Sentencia Definitiva N° 77/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de febrero de 2025. Nº 77 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ROJO DOMINGUEZ, ANDREA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 558/2023). RESULTANDO : I) La actora dedujo demanda anulatoria (fs. 13 a 17 vto. infolios) contra la Resolución No. AP 315/2022, de 21 de diciembre de 2022 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (en adelante BPS), por la que se otorgó a la actora un Subsidio Transitorio por Incapacidad parcial al amparo del artículo 22 de la Ley No. 16.6713, en la redacción dada por el artículo 5 de la Ley No. 18.395, resolución de la que tomó conocimiento mediante el recibo de cobro de la prestación correspondiente al mes de enero de 2023, con el ítem “DESCUENTO DE DEUDA SITUACIÓN CONTRIBUTIVA” (fs. 2 infolios y 38 de los AA). Relata que solicitó su Jubilación por incapacidad ante el BPS, la que fuera otorgada por Resolución de la Dirección Técnica de Prestaciones N AP 315/2022, siendo notificada de la misma el 7 de febrero de 2023. En la misma se efectúa un descuento por deuda contributiva de aportes personales por un monto de $ 3.845. Sostiene que la deuda que se le viene descontando culminó hace 24 años, habiendo sido coaccionada para suscribir convenio de facilidad de pago con la consiguiente retención para poder percibir la jubilación. Apunta si, que las obligaciones en cuesti ón se extinguieron por el modo prescripción. Agrega que el haber suscrito convenio de pago de estos adeudos que el BPS le oblig ó a otorgar, no pudo ocasionar ningún efecto jurídico sobre la prescripción porque el convenio no puede hacer renacer o resucitar lo que ya se había extinguido definitivamente. Cuando se suscribió el convenio de pago el 12 de diciembre de 2022, las obligaciones por aportes de empresa unipersonal ya se habían extinguido por el modo prescripción y el BPS no tenía un crédito para reclamarle su cancelación. Cita y transcribe profusa doctrina y jurisprudencia sobre la tem ática y, concluye que, en la emergencia, los créditos que la administración pretende cobrar corresponden a obligaciones tributarias por el período de 2/1999 al 01/2000 y 4/1996 al 1/1999, por lo que al momento en que se informó de su falta de cancelación, ya se encontraba prescripta. Añade que las leyes en las que el BPS pretende fundar su posición presupone la existencia de una adeudo, esto es, de un crédito a favor de BPS y, en este caso, el Banco ya no tenía un crédito contra la peticionante al momento de reclamarle, pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción. En definitiva, demandó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció el BPS debidamente representado (fs. 21 a 29 vto infolios), quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. Afirma que el acto dictado se ajusta en un todo a los hechos y al derecho aplicable. Ello, por cuanto, a su entender, la accionante confunde el instituto de la prescripción con la exigencia de cotización efectiva para el cómputo de los servicios. Indica que, una vez declara la prescripci ón, no puede perseguirse el cobro de los adeudos, pero en caso de pretender computarse los servicios por los cuales no se cotizó, las normas a aplicar son otras y exigen la cotización efectiva a tales efectos. Manifestó, además, que las exigencias para el cómputo de los servicios y asignaciones prestadas como trabajadores no dependientes, se encontraban previstas en la Ley No. 9.999, artículo 1º de la Ley No. 11.237, 1º de la Ley No. 12.143, 10 de la Ley No. 15.840, 77 y 86 de la Ley No. 16.713 y 13 de la Ley No. 17.963, que citó. Añadió que las dudas fueron despejadas con la sanción de la Ley No. 19.185. Citó profusa jurisprudencia a fin de sustentar su postura y, recalcó, que, conforme lo dispuesto por esas normas, hasta tanto el titular no acreditara la cancelación de su deuda en los términos indicados, no podía recibir su pasividad. Además, defendió la validez de los convenios de facilidades suscritos, lo que considera válidos y eficaces y, a su entender, no carecen ni de causa, ni de objeto. Puntualiza que no puede soslayarse el hecho de que el actor reconoció en vía administrativa la existencia de los adeudos que se le imputan, mediante la suscripción de renuncia expresa a la prescripción consumada, hecho admitido por la actora. En suma, bregó por el rechazo de la demanda deducida y el mantenimiento del acto impugnado. III) Por Decreto No. 6434/2023 (fs. 31 infolios), se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento. IV) La parte demandada y actora por su orden, alegaron en el plazo común de quince días (fs. 37 a 39 y 41 a 42 vto infolios, respectivamente). V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No 324/2024 y aconsejó la anulación del acto impugnado (fs. 45 a 46). