Sentencia Definitiva N° 72/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de febrero de 2025. Nº 72 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “LUZARDO LAMAISON, IRIS con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad.” (Ficha Nº540/2020). RESULTANDO: I) La Sra. Iris Luzardo Lamaison comparece a fs. 4 y ss., solicitando se declare la nulidad de la Resolución NºDP 171/2019 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (BPS) de fecha 20 de noviembre de 2019, mediante la cual se denegó la jubilación por invalidez y el subsidio transitorio por incapacidad parcial peticionado (fs. 2). Relató que dicha resolución fue dictada en el marco del Expediente Nº2019-28-1-140411 en el que se tramitó su solicitud de jubilación por invalidez y subsidio transitorio por incapacidad parcial en virtud de padecer estenosis ósea del canal neural y otras degeneraciones del disco cervical. Explicó que por dicha razón se le realizaron dos intervenciones quirúrgicas en el año 2015, en las que se le colocó un injerto y una placa de titanio en la columna cervical, placa que posteriormente fue retirada en virtud de que la osteoporosis que sufre impidió la adherencia debida a su columna. Adujo la parte actora que, a causa de las dolencias mencionadas, no se encuentra en condiciones de retomar sus quehaceres laborales ordinarios, ya que cualquier actividad física le genera un dolor muy fuerte, lo cual implica que no tenga ingresos para sustentar sus gastos básicos. En efecto, sostuvo en su demanda que acto resistido se basó en el dictamen realizado por la Comisión Técnica de BPS que determinó el grado de su incapacidad en un 47.81%, denegándose, por ende, su solicitud. Así, argumentó que dicha determinación no se ajustó a la normativa aplicable y que el dictamen carece de fundamento alguno, no existiendo en el acto administrativo ni en sus antecedentes, explicitación alguna de los motivos de la denegatoria mencionada. Asimismo, manifestó que la Administración habría actuado con desviación de poder por no valorar adecuadamente la prueba ofrecida, vulnerando su derecho a que se le reconozca su incapacidad absoluta y permanente para trabajar. En definitiva, solicitó la nulidad de la resolución impugnada. II) Conferido el correspondiente traslado, BPS, representada por la Dra. Valeria Vidart Nieto, contestó la demanda de nulidad (fs. 16 a 22 vto.), rechazando las alegaciones vertidas por la parte actora. Con relación a los antecedentes del caso, la Administración relató que la actora se amparó al subsidio transitorio por incapacidad parcial desde el 18 de enero de 2016 hasta el 17 de enero de 2019, habiéndose revisado su caso el 23 de noviembre de 2018 por médicos traumatólogo y neurólogo y tres Comisiones Técnicas, determinándose que no se configura la incapacidad absoluta para toda tarea, en tanto su baremo es de 47,81%. La parte demandada expresó que actuó en todo momento de acuerdo a los artículos 19 y 22 de la Ley Nº16.713 y Decretos Nº381/998 y 306/013. En este sentido, explica que las normas prevén supuestos concretos para la concesión de la jubilación y subsidio por incapacidad y que el art. 7 del Decreto Nº382/998 establece la intervención obligatoria del Área de Medicina Laboral para que el BPS adopte una decisión, siendo actualmente el Decreto Nº306/013 el que dispone un baremo mínimo de incapacidad para todo trabajo del 66%. Así, manifiesta que quien decide si corresponde otorgar o no el beneficio mencionado, es el BPS con el asesoramiento de la Comisión Técnica y cita jurisprudencia en ese sentido. Agrega que, en este caso, la actora no cumple con las condiciones que exige la normativa, de acuerdo a lo que surge del dictamen fundado de la Comisión, que obra en los antecedentes administrativos, el que se basó en un análisis detallado de su situación clínica. Además, alega BPS que, luego de dictada la resolución e interpuestos los recursos por la actora, se le solicitó a ésta la presentación de su historia clínica y resonancia de columna a fin de revisar nuevamente su caso, documentación que no fue presentada por la Sra. Luzardo. En definitiva, solicitó la confirmación de la resolución impugnada. III) Por Decreto Nº7734/2020 se abrió el juicio a prueba por el término legal (fs. 24), ofreciendo las partes sus probanzas a fs. 37 y 41. IV) Diligenciada la prueba ofrecida, las partes alegaron de bien probado en plazo común de 15 días (fs. 161 a 163 vto., y 165 a 167). V) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen Nº261/2024 aconsejó la confirmación del acto impugnado (fs. 170 a 170 vto.). VI) Por Decreto Nº2362/2024 se citó a las partes para sentencia definitiva que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 172). CONSIDERANDO: I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución NºDP171/2019 de la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS, referente a la solicitud de jubilación y subsidio planteada por la parte actora, que dispuso: “2do.) Se deniega por no cumplir los extremis exigidos para la causal…” (fs. 17 vto., A.A). II) Desde el punto de vista formal, se cumplió adecuadamente con los presupuestos respectivos, para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley Nº15.869). Ello, en tanto el acto encausado fue notificado a la actora el día 29 de noviembre de 2019 (fs. 18 de los A.A), recurrido con fecha 5 de diciembre de 2019 mediante los recursos de revocación y jerárquico (fs. 24 y ss., de los A.A), habiéndose configurado denegatoria ficta de los mismos con fecha 29 de junio de 2020. Finalmente, la demanda de nulidad fue presentada con fecha 9 de setiembre de 2020, en tiempo hábil (fs. 4 y ss.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus miembros, discrepando con lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la anulación del acto impugnado. IV) A efectos de una mayor claridad, corresponde realizar un breve racconto de los antecedentes del caso. Conforme surge de los antecedentes administrativos agregados por la parte demandada, con fecha 11 de abril de 2016, la Sra. Luzardo inició trámite para la obtención del subsidio transitorio por incapacidad parcial (fs. 2 y ss., A.A) el que fue concedido por el organismo, habiéndolo recibido la actora desde el 18 de mayo de 2016 al 17 de enero de 2019. A fs. 14 de los A.A, luce el Acta de Inicio de fecha 28 de octubre de 2019, en la cual comparece la Sra. Luzardo a efectos de solicitar la jