Sentencia Definitiva N° 82/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de febrero de 2025. Nº 82 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ENSEÑANZA INTEGRAL SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA “PYAGUAZU” con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE PAYSANDÚ. Acción de Nulidad” (Ficha No. 556/2022). RESULTANDO : I) Con fecha 4 de noviembre de 2022, compareció la Dra. Blanca Cristina ZENI, en nombre y representación del Instituto de Enseñanza Integral Sociedad de Responsabilidad Limitada “PYAGUAZU”, a deducir demanda anulatoria contra la Resolución No. 3020/2020 del 3 de diciembre de 2020, dictada por el Intendente Departamental de Paysandú que dispuso no hacer lugar a la exoneración del pago de la Tasa de servicio de recolección del Padrón Urbano No. 1774, por el ejercicio 2020, en función de que la Junta Departamental por Decreto No. 8165/2020 del 19 de noviembre de 2020, no concedió la anuencia respectiva (fs. 23 de A.A.). En resumidos términos, expresó que es una institución que imparte enseñanza privada secundaria a menores de edad desde el año 1993 y, por ende, posee la inmunidad tributaria contemplada en el marco del artículo 69 de la Constitución de la República. En tal sentido, expuso que, por diversas resoluciones del Intendente, se resolvió exonerar el pago de la Tasa de Servicio de recolección al padrón urbano de marras, donde funciona el Instituto de Educación Integral S.R.L, Liceo “PYAGUAZU”. De tal modo, sostuvo que la recurrida lesiona su interés directo personal y legítimo. Afirmó que, la tasa de servicios no reúne dos de las características generales de las tasas, como son, la contrapartida por un servicio y, su carácter divisible en cuanto a las prestaciones a que da lugar, por lo cual tiene naturaleza de impuesto. Indicó que, la actora es una institución comprendida dentro del art. 69 de la Constitución, y posee inmunidad tributaria. Y agregó que, la acción se presenta en virtud de que la recurrida es contraria a la regla de derecho, por cuanto, la Resolución N° 3020/2020 dictada por el Intendente Departamental de Paysandú, que no hace lugar a la exoneración del pago de la Tasa de Servicio de recolección del Padrón urbano N°1774, por el ejercicio 2020 - en función a que la Junta Departamental por Decreto N° 8160/2022 no concede la anuencia respectiva- vulnera un derecho de rango constitucional, dictando el acto enjuiciado con desviación de poder. Invocó múltiples fallos del TCA en apoyo de su temperamento. Y, tras solicitar la suspensión transitoria de la ejecución del acto, bregó por la nulidad de la Resolución procesada (fs. 43 a 60). II) Por Decreto No. 6560/2022 (fs. 62), se confirió traslado de la demanda a la Intendencia Departamental de Paysandú. Con fecha 14 de diciembre de 2022, compareció el Dr. Alejandro SCALETTI SEGUI -en representación de la Intendencia Departamental de Paysandú- quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer término, opuso las excepciones previas de falta de agotamiento de la vía administrativa y de falta de legitimación activa. En cuanto al fondo, afirmó que la Tasa General de Servicios es una tasa o por lo menos, no es un impuesto y que el Código Tributario no resulta aplicable al Gobierno Departamental de Paysandú. Apuntó así, que no puede discutirse que las definiciones del Código Tributario no son aplicables lisa y llanamente a los Gobiernos Departamentales y que en la Constitución no se exige que servicio puede establecerse como una tasa, ni una razonable equivalencia entre lo recaudado y el costo de servicio. Indicó que tampoco puede discutirse, ni necesita prueba por ser un hecho público y notorio, que la Intendencia de Paysandú presta efectivamente los servicios de recolección y limpieza los cuales constituyen el cumplimiento de cometidos atribuidas legalmente. Situado el análisis correctamente, no podrá discutirse que la Tasa de Servicio no es una especie de tributo no vinculado como lo es el impuesto, en consecuencia, aleja la situación del ámbito de aplicación de la exoneración