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). Se procesa la resolución No AP 315/2022, de 21 de diciembre de 2022 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (en adelante BPS), por la que se otorgó a la actora un Subsidio Transitorio por Incapacidad parcial al amparo del artículo 22 de la Ley No. 16.6713, en la redacción dada por el artículo 5 de la Ley No. 18.395, descontándose de la misma un importe perteneciente a una deuda contributiva (fs. 2 infolios y 38 de los AA). De la resoluci ón, la actora tomó conocimiento mediante el recibo de cobro del subisidio - correspóndete al mes 1/2023 - el día 7 de febrero de 2023 e interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 13 de febrero de 2023 (fs. 35 vto a 36 vto de los AA). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración haya resuelto la recurrencia interpuesta el 8 de setiembre de 2023. La demanda se presentó el 25 de octubre de 2023, dentro del término legal (ver selo de fs 13 y nota de cargo, fs. 18 infolios). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El accionante inici ó trámite jubilatorio por incapacidad física ante el BPS con fecha 15 de junio de 2022 (fs. 2 de los AA). La Comisión Técnica del BPS dictaminó que la interesada “configura una incapacidad para el empleo o profesión habitual” con un porcentaje de baremo de 52,71% (fs. 6 de los AA), por lo que se procede a estimar el Subsidio Transitorio por Incapacidad Parcial (articulo 22 de la Ley 16.713), (fs. 7 de los AA). Con posterioridad, se solicita “reporte de actividades patronales” (fs. 14 de los AA), y se informa que la titular mantiene deuda de aprobación como no dependiente por las empresas No. 3507394, en los períodos 4/1996 a 1/1999 y 2/1999 a 1/2000 (fs. 16 vto de los AA). Se suscribieron convenios de pago por deudas de aportes indicadas (fs. 3 a 9 infolios). Los recursos de revocación y jerárquico presentados en fecha 13 de febrero de 2023 (fs. 35 vto y 36 de los AA), lo fueron contra la Resolución que se procesa, en donde expresa que se le informó de un adeudo y para acceder al subsidio debía suscribir un convenio a serle descontado de la prestación; y que en el primer recibo de cobro luce un descuento de “deuda de situación tributaria”. Entiende que dichos adeudos se encuentran prescritos debiendo el BPS haber declarado su prescripción (artículo 152 de la Ley 16.713). La Administraci ón informa que la recurrente configuró incapacidad para el empleo o profesión habitual a partir del 23 de agosto de 2022. Que, en tanto mantenía un adeudo anterior de aportes, la misma convino los mismos a efectos de poder acogerse al subsidio transitorio por incapacidad parcial. La actuación de la Administración estuvo ajustada a derecho, en tanto el reconocimiento de servicios a efectos jubilatorios requiere la correspondiente contribución, como surge de la normativa vigente (fs. 39 vto a 42 de los AA). III) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. La actora aduce como principal agravio la ilegitimidad del acto impugnando, en tanto, por este, se ordenó realizar descuentos en su prestación para cobrar las obligaciones tributarias extintas por el modo prescripción. El Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto de casos análogos al presente, en donde, el BPS condicionó el otorgamiento de jubilaciones al pago de obligaciones tributarias que se encuentran prescritas. Así pues, asiste razón a la accionante en su planteo, ya que, la Administración no puede, como acontece en el caso, trasgredir lo establecido por los artículo 28 y 38 del Código Tributario, que regulan el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. En efecto, el BPS ha sostenido reiteradamente que para computar servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes -anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral- cabe exigir el pago efectivo de la correspondiente aportación o cotización, de las sumas devengadas en calidad de contribuciones especiales de seguridad social. De manera que la prescripción como medio hábil para extinguir dicha obligación, impide el cómputo de tales servicios. Como ya ha expresado el