Sentencia Definitiva N° 81/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de febrero de 2025. Nº 81 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “COMPAÑÍA INDUSTRIAL DE TABACOS MONTE PAZ S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 242/2023). RESULTANDO : I) Compareció el Dr. Rodolfo Mezzera, en representación de Compañía Industrial de Tabacos Monte Paz S.A., y dedujo pretensión anulatoria contra la Ordenanza Ministerial No. 1079/2022 del Ministerio de Salud Pública que dejó sin efecto la Ordenanza Ministerial No. 522 de 2016 y aprobó un nuevo Marco de Referencia para la aplicación de sanciones por infracciones a la normativa antitabaco. (fs. 7 y 8, A.A.). Indicó que la cuestión de fondo en este asunto, al igual que en otros recientemente iniciados, refiere a la potestad que el Ministerio de Salud Pública se ha auto conferido en el ámbito marcario, pese a carecer de competencia legal en la materia. A su criterio, la Ordenanza impugnada desconoce la competencia de la Dirección Nacional de Propiedad Industrial (DNPI) y resuelve de manera arbitraria la prohibición del uso y comercialización de marcas legalmente registradas, en contradicción con la Ley No. 17.011 y normas concordantes. Además, sostuvo que el Ministerio, a partir de esa potestad auto conferida, pretende reglamentar medidas sancionatorias relacionadas, sin contar, por transitiva, con competencia para ello. Entendió que la Ordenanza introduce una contradicción en sí misma, ya que, en asuntos previos, el Ministerio de Salud Pública había sostenido la inexistencia de vínculo entre un incumplimiento de publicidad y los locales comerciales. Sin embargo, ahora modifica su postura y establece sanciones específicas a los locales comerciales. Tal contradicción, a su criterio, comprueba que la responsabilidad sobre la publicidad en los locales comerciales ha correspondido siempre a su propietario, es decir, al comerciante, y no al fabricante. No obstante, con la nueva regulación, el Ministerio de Salud Pública sanciona tanto a los locales comerciales como a los fabricantes sin un nexo causal válido. Además de ello, señaló que las disposiciones de la Ordenanza no son claras, ya que se deja librado el aspecto sancionatorio a interpretaciones que pueden dar lugar a errores graves en su aplicación. Así las cosas, el Ministerio de Salud Pública pretende, en contra del marco legal vigente, regular y restringir la aplicación de la Ley de Marcas No. 17.011 mediante una Ordenanza Ministerial, desconociendo la jerarquía normativa y atribuyéndose potestades que exceden su competencia. En adición, el régimen sancionatorio establecido se impone a través de medidas coercitivas, como la imposición de sanciones o la prohibición inmediata del uso de una marca comercial. Con relación al contendido de la Ordenanza, sostuvo que aprobó un marco de referencia para la aplicación de sanciones. Dicho marco establece distintos tipos de infracciones y sus respectivas sanciones, variando los montos y penas según la gravedad de la infracción y su reiteración. En particular, refirió que dentro del capítulo de “Consumo de Productos de Tabaco con Humo”, la Ordenanza establece sanciones sin precisar con claridad los sujetos responsables, a diferencia de otras disposiciones dentro del propio marco normativo. A su juicio, es imprescindible que la norma establezca expresamente los destinatarios de las sanciones, evitando interpretaciones contradictorias que puedan derivar en sanciones arbitrarias e inconstitucionales, como ha ocurrido hasta el momento. Postuló que el marco de referencia sanciona a los comercios y a las empresas de publicidad sin evaluar la real responsabilidad de cada parte. Ello contradice la postura que el Ministerio ha sostenido por años, en la que justificaba la responsabilidad directa del fabricante respecto de hechos de terceros. Ahora, la Ordenanza dispone que las responsabilidades recaen tanto en el comercio como en la empresa de publicidad, sin que exista un nexo causal válido con el fabricante. En el caso de los comercios, explicó que se reconoce su responsabilidad, extremo que el Ministerio había negado anteriormente. Sin embargo, respecto de las empresas de publicidad, la sanción carece de fundamento legal, ya que estas no tienen