prueba que tiende a provocar la convicción judicial en un cierto sentido (Conf. GUASP, Jaime: "Derecho Procesal Civil" tercera edición. Madrid, 1968. Tomo I, pág. 385) en base a la capacidad e idoneidad técnica de quien la realiza. Así lo ha señalado reiteradamente el Tribunal. Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Cf. Sentencias 544/2015, 78/2014, 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998) (…)” (la negrilla no está en el original). VII) Como colofón, e n relación con la falta de vista previa alegada por la parte demandante, se considera que tampoco le asiste la razón. En efecto, conforme emerge de los antecedentes administrativos allegados a la causa, con fecha 28/9/2022 se le confirió vista de las actuaciones (fs. 29), concediéndosele un plazo excepcional para la presentación de nueva documentación, la cual nunca agregó. Por tanto, no se advierte la vulneración al debido proceso denunciada por la parte actora. Todo lo contrario, el organismo previsional, en más de una oportunidad requirió y otorgó plazo a la actora a efectos de que aportara documentación médica en relación con la incapacidad que entiende padece, a los efectos de su consideración en la determinación del baremo, diligencia cuyo cumplimiento era de su propio interés y que no fue realizada. En definitiva, a partir de todo cuanto se viene de señalar, la mayoría considera que el Tribunal no cuente con elementos que le permitan hacer lugar a la pretensión anulatoria deducida. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, en mayoría, FALLA : Desestímase la demanda incoada y confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (d.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi (r.), Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi DISCORDE: por cuanto considero que debe acogerse la pretensión anulatoria incoada contra la resolución impugnada, en virtud de la ausencia de motivación suficiente de la misma. En obrados, se demanda la nulidad de la Resolución No. DP 18/2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social con fecha 31 de enero de 2023 por la cual se resuelve denegar la pensión por invalidez solicitada por no reunir las condiciones previstas para acceder a la prestación al amparo de lo dispuesto por el art. 43 de la Ley No. 16.713 (Fs. 33 vto. infolios). Discrepo con la solución arribada por la mayoría del Tribunal respecto de que el acto se encuentra suficientemente motivado por las razones que expondré. I. La decisión atacada por falta de motivación. En este proceso la Sra. Silva atacó la validez de la Resolución No. DP 18/2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social con fecha 31 de enero de 2023 por la cual se resuelve denegar la pensión por invalidez solicitada por no reunir las condiciones previstas para acceder a la prestación al amparo de lo dispuesto por el art. 43 de la Ley No. 16.713 (Fs. 33 vto. infolios). La razón por la que la atacó reside en la ausencia de motivación, punto entonces que el Tribunal debía relevar y analizar. Efectivamente, la suscrita entiende que asiste razón a la impugnante en punto a que ni la última decisión del Banco de Previsión Social ni las anteriores que se observan en el procedimiento administrativo, estuvieron cimentadas en razones que las sostuvieran desde el punto de vista jurídico. II. Los hechos sobre los que las partes no plantean controversia. La Sra. Silva fue beneficiaria de una pensión por invalidez servida por el BPS a a partir del 5/4/2017 y hasta el año 2022. (Fs. 24 infolios). Al realizar nueva evaluación el 8 de agosto de 2022, la Comisión Técnico Médica le asignó a la actora una incapacidad Baremo 22,91% (Fs. 39 infolios). Según surge de la actuación agregada a Fs. 40 infolios, la Comisión Técnico Médica de fecha 8 de agosto de 2022, estuvo conformada por la Dra. Débora Navarro (CJPP 150126). Posteriormente, la Sra. Silva se presentó nuevamente ante el Banco de Previsión Social a efectos de solicitar pensión por invalidez lo cual fue tramitado mediante Expediente No. 2022-28-1-111955 (Fs. 27 infolios). Con fecha 28 de setiembre de 2022, la Comisión Técnico Médica le asignó una incapacidad Baremo 22,91% (Fs. 28 infolios) otorgándose vista a la actora en la fecha señalada (Fs. 29 infolios). La actora evacuó la vista conferida. Con fecha 28 de noviembre de 2022, se