constitucional. Puntualizó que el análisis correcto de la situación debe tener como punto de partida el artículo 297 de la Constitución. Y su respecto, señaló que el servicio es el único elemento mencionado expresamente en el texto constitucional, si dicho servicio no se prestara, comprometería el interés público, la higiene y la salubridad del departamento. El servicio de recolección o de limpieza de espacios públicos, son servicios obligatorios, respecto de los cuales el contribuyente no puede optar en recibirlos, sino que estos derivan de cometidos inherentes de los Gobiernos Departamentales. En síntesis, a su entender, de acuerdo a la normativa aplicable en lo que respecta a los Gobiernos Departamentales y su potestad tributaria, la Tasa de Servicios (recolección, salubridad y limpieza), es una tasa y no un impuesto, conclusión que respalda prestigiosa doctrina. En definitiva, solicita que se confirme la resolución enjuiciada (fs. 66 a 74 vto.). III) Por Decreto No. 7390/2022 (fs. 76), se tuvo por contestada la demanda y, se confirió traslado del excepcionamiento opuesto a la parte actora, quien, vencido el término con que contaba a dichos efectos, no lo evacuó. IV) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por dictamen No. 110/2023 glosado a fs. 80 a 80 vto., se pronunció por desestimar el excepcionamiento opuesto por la Intendencia Departamental de Paysandú. Y, por sentencia interlocutoria N° 143/2023, de 2 de mayo de 2023, el Tribunal resolvió: “ Desestimar las excepciones opuestas por la demandada, con costas a su cargo; y declarar correctamente agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la acción anulatoria” . Asimismo, dispuso la apertura a prueba por el término legal (fs. 84 a 87 vto., de infolios). V) Se produjo el diligenciamiento de la prueba ofrecida por las partes, hasta que el 19 de diciembre de 2023, se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 137). VI) Las partes alegaron en el plazo común de quince días (de fs. 140 a 144 vto. la actora y, de 146 a 150 vto. la parte demandada). VII) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 313/2024, donde aconsejó declarar la falta de legitimación activa de la actora y, en su mérito, confirmar el acto administrativo impugnado (fs. 153 y 153 vto.). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 155). CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). Respecto de dicho aspecto, este Tribunal ya tuvo oportunidad de pronunciarse, a través de la Sentencia No. 143/2023, al resolver la cuestión previa formal invocada por la parte demandada, declarando correctamente agotada la vía administrativa respecto del acto administrativo impugnado e interpuesta en plazo la acción anulatoria (fs. 84 a 86 vto., de infolios). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde realizar una breve reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Las presentes actuaciones guardan relación con la reiteración de exoneración del pago de la Tasa de Servicios Públicos para el ejercicio 2020 solicitada por el Instituto de Educación Integral de Responsabilidad Limitada “PYAGUAZU”, en relación con el inmueble padrón No. 1774 (fs. 1 vto. de A.A.). Luego de ello, con fecha 9 de junio de 2020, obra informe a cargo de la Asesoría Letrada, por el cual se señala que: “En lo que respecta al aspecto formal la compareciente no acredita la calidad de presentante de la institución de referencia, así como tampoco relación alguna con el padrón lo legitime en la presente solicitud; y según lo informado por Oficina Recaudadora surge el padrón urbano No. 1774 figura a nombre de Pesce de Barbato Sonia M. En lo que respecta al aspecto sustancial, con relación a las Tasas Municipales, en estos últimos años, ha sido decisión de esta Intendencia establecer que los servicios de Tasas deberán abonarse, salvo que exista norma expresa que lo establezca motivo por el cual éstas no eran objeto de exoneración. No obstante, atento a lo solicitado, al momento de resolver el Sr. Intendente, podría considerar -de entenderlo conveniente y