relación alguna con los hechos que se pretenden sancionar. De igual forma, la Ordenanza establece sanciones sin especificar los responsables en infracciones relacionadas con la venta de productos de tabaco, como la “venta de productos de tabaco en un lugar prohibido”, la “venta de cigarrillos sueltos” o la “venta de productos de tabaco o accesorios para su consumo, o productos que lo imiten a consumirlos a menores”. Dado que la Ordenanza incorpora distintos sujetos pasibles de sanción -comerciantes, fabricantes y empresas de publicidad-, la norma debió establecer con precisión la atribución de responsabilidades, estableciendo el marco de hechos que puedan llegar a configurar dicha responsabilidad, pues son hechos irregulares de responsabilidad directa del titular del local comercial que, no siendo punto de venta, igual comercializa. Al no especificarlo, se produce un vacío legal que el Ministerio luego completa atendiendo a la capacidad económica del sancionado sin evaluar su real responsabilidad. El fabricante de productos de tabaco no comercializa sus productos fuera de los puntos de venta habilitados ni entrega cigarrillos en formato suelto, ya que ello está prohibido por la normativa vigente. Por lo tanto, cualquier infracción en este sentido es una decisión exclusiva del comerciante y no puede ser atribuida al fabricante. No existe un nexo causal objetivo entre el fabricante y la comercialización irregular de productos de tabaco por parte de terceros. En consecuencia, cualquier sanción en este sentido carecería de fundamento legal. Señaló que el capítulo de “Publicidad, Promoción y Patrocinio” de la Ordenanza también presenta deficiencias en la determinación de responsabilidades. En particular, afirmó que no se especifica quién es responsable en los casos de “exhibición de productos de tabaco y dispositivos o accesorios” ni en la “ubicación de productos de tabaco en el sector de cajas o en las góndolas en locales mayores a 100m²”. Explicó que, si se analiza la correspondencia entre los montos de las sanciones establecidas y los responsables determinados, se concluye que en estos casos se sanciona exclusivamente a la empresa de publicidad, lo cual es ilegítimo. Además, en ciertos casos, la sanción indicada es un “apercibimiento y nueva inspección”, lo que sugiere que el responsable sería el comercio, ya que dicha medida carecería de sentido si se pretendiera sancionar a la industria tabacalera o a la empresa de publicidad. Tampoco la Ordenanza establece con claridad si la responsabilidad es exclusiva o solidaria, ni el procedimiento para determinar la real responsabilidad de cada actor involucrado. Por lo tanto, la Ordenanza No. 1079/2022 presenta múltiples incongruencias, vulnera principios fundamentales del derecho y carece de garantías para los sujetos alcanzados por sus disposiciones, por lo que debe ser declarada nula. (fs. 5 a 9 vto., infolios) II) Conferido el traslado de precepto, compareció el Dr. Augusto Rocca en representación del Ministerio de Salud Pública y contestó controvirtiendo los términos de la demanda, solicitando su rechazo. Afirmó que la regulación impugnada se enmarca dentro de las competencias legales del Ministerio de Salud Pública en materia de salud pública, conforme lo establece la Constitución y la Ley Orgánica de Salud Pública No. 9.202, que le confiere la potestad de adoptar todas las medidas necesarias para preservar la salud colectiva. Asimismo, destacó que la política de control del tabaco en Uruguay se encuentra alineada con el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco, aprobado por la Ley No. 17.793, y con la Ley No. 18.256, que establece restricciones al consumo, comercialización y publicidad de productos de tabaco. En este marco, sostuvo que la Ordenanza impugnada no vulnera derechos marcarios, sino que se limita a reglamentar aspectos vinculados a la protección de la salud pública y la prevención del tabaquismo. En cuanto al marco sancionatorio establecido por la Ordenanza, argumentó que se trata de una actualización del régimen preexistente, ajustado a lo dispuesto en el artículo 396 de la Ley No. 19.924. Explicó que las sanciones previstas responden a infracciones expresamente reguladas en la normativa vigente y que la Ordenanza brinda seguridad jurídica al establecer criterios claros para su aplicación. Rebatió las alegaciones de la parte actora sobre la falta de precisión en la determinación de responsables, afirmando que las disposiciones sancionatorias se ajustan a la normativa sanitaria y que las interpretaciones planteadas por la demandante no tienen sustento en un agravio concreto y directo. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda en todos sus términos y la confirmación del acto impugnado (fs. 19 a 23 vto., infolios). III) Abierto el juicio a prueba, se diligenciaron las probanzas ofrecidas por las partes (fs. 25, 27 a 32, 34, 36, 39 a 48, infolios). IV) Conferido el plazo para alegar de bien probado, sólo lo hizo la parte actora (fs. 49 y fs. 51 a 52 vto., infolios). V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, que, representada por la Dra. Sandra Boragno, emitió el Dictamen No. 240/2024, en el cual aconsejó rechazar la demanda impetrada y confirmar el acto en causa (fs. 54 a 56 vto., infolios). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 58, infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por decisión unánime de sus integrantes y compartiendo la solución propuesta por la Procuraduría, desestimará la pretensión anulatoria por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En autos se procesa la Ordenanza Ministerial No. 1079/2022 del Ministerio de Salud Pública que dejó sin efecto la Ordenanza Ministerial No. 522 de 2016 y aprobó un nuevo Marco de Referencia para la aplicación de sanciones por infracciones a la normativa antitabaco. (fs. 7 y 8, A.A.). III) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). Contra la resolución impugnada, publicada en el Diario Oficial el día 8 de setiembre de 2022, la parte actora interpuso el día 9 de setiembre de 2022, en forma conjunta y subsidiaria, los recursos de revocación y jerárquico (fs. 2 y 3, A.A.). Al transcurrir 200 días sin que existiera pronunciamiento expreso de la Administración respecto del último de los recursos interpuestos, se configuró denegatoria ficta el día 28 de marzo de 2023. Sin perjuicio de lo anterior, la Administración, por Resolución PS/4067 desestimó en forma expresa los recursos interpuestos. La demanda anulatoria fue incoada en tiempo y forma, el día 17 de mayo de 2023 (fs. 5, infolios). IV) Relevadas las posiciones y argumentos de las partes, la cuestión central radica en establecer si la Ordenanza impugnada excede las competencias del Ministerio de Salud Pública al regular aspectos vinculados a marcas registradas y si su régimen sancionatorio resulta o no contrario a Derecho. V) Con relación a la cuestión competencial, no se advierte que el Ministerio de Salud Pública haya incurrido en una invasión de materia marcaria de reserva legal, como alegó la parte actora. Por el contrario, la Ordenanza Ministerial No. 1079/2022 se presenta como una reglamentación idónea para el cumplimiento del fin público de policía sanitaria. Como ya refiriera este Tribunal en Sentencia No. 636/2024, al resolver similar cuestión, en la que la parte actora también cuestionaba la competencia del Ministerio en la temática, resulta indiscutible que el Estado tiene, por mandato constitucional, el poder y el deber de legislar sobre todas las cuestiones relacionadas con la salud, y que todos los habitantes del país tienen la obligación de cuidar su salud, tal como lo establece el artículo 44 de la Constitución de la República. En cumplimiento de este mandato, la Ley Orgánica del Ministerio de Salud Pública, Ley No. 9.202, en su artículo 2°, otorga a esta cartera ministerial, entre otras competencias, las siguientes en materia de Higiene (entendida en este contexto como sinónimo de salud): “1.° La adopción de todas las medidas que estime necesario para mantener la salud colectiva, y su ejecución por el personal a sus órdenes, dictando todos los reglamentos y disposiciones necesarios para ese fin primordial. (…) 9.° Propender por todos los medios a la educación sanitaria del pueblo. 10. El Ministerio de Salud Pública será siempre consultado en la conclusión de tratados y convenciones internacionales que interesen a la salud pública. Las leyes aprobatorias de estos tratados serán refrendadas por los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Salud Pública. 