otorgó nuevo plazo hasta el 28 de diciembre de 2022 para aportar nueva documentación. (Fs. 30 infolios) Según surge de la actuación agregada a Fs. 32 infolios, la actora no presentó nueva documentación médica. En atención a ello, mediante la Resolución No. DP 18/2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social con fecha 31 de enero de 2023, se resuelve denegar la pensión por invalidez solicitada por no reunir las condiciones previstas para acceder a la prestación al amparo de lo dispuesto por el art. 43 de la Ley No. 16.713 (Fs. 33 vto. infolios.) Dicha resolución fue notificada a la actora el 1º de febrero de 2023 (Fs. 33 infolios) El 5 de octubre de 2023, la actora se presenta ante el organismo previsional a efectos de solicitar plazo de 60 días para aportar nueva documentación. En dicha oportunidad se le hace entrega del informe de la Comisión Técnico Médica de fecha 8 de agosto de 2022. (Fs. 51 infolios) III. El marco teórico normativo aplicable al caso. El reproche del accionante a resolver trata de si la motivación de la decisión del Banco de Previsión Social que se basó en el dictamen de la Comisión Técnico Médica, presenta motivación suficiente. Primero. La motivación de un acto del Estado y su suficiencia, debe analizarse en el marco del Derecho de los Derechos Humanos, que para Uruguay supone convocar e interpretar en forma dialogada los arts. 66 de la Constitución y 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. A su vez desde este marco, corresponde interpretar los arts. 123 y 124 del Decreto No. 500/991 y el art. 19.8 literal d) del Decreto No. 376/2016 el cual establece que el documento por el cual se otorga la vista del informe elaborado por la Junta Médica, deberá incluir entre otros, “..las causas que determinan la declaración de aptitud o ineptitud y lo relativo a la existencia o inexistencia de nexo causal.” Segundo. La motivación suficiente de un acto administrativo integra el derecho humano al debido proceso y sus garantías. El derecho a la motivación suficiente de un acto administrativo dictado por el Estado del que es titular todo quien deba someterse a él, tiene como contracara el deber. (Steiner, Chiristian. Fuchs Marie-Christine. Convención Americana de Derechos Humanos. Comentario. Segunda Edición. Konrad Adenahuer Stiftung. .pag. 286). Tercero. Las garantías procesales incorporadas en los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos son aplicables a los procesos judiciales y también a los administrativos. (Corte Interamericana de Derechos Humanos Casos: Claude Reyes y otros vs. Chile.2006, párrafo 122; Apitz Barbera y otros vs. Venezuela, 2008 párr 78 y Opinión Consultiva 9-87). Cuarto. La motivación suficiente del acto administrativo despliega efectos en dos áreas del Derecho de los Derechos Humanos: una, pone freno a la arbitrariedad en tanto opera como la racionalización del ejercicio del poder. No se trata de cualquier fórmula genérica, sino de la articulación de razones referidas al caso en un lenguaje comprensible para el ciudadano. Otra, viabiliza el derecho de defensa al tiempo que contribuye a demostrar que “…las partes han sido oídas y que el conjunto de pruebas ha sido analizado” Caso Chinchilla Sandoval vs. Guatemala. 2016 párr 248). Quinto. Cuando el Estado basa su decisión en un informe técnico – como en el caso, el de la Comisión Técnico Médica – debe visualizarse que se encuentra comprometido el derecho de información de la persona sobre la apreciación de los datos de su salud. debe tenerse en cuenta que el derecho de información – sin limitaciones – integra el derecho a la libertad de expresión conforme surge del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Concretamente, arts. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en tanto refieren al derecho a “recibir informaciones”. En este marco teórico normativo, “Una comunicación clara entre el Estado y la ciudadanía como garantía de acceso al derecho a la información y como práctica de transparencia, es un objetivo que debieran cumplir todos los organismos públicos. Una comunicación eficaz entre las instituciones y los ciudadanos genera confianza y entendimiento, fomenta la equiparación de oportunidades y brinda herramientas para el autovalimiento y la ciudadanía inclusiva” (Staiano, Natalia. El lenguaje claro como garantía de una comunicación eficaz entre el Estado y la ciudadanía. Cuadernos del INAP, 59, pag. 11). Esto es que toda persona tiene derecho a recibir toda la información que sustenta al acto administrativo y a que sea expresada en lenguaje tal, que sea comprensible a un entendimiento medio. No se trata de cualquier fórmula genérica, sino de la articulación de razones referidas al caso en un lenguaje comprensible para el ciudadano. En tal sentido, la fundamentación debía ser no sólo explícita y enlazada con las circunstancias concretas del caso, sino también comprensible para el actor en virtud de que la valoración de su estado de salud y el consecuente encuadre normativo de su situación, resultaría determinante para su futuro. (Carta de Derechos de las Personas ante la Justicia en el Ámbito Judicial Iberoamericano, aprobada durante la VII Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia (Cancún, México, 2002), punto 6; Reglas de Brasilia, aprobadas en la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana (Brasilia, marzo de 2008 y revisadas en 2018, art. 58). A su vez, todos los derechos enunciados por la Convención Americana de Derechos Humanos gozan del compromiso del Estado de respeto y garantía (art. 1) pero, además, se respaldan en el deber de “… adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.” (art. 2). Por su parte los arts. 123 y 124 del Decreto No. 500/991, exigen que exista una relación directa y concreta de los hechos además de una exposición de las razones que justifican la decisión adoptada. En referencia a la motivación del caso concreto debe considerarse el art. 106 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del BPS (RD 40-2/1997) dispone que “Todo acto administrativo deberá ser motivado, explicándose las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico de resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada.” IV. Enlace entre los hechos y marco teórico normativo. La Sra. Silva fue beneficiaria de una pensión por invalidez servida por el BPS a a partir del 5/4/2017 y hasta el año 2022. (Fs. 24 infolios). Al realizar nueva evaluación el 8 de agosto de 2022, la Comisión Técnico Médica le asignó a la actora una incapacidad Baremo 22,91% (Fs. 39 infolios). Según surge de la actuación agregada a Fs. 40 infolios, la Comisión Técnico Médica de fecha 8 de agosto de 2022, estuvo conformada por la Dra. Débora Navarro (CJPP 150126). Posteriormente, la Sra. Silva se presentó nuevamente ante el Banco de Previsión Social a efectos de solicitar pensión por invalidez lo cual fue tramitado mediante Expediente No. 2022-28-1-111955 (Fs. 27 infolios). Con fecha 28 de setiembre de 2022, la Comisión Técnico Médica le asignó una incapacidad Baremo 22,91% (Fs. 28 infolios) otorgándose vista a la actora en la fecha señalada (Fs. 29 infolios). La actora evacuó la vista conferida. Con fecha 28 de noviembre de 2022, se otorgó nuevo plazo hasta el 28 de diciembre de 2022 para aportar nueva documentación. (Fs. 30 infolios). Según surge de la actuación agregada a Fs. 32 infolios, la actora no presentó nueva documentación médica. En atención a ello, mediante la Resolución No. DP 18/2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social con fecha 31 de enero de 2023, se resuelve denegar la pensión por invalidez solicitada por no reunir las condiciones previstas para acceder a la prestación al amparo de lo dispuesto por el art. 43 de la Ley No. 16.713 (Fs. 33 vto. Infolios). Dicha resolución fue notificada a la actora el 1º de febrero de 2023 (Fs. 33 infolios). El 5 de octubre de 2023, la actora se presenta ante el organismo previsional a efectos de solicitar plazo de 60 días para aportar nueva documentación. En dicha oportunidad se le hace entrega del informe de la Comisión Técnico Médica de fecha 8 de agosto de 2022. (Fs. 51 infolios) En ninguna de las evaluaciones realizadas por parte de la Comisión Técnica, se explicitan las razones que llevaron a la determinación de la incapacidad señalada. En atención a ello, se entiende que asiste razón a la actora al esgrimir que los dictámenes carecieron de la debida motivación al no establecer los fundamentos por los cuales se arribó a las conclusiones expresadas. Más allá de la información estandarizada que surge del formulario, la Comisión no brinda ninguna explicación acerca de las razones por