Tribunal, debe verse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus cr éditos tributarios - incluso practicando retenciones sobre las pasividades-, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840, no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los artículo 38 y siguientes del Código Tributario - normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias-, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas (ver Sentencia No. 428/2017). Las referidas leyes, invocadas por la demandada, presuponen la existencia de un adeudo, esto es, de un cr édito a favor del BPS, y en el presente caso, el Banco ya no poseía un crédito contra la actora en el momento de negarse el acceso de la jubilación reclamada, pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba extinguido por el modo prescripción, tal como fue declarado por el propio Organismo. Exigir la regularización de adeudos que se encuentran prescriptos, impidiendo el acceso al beneficio jubilatorio del accionante, mediante la suscripción por parte de los contribuyentes de cláusulas previas de “renuncia a la prescripción” o convenios de pago que se efectivizarán con el descuento y retención de haberes de la futura pasividad, carece de fundamento normativo e inficiona de nulidad el acto impugnado. También la doctrina especializada ha entendido que no es posible “revitalizar” créditos extinguidos por el modo prescripción ni por la firma de convenios, ni por el consentimiento arrancado a los interesados para permitirles el acceso a los beneficios jubilatorios (Cf. SALDAIN, Rodolfo y MARTINEZ ALBA, Gonzalo: “Nulidad de los convenios de facilidades de pago sobre deudas tributarias prescritas”, la Ley URUGUAY, Vol. 2, No. 6, págs. 589 y siguientes). Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto; c. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 No. 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción). Resulta claro que, en el caso, las obligaciones tributarias que el BPS pretendió cobrar al accionante, en base a las cuales le obligó a firmar un convenio de pago para poder entrar en goce de su jubilación, se encontraban prescriptas al momento de su reclamo por el organismo, por haber transcurrido un plazo mayor a diez años desde que se generaron aquéllas. (Ver sentencias Nº 643/2010, 239/2011, 229/2012, 80/2014, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 424/2017, 428/2017, 518/2017, 129/2018, 573/2018 y 81/2019, entre muchas otras). En definitiva, el BPS condicionó ilegítimamente el otorgamiento de la prestación jubilatoria a la que tenía derecho el accionante a la regularización de los adeudos que se encontraban prescriptos. Asimismo, no surge probado en autos ni consta en los antecedentes, causales de interrupción válidas del término de prescripción de las obligaciones no canceladas mediante pago, relativas a los servicios que se pretende computar. De modo que, siendo carga del Organismo la acreditación de tales causales, y su obligación declarar la prescripción si ésta se verificara, el acto impugnado resulta ilegítimo. Como colofón, en lo que refiere a la aplicación del artículo 4º de Ley Nº 19.185, el Tribunal tiene jurisprudencia consolidada respecto de la vigencia temporal de dicha norma, que determina su inaplicabilidad a efectos de dilucidar la situación de obrados. La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigor al ser publicada en el Diario Oficial el 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que los períodos por los cuales la accionante mantendría deuda con el Organismo abarcarían desde abril de 1996 a enero de 1999, y desde febrero de 1999 a enero de 2000, es claro que no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en Sentencia N° 332/2017: “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art . 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (en similar sentido, sentencias 518/2017, 129/2018, 683/2020, 562/2020, 450/2021, 370/2022 y 496/2022, entre otras). En definitiva, en el caso, resultó ilegítima la conducta de la Administración, al supeditar el acceso de la actora al goce del subsidio por incapacidad a la cancelación de una presunta deuda por aportes personales, la cual se encontraba prescripta; y también resulta ilegítima la solución indicada por el Organismo, relativa a descontar la presunta deuda por aportes patronales (también prescripta), de los haberes a ser percibidos por el accionante. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).