oportuno- y salvo mejor opinión, acceder a la exoneración solicitada por la compareciente, debiendo contar a estos efectos con anuencia del legislativo departamental”(fs. 6 de A.A.). De lo informado se confirió vista a la gestionante, quien la evacuó en los términos que surgen del escrito de fojas 11 de los antecedentes administrativos, donde, además, adjuntó un contrato de arrendamiento respecto del padrón No. 1774 (fs. 7 a 10 A.A.). Posteriormente, luce un nuevo informe de fecha 7 de octubre de 2020, a cargo del Servicio de Escribanía Municipal, por el cual, se señala, en lo medular que: “… el INSTITUTO DE EDUCACIÓN INTEGRAL S.R.L. (persona jurídica), no es parte en el contrato de arrendamiento agregado y por tanto consideramos que sigue sin acreditarse la correspondiente legitimación con relación al inmueble padrón 1774. Sí se encontrarían legitimados en tal pretensión los arrendatarios señores Eduardo Daniel Dotti Sueldo Dardo Darío Beneventano González, aunque el contrato de arrendamiento agregado tiene fecha de inicio de plazo el 1º de agosto de 1996 y por lo tanto caduco a la fecha según lo preceptuado por artículo 17 del Código Civil” (fs. 20 A.A.). Elevadas las actuaciones ante el Sr. Intendente de Paysandú, por Resolución de fecha 23 de octubre de 2020, se dispuso remitir a la Junta Departamental de Paysandú , solicitando anuencia para exonerar del pago de la Tasa servicio de recolección al padrón urbano numero 1774 por el ejercicio 2020 (fs. 21 de A.A.). Con fecha 19 de noviembre de 2020, la Junta Departamental de Paysandú, resolvió, mediante Decreto No. 8165/2020, “ARTÍCULO 10.- No se concede la anuencia solicitada por la Intendencia Departamental para exonerar del pago de la Tasa de servicio de recolección al padrón urbano número 1774, a nombre de SONIĄ M. PESCE DE BARBATO, donde funciona el Instituto de Educación Integral S.R.L - Liceo Pyaguazú, por el ejercicio 2020, de acuerdo a lo que consta en el Expediente electrónico No. 2020-1436 del Ejecutivo Departamental”. Finalmente, el 3 de diciembre de 2020, la Intendencia Departamental de Paysandú procedió al dictado del acto que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 23, A.A.). III) Pues bien, en lo inicial, corresponde abordar el planteo defensivo esgrimido por la demandada respecto de la falta de legitimación causal activa de la parte actora, aspecto cuyo análisis fue diferido al momento de dictarse la sentencia definitiva (conforme surge del Considerando III) de la sentencia interlocutoria No. 143/2023). Así pues, debe de señalarse que la legitimación en la causa consiste en un presupuesto de la sentencia de mérito que implica realizar un examen previo a ingresar al fondo del asunto. En tal sentido, con carácter general se ha señalado que: “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho ). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Cf. Enrique VESCOVI, Margarita DE HEGEDUS, Selva KLETT, Raquel LANDEIRA, Luis SIMÓN y Santiago PEREIRA, “Código General del Proceso” , comentado, anotado y concordado, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, p. 227 a 228) (el subrayado no está en el original). Conceptualmente, ha sido definida como “la posición de un sujeto que le permite una providencia eficaz sobre el objeto del proceso. Es decir que es, ante todo, una legitimación, relación entre el sujeto y el objeto jurídico. Luego es en la causa , esto es, en el objeto jurídico que reclama (defiende, etc.) el sujeto.” (Cfm. Enrique VESCOVI, Margarita DE HEGEDUS, Selva KLETT, Raquel LANDEIRA, Luis SIMÓN y Santiago PEREIRA, “Código General del Proceso” , Op. cit., p. 229) (la negrilla no está en el original). En lo que respecta a la acción de nulidad, la Corporación ha señalado que: “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal) , extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad . Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado (…)” (Cfm. sentencia Nº 289/2014, citada -entre otras- en sentencias Nº 297/2018, 540/2019, 448/2021 y 346/2023). Asimismo, se ha destacado que: “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el art. 