las cuales la Sra. Silva configura la incapacidad establecida en el Dictamen. El formulario estandarizado utilizado en cada oportunidad para la evaluación técnica, que contempla las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo) previstas en el Decreto No. 306/2013, no permite al interesado comprender a cabalidad los motivos que llevan a la Comisión a asignar un baremo determinado y fundamentalmente, cuáles son los elementos que se toman en consideración para determinar que una persona posee o no una incapacidad absoluta para toda tarea. Atendiendo al linaje de la motivación como derecho humano, los datos que surgen de la evaluación técnica deberían complementarse con un informe detallado que facilite al ciudadano conocer las razones por las cuáles se le otorga o se le deniega una prestación. Los únicos informes médicos que detallan las dolencias padecidas por el actor son aquellos proporcionados por ella misma. De las actuaciones realizadas por la Comisión Técnica de BPS no surge ninguna información que permita conocer cuáles fueron los argumentos técnicos en los cuales se basaron sus conclusiones. La adjudicación de un puntaje, en el caso expresado en baremo, da cuenta de un informe técnico que si bien no puede parangonarse a la pericia judicial conlleva un incontrastable contenido referido a una ciencia o arte y experticia diversas a las propias del ámbito jurídico. Empero, también se deben apreciar a través de las reglas de la sana crítica y éstas convocan inexorablemente las de la lógica. A su vez, las reglas de la lógica de un informe técnico de materia no jurídica – y que por ende no es propia del saber judicial - solo pueden controlarse si se transparentan las razones que sustentan cada paso la construcción técnica. A partir de la inspiración que provoca el análisis de Tomás Ramón Fernández (La discrecionalidad técnica: un viejo fantasma que se desvanece. http://www.derecho.uba.ar/docentes/pdf/el-control-de-la- actividad-estatal/cae-fernandez-tecnica.pdf), puede sustentarse que el Tribunal no debía - si quiera podía - controlar la verificación técnica de cada informe sino la racionalidad de sus fundamentos que para el caso incluyen: la individualización de cada uno de los pasos del razonamiento técnico, los aspectos ponderados y cómo se ponderaron en la situación concreta (no solo en la voz genérica de la regla aplicable), los materiales y fuentes de información tenidas en cuenta, la exteriorización de todos ellos en lenguaje claro y comprensible para el peticionante (y no sólo para la academia de la ciencia que fuere) . En el caso, estos aspectos debían estar enlazados con la puntuación numérica por cuanto ésta es no es más que la etapa final del razonamiento técnico. No es el razonamiento técnico en sí mismo. Así desde la perspectiva de que la motivación de una decisión técnica en el estado constitucional de derecho constituye un derecho humano y que en el caso además era el vehículo para la realización de otro derecho humano como es la prestación de Seguridad Social peticionada al Estado y provocada por un infortunio de la vida laboral, el Ente estaba comprometido con expresar las razones de su decisión a riesgo de ingresar en el terreno de la ilegitimidad. En el caso la discrecionalidad técnica del Banco de Previsión Social lo ataba a la motivación racional como una cadena en su acepción constitutiva y funcional. Una cadena en su función constitutiva por cuanto estaba inexorable sujeto a ella; y en su funcionalidad por cuanto debía transparentar cómo había actuado en cada uno de los eslabones de su razonamiento que conducían a la decisión final. En definitiva, si la decisión del Banco de Previsión Social se basó sin más en el dictamen de la Comisión Técnica Médica y este no expresó razones, el acto administrativo no está motivado y por ende es arbitrario. Por los argumentos que vengo de exponer comparto los antecedentes del Tribunal que a título coadyuvante vale transcribir por cuanto aplican a la perfección con la situación de autos. La sentencia No. 657/2010 razonó en términos similares: “No se advierte en el caso que se verificara el fundamento reclamado por la norma, tal como lo indica el accionante al expresar en su escrito de alegatos que “en todo el procedimiento administrativo no hubo absolutamente ninguna comunicación al actor de la fundamentación médica especifica en los sucesivos rechazos de su solicitud jubilatoria; salvo repetitivos números de porcentajes códigos de diagnósticos indescifrables y escuetísimas formulas genéricas que nada ilustraban al actor y a su defensa”.