11. Corresponde al Ministerio de Salud Pública, hacer formar y mantener la estadística sanitaria nacional. 12. El Ministerio de Salud Pública podrá nombrar Comisiones de asesoramiento y cooperación”. En este contexto, yendo de lo general a lo particular, el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, aprobado por Ley No. 17.793, que consta de un preámbulo y treinta y ocho artículos, señala explícitamente que el tabaquismo es una epidemia con graves consecuencias para la salud mundial, al señalar que “... los cigarrillos y otros productos que contienen tabaco están diseñados de manera sofisticada para crear y mantener la dependencia...”. En consonancia con las disposiciones internacionales mencionadas, la Ley No. 18.256 sobre “Protección del Derecho al Medio Ambiente Libre de Humo de Tabaco y Su Consumo ” legisla y regula sobre la materia, cumpliendo con las obligaciones asumidas por la República Oriental del Uruguay en la lucha contra el consumo de tabaco. En este contexto, el artículo 8° de la Ley No. 18.256, con la redacción dada por la Ley 19.723, establece lo siguiente: “(Empaquetado y etiquetado).- Queda prohibido que en los paquetes y etiquetas de los productos de tabaco se promocionen de manera falsa, equívoca o engañosa, o que pueda inducir a error con respecto a sus características, efectos sobre la salud, riesgos o emisiones. Dispónese el empaquetado, etiquetado y diseño neutro o genérico de todos los productos de tabaco y la uniformidad de los envases de cada tipo de producto, con el objetivo de reducir el atractivo del producto para el consumidor, eliminar la publicidad y promoción del tabaco, eliminar las posibilidades de inducir a error o engaño al consumidor respecto a que un producto es menos nocivo que otro, e incrementar la visibilidad y efectividad de las advertencias sanitarias. La reglamentación determinará la forma, color, material, tamaño y diseño de todos los envases y envoltorio de productos de tabaco en su exterior e interior; el texto, color, estilo y tamaño de letra y la ubicación o posición de las leyendas o inscripciones de los envases, así como todo aspecto que se considere necesario para la prosecución de los objetivos perseguidos por la presente ley, sus modificativas, concordantes y complementarias”. En este sentido, el Tribunal coincide con lo expresado por la Suprema Corte de Justicia en la sentencia No. 1712/2010, donde, con base en el marco jurídico descrito, establece que “la Salud Pública es un cometido esencial inherente al Estado, y en casos como el de autos, la legislación sobre tabaquismo resulta un bien jurídico superior que participa de la noción de orden público (art. 44 de la Constitución Vigente), por lo que resulta natural que se cometiera al M.S.P dicha reglamentación, pues de acuerdo a la Ley Orgánica de Salud Pública No. 9.202, le compete al mismo adoptar todas las medidas que estime necesarias para mantener la Salud colectiva, dictando todos los reglamentos y disposiciones necesarias para este fin primordial”. Lo anterior justifica razonablemente la potestad regulatoria ejercida por el Ministerio de Salud Pública. Con base en tal potestad, se insertan los Decretos Reglamentarios No. 284/2008, No. 120/019, así como las Ordenanzas Ministeriales 1210/2021, 107/2022, 1039/2022, y la impugnada Ordenanza No. 1079/2022, de fecha 8 de agosto de 2022. Así, obsérvese el artículo 2° del Decreto No. 284/2008 que establece que: “Las compañías elaboradoras o importadoras de los productos enumerados en el Artículo 1° deberán inscribirse en el Ministerio de Salud Pública, Programa Nacional para el Control de Tabaco, adjuntando la documentación siguiente: a) 2 (dos) testimonios notariales de la constitución de la sociedad inscripta en el Registro Público de Comercio; b) Constancia de domicilio legal en la República; c) Identificación de la autoridad responsable.” Por su parte, en el artículo 3° se establece que : “Se deberá declarar en el momento de solicitar la inscripción qué tipo de productos enumerados en el Articulo 1° elaboran o importan, las marcas correspondientes y el número de unidades por envase individual de venta al público. Cuando se lancen al mercado nuevas marcas o se cambie el número de unidades por envase individual de venta al público, o cuando estos últimos se retiren del mercado o modifiquen de cualquier manera, deberá comunicarse previamente por nota al Ministerio de Salud Pública, Programa Nacional para el Control de Tabaco” Por su parte, el Decreto No. 120/019 regula el artículo 8° de la Ley No. 18.256 y dispone, entre otros aspectos, que “Cada marca comercial en el empaquetado neutro o genérico deberá corresponder a una única presentación de productos de tabaco, quedando prohibido el uso de términos, elementos descriptivos, signos, logotipos o signos distintivos que puedan crear la falsa impresión de que un producto es menos nocivo que otro” (artículo 3°). Con lo anterior, resulta evidente que lo dispuesto por la Ordenanza Ministerial No. 1079/2022 se ajusta a la normativa anteriormente citada y, por ende, es adecuada para cumplir con el objetivo de proteger la salud pública. Así, los argumentos vertidos por la parte actora no son de recibo, ya que no se observa que la ordenanza impugnada haya excedido las competencias de regulación otorgadas al Ministerio de Salud Pública para el control del tabaco, según lo dispuesto en la Ley No. 18.256. VI) En lo que tiene relación con la Ordenanza que constituye el núcleo de la impugnación de la parte actora, resulta pertinente citar lo expresado por al Corporación en sentencia No. 569/2011, en la cual se sostuvo que: “la disposición impugnada forma parte de un acto administrativo autodenominado “Ordenanza”; dicho acto puede enmarcarse en los denominados “reglamentos de ejecución”, respecto de los cuales el Tribunal ha señalado, en anteriores pronunciamientos: ‘El reglamento (“decreto de carácter general”), es un acto administrativo y por lo tanto se desenvuelve bajo las normas de jerarquía superior -en este caso una ley-, de ahí que toda violación de ésta o de los principios que la informan, invalida el reglamento. El reglamento puede establecer formalidades o requisitos no previstos en la ley, necesarios para su cumplimiento, pero nunca contrarios a sus disposiciones. Particularmente, en el caso de los reglamentos subordinados como el que nos ocupa, porque están dictados de ordinario para complementar la ley o asegurar su ejecución están por lo mismo, directamente subordinados a ella; de ahí que se trate de una actividad reglamentaria limitada y encauzada por la norma legal (Cf. Sayagués Laso, Enrique “Tratado de Derecho Administrativo” T. I, pgs. 125 y s.s.; Marienhoff, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo” T. I, págs. 250 y ss.)’ (Sent. 408/2.008). ‘Ello, porque si bien es inobjetable la afirmación de que existen determinadas materias que no admiten regulación mediante reglamento por ser de reserva de la ley, como es el caso de lo atinente al “derecho de propiedad” (art. 32 de la Constitución), no es menos cierto que el Decreto 115/003 debe inscribirse en la categoría (siguiendo un criterio material y, por su vinculación del reglamento con la ley) de reglamentos subordinados de ejecución, es decir, ‘aquellos que tienen por objeto complementar las leyes, estableciendo las normas necesarias para hacer posible y asegurar su ejecución’ (Cf. Enrique Sayagués Laso “Tratado de Derecho Administrativo” T. I. pág. 123 y sigs.).- Y como tal, sólo puede ocuparse de la materia reservada a la ley siempre y cuando cuente con una habilitación legal que lo permita, asumiendo un papel de complemento normativo de esa ley. En tal caso, merced a la debida observancia del mandato constitucional, la ley debe abordar por sí misma el núcleo central de la regulación, de modo que la remisión que pueda hacer un reglamento no implique una abdicación de la regulación de dicho núcleo o de sus criterios básicos. Y el reglamento, tratarse de un complemento organizativo y procedimental, y aún de ordenación material, en aquellos aspectos en que pueda requerirse una apreciación técnica o de circunstancias concretas variables que convenga separar de la regulación abstracta de la ley. Para el debido control de estos aspectos, se impone la necesaria referencia al marco sistemático configurado previamente por la ley, sistema en el que forzosamente existen siempre directivas explícitas e implícitas a las que la norma reglamentaria debe acomodarse so pena de invalidez. Y, en el caso de los reglamentos ejecutivos como el que nos ocupa, el mismo debe ser siempre y solamente el complemento indispensable de la ley que desarrolla y esto en el doble sentido siguiente: ‘por un lado el reglamento ejecutivo debe incluir todo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley misma que desarrolla; y por otro lado, no puede incluir más que lo que sea estrictamente indispensable para garantizar esos fines’ (Cf. Eduardo García de Enterría - Tomás-Ramón Fernández: “Curso de Derecho Administrativo” ps. 229 y ss.’ (Sent. No. 37/2.006).” Desde estos fundamentos conceptuales, que resultan aplicables en el caso sub lite, el marco normativo previamente mencionado faculta al Ministerio de Salud Pública, dentro de los límites establecidos por la legislación, para valorar las circunstancias y los estudios técnicos sobre la oportunidad o conveniencia de adoptar medidas orientadas a reducir el consumo de tabaco y otras sustancias perjudiciales para la salud. En este sentido, la Ordenanza cuestionada se inscribe dentro de ese conjunto de medidas. En consecuencia, no puede considerarse que el Ministerio de Salud Pública haya invadido las competencias de la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial. De ninguna manera se afectan ni se perjudican las marcas comerciales de la parte actora, entendiendo por tales: “… signo con aptitud para distinguir los productos o servicios de una persona física o jurídica de los de otra” (artículo 1°, Ley No. 17.011). En función de lo expuesto, resulta pertinente invocar, mutatis mutandis, las consideraciones expuestas por la Suprema Corte de Justicia en la Sentencia No. 550/2020 (citada por el Tribunal en la Sentencia No. 530/2023), donde se indicó que: “Los derechos constitucionalmente reconocidos no son absolutos, su protección en el goce puede ser limitado por la Ley por razones de interés general. Como señala PRIETO SANCHÍS una de las características de los derechos y de sus límites es que en la Constitución aparecen indeterminados, en el sentido de que no resultan enumeradas las condiciones o circunstancias en las que uno ha de ceder o triunfar en presencia de otro. Por eso se dice que son normas derrotables, normas de las que desconocemos los casos en que pueden ser exceptuadas, por más que esos casos existan (PRIETO SANCHÍS, Luis: “Diez argumentos sobre neoconstitucionalismo, juicio de ponderación y derechos fundamentales” en AA.VV.: “Ponderación y Derecho Administrativo”, coordinadores: Luis ORTEGA y Susana DE LA SIERRA, Marcial Pons, Madrid, 2009, pág. 70). Se asiste a un conflicto entre derechos fundamentales y la actividad de ponderación o balance de tales derechos, en situaciones específicas puede y debe el legislador realizarla, como lo hizo en la especie. Los requisitos impuestos legalmente no son más que la concreción de esa ordenación de derechos fundamentales, en función de las circunstancias del caso. Las razones de interés general derivan de la necesidad de proteger otros derechos fundamentales en colisión. Véase que el legislador garantiza el ejercicio de la actividad económica. Sin perjuicio de lo cual, en la planificación de la política pública prioritariamente dotó de instrumentos legales para proteger otros derechos fundamentales dignos de esa tutela. La libertad de comercio o empresa no supone que el legislador deba abstenerse de intervenir mediante su regulación y, en tal caso, desalentar el consumo de los productos que las empresas comercializan. Esa libertad de comercio no implica que el Poder Legislativo deba desarrollar una política institucional de fomento de una actividad económica que supone un costo social para nuestro país, por las consecuencias sanitarias y ambientales que el consumo de estos productos produce en la población. Y menos aún implica que deba abstenerse de dictar normas que restrinjan el normal desarrollo de esa actividad de comercialización. No se afecta ni desnaturaliza el contenido esencial del derecho a la libertad de comercio, ni el derecho de propiedad en sus diferentes variantes porque no se priva del desarrollo de la actividad económica, sino que se establecen limitaciones, intervenciones desalentando el consumo, en franca protección de los derechos sociales y de la llamada tercera generación del que son titulares los integrantes de la sociedad civil”. También, como sostuvo el Tribunal en ocasiones anteriores: “ Es en ese mundo tensional de valores y principios donde se opta por el valor preferente; y ese valor preferente es la defensa de la Salud Pública, en aplicación de claras normas constitucionales y legales (arts. 7, 72 y 332 de la Constitución Nacional, así como las disposiciones de la Ley No. 9.202, Ley No. 18.256 y Ley No. 17.793, que aprobó el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco)” (Sentencia No. 509/2011). VII) En el mismo sentido, y en consonancia con lo expresado anteriormente, no asiste razón a la parte actora cuando argumenta que la Ordenanza Ministerial impugnada incurre en indeterminaciones o ambigüedades respecto a los sujetos responsables y los hechos infractores objeto de sanción. Al respecto, no puede desconocer la parte actora que la mencionada Ley No. 18.256, en su artículo 3°, establece expresamente la prohibición de “...fumar o mantener encendidos productos de tabaco en: A) Espacios cerrados que sean lugares de uso público. B) Espacios cerrados que sean un lugar de trabajo. C) Espacios cerrados o abiertos, públicos o privados, que correspondan a dependencias de: i. Establecimientos sanitarios e instituciones del área de la salud de cualquier tipo o naturaleza. ii. Centros de enseñanza e instituciones en las que se realice práctica docente en cualquiera de sus formas. También se consideran espacios cerrados, los espacios interiores no techados cuando se encuentren dentro del área edificada.” Asimismo, el artículo 7° de la ley prohíbe “...toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco". Y, por su parte, el artículo 11 establece que queda “…prohibido: A) La venta de productos de tabaco a menores y por menores de dieciocho años de edad (...). B) La comercialización de productos de tabaco a través de máquinas expendedoras. C) La venta de cigarrillos sueltos o en paquetes de cigarrillos que contengan menos de 10 (diez) unidades. D) La distribución gratuita de productos de tabaco.” En este contexto, el artículo 396 de la Ley No. 19.924 establece el elenco de sanciones que el Ministerio de Salud Pública puede imponer por la comisión de infracciones a las disposiciones sanitarias vigentes, entre las cuales se incluyen: “ A) Apercibimiento. B) Multa, que podrá fijarse entre un mínimo de 10 UR (diez unidades reajustables) y un máximo de 50.000 UR (cincuenta mil unidades reajustables). C) Clausura temporal por hasta ciento ochenta días. D) Clausura definitiva, sin perjuicio de otras sanciones previstas en normas especiales...” Bastaría con proceder a la atenta lectura de las infracciones descriptas y las sanciones previstas en el “Marco de Referencia para la Aplicación de Sanciones”, que se encuentra en el anexo adjunto y forma parte integral de la Ordenanza Ministerial No. 1079/2022, para confirmar que, contrariamente a lo postulado por la demandante, no existe ningún desbordamiento por parte de dicha reglamentación respecto de las normas legales previamente mencionadas. De hecho, sucede todo lo contrario. Las conductas y sanciones previstas se ajustan estrictamente a lo dispuesto por las Leyes Nos. 18.256 y 19.924. Del mismo modo, no puede pasarse por alto que las hipótesis planteadas por la parte actora, a través de las diversas interpretaciones que expone, no trascienden más allá de lo meramente hipotético. En este sentido, asiste razón a la demandada cuando señala que la actora, en su relato de hechos, “no expone un agravio concreto y directo, el cual sea susceptible de causarle alguna lesión, limitándose simplemente a cuestionar dicho marco de referencia” (fs. 23, infolios). En definitiva, el razonamiento de la actora solo puede calificarse como conjetural, ya que se aleja completamente de cualquier hecho concreto. En otras palabras, construye sus agravios a partir de escenarios potenciales, sin exponer ni acreditar un perjuicio actual a sus derechos derivado de la reglamentación que cuestiona. Por lo tanto, el corolario no puede ser otro que desestimar el agravio. Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, por ende, queda firme el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal (r.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).