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española… GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “…De modo que el demandante debe encontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese acto o disposición. Esa relación sujeto objeto en qué consiste la legitimación juega, pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión , impidiendo, en los casos en que falte, entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo en “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…)” (Cfm. sentencia N° 399/2015 , citada -entre otras- en sentencias Nº 479/2018, 540/2019, 448/2021 y 346/2023) (la negrilla no está en el original). Sentadas estas bases, el Tribunal, por unanimidad, considera que la parte actora carece de legitimación causal activa para incoar el presente accionamiento de nulidad, en tanto no es titular de un interés directo y personal en la acción, tal como lo exige el art. 309 de la Constitución. En efecto, como fuera señalado, el Instituto de Educación Integral Sociedad de Responsabilidad Limitada “PYAGUAZU”, dirige su pretensión anulatoria respecto de la Resolución No. 3020/2020 del 3 de diciembre de 2020, dictada por el Intendente Departamental de Paysandú que dispuso no hacer lugar a la exoneración del pago de la tasa de servicio de recolección del Padrón Urbano No. 1774, por el ejercicio 2020 (fs. 23 de A.A.). Ahora bien, tal como lo afirmó la Administración demandada, y surge probado de los antecedentes administrativos (fs. 7 A.A.), la Sociedad de Responsabilidad Limitada “PYAGUAZU”, es arrendataria del inmueble, y si bien, por obligaciones emergentes de dicho contrato, debe asumir el pago de los impuestos o tasas y/o gravámenes nacionales o municipales de acuerdo a lo establecido en dicho acuerdo (cláusula 8°), dicha obligación no la convierte en sujeto pasivo del tributo. Así pues, en el caso, el legitimado activo para accionar de nulidad ante esta Sede lo sería el propietario del padrón objeto de la tasa del servicio de recolección , pero no el inquilino, que fue quien accionó en autos. Como expone la Administración demandada, el tributo tiene su fuente en el artículo 50 del Decreto Departamental No. 6444/2011 y establece bajo el nomen iuris, “Tasa General de Servicios (Recolección, Salubridad y Limpieza, y Alumbrado Público).- Hecho generador. La Tasa General de Servicios se integra con la Tasa de Recolección, Salubridad y Limpieza, y la Tasa de Alumbrado Público. Por cada concepto se abonará una tasa anual que se determinará de acuerdo al costo de cada servicio prestado y se cobrará a todos los inmuebles del departamento que reciban algunos de estos servicios”. De igual modo, en la actualidad, el artículo 148 del Decreto No. 8288/2021 prevé que la tasa de servicios (recolección, salubridad y limpieza) se cobrará a todos los inmuebles del departamento que perciban alguno de esos servicios. Va de suyo que de las redacciones apuntadas se infiere que el sujeto pasivo (a diferencia de otras tasas en otros Departamentos que aluden a “ocupantes”), es el propietario, ya que es quien tiene la titularidad del inmueble. Y, como venimos de ver, en el casus, la Institución de Enseñanza Integral Sociedad de Responsabilidad Limitada “PYAGUAZU”, no es la propietaria del inmueble. Así las cosas, la Administración Departamental no hizo otra cosa que ajustar su proceder conforme a derecho, al no otorgar exoneración pretendida por la demandante. En definitiva, se advierte que la compareciente carece de legitimación ad causam, y faltando un presupuesto de admisibilidad de la acción de nulidad, corresponde el rechazo de la demanda a su respecto. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA : Declárase la ausencia de legitimación causal activa del Instituto de Enseñanza Integral Sociedad de Responsabilidad Limitada “PYAGUAZU”, y en su mérito, desestímase la demanda anulatoria promovida por ésta. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi (r.), Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).