- Y como se expusiera, es de orden la facultad del Tribunal de controlar si se verificó el acatamiento de las normas que regulan la actuación de la citada Comisión.- Precisamente, a juicio de la Corporación no se aprecia que la revaluación haya sido efectuada atendiendo a las resultancias de los diversos informes médicos, o por lo menos si lo fue, no consta cuál o cuáles fueron los motivos que permitieron apartarse de los mismos, o bien no considerarlos por las razones que fuere, pero que se debieron consignar, por lo que la presunción de idoneidad del dictamen del área de Medicina Laboral cae, deslegitimando el acto en que se basa, por incumplir lo previsto en los arts. 7 y 21 del decreto Nº 382/998, lo que determina la existencia de un vicio insubsanable en el acto administrativo que lo invoca, produciendo la nulidad del mismo“ (el destacado no luce en el original). Nótese que, atribuyendo, a lo que también aquí puede calificarse de “repetitivos números de porcentajes códigos de diagnósticos indescifrables y escuetísimas formulas genéricas que nada ilustraban al actor y a su defensa”, un poder de fundamentación inexistente que influyó en todo el procedimiento (que hasta puede calificarse de confuso), se denegó la petición a la actora. Por ello no puede considerarse dicha actuación como de explicitación de motivos al menos de modo suficiente –tanto de principio, pero incluso más rigurosa en casos como el presente en razón de su especialidad y los derechos en juego, como lo reclama la norma reglamentaria citada-, base fundamental en el íter constitutivo del procedimiento de formación de la voluntad administrativa que culminó con el dictado del acto de marras.” En el mismo sentido la discordia de la sentencia No. 352/2019 en cuanto expresó: “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, entre otras, tiene como competencia controlar la legalidad de los actos administrativos, y en esa legalidad está la motivación, y frente a la motivación se presenta como defensa de los funcionarios y de todos los administrados el bloque constitucional de los derechos humanos. El acto administrativo, como las sentencias en el poder judicial, debe encontrarse motivado para ser válido, siendo la motivación correcta, adecuada y suficiente, un requisito esencial del acto.” En definitiva, por los argumentos que vengo de expresar, la jurisprudencia de un tribunal especializado como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo celoso de las obligaciones que la Convención Americana de Derechos Humanos impone al Estado, en particular respecto de los derechos procesales enmarcados dentro de los civiles y políticos de exigibilidad inmediata, debe controlar con rigor la motivación del acto administrativo para garantizar a la misma persona humana titular de ellos. En otro orden, no puede dejar de mencionarse que, de acuerdo a la información agregada en obrados, es posible concluir que la Comisión Técnico Médica de fecha 8 de agosto de 2022, no estuvo integrada de acuerdo a lo previsto en el Decreto No. 382/998. El art. 9 del Decreto No. 382/998 establece que: “A fin de producir dictamen final se integrarán dos Comisiones Técnicas, cada una con cuatro profesionales doctores en Medicina, designados dos de ellos por el Banco de Previsión Social y los otros dos por las Empresas Aseguradoras, autorizadas conforme a los artículos 57º de la Ley Nº 16.713 de 3 de setiembre de 1995 y 75º del Decreto Nº 399/995 de 3 de noviembre de 1995. Los titulares tendrán un doble número de suplentes.” Ahora bien, según surge de la actuación agregada a Fs. 40 infolios, la Comisión Técnico Médica de fecha 8 de agosto de 2022, estuvo conformada por la Dra. Débora Navarro (CJPP 150126). A su vez, en la evaluación de fecha 28 de setiembre de 2022 luce únicamente la referencia al profesional “CJPP 150126” (Fs. 28 infolios). De esta forma, el organismo se ha apartado de lo previsto en el art. 9 del Decreto No. 382/998 en relación a la integración de la Comisión. Por tanto, en virtud de los argumentos expuestos, concluyo en que corresponde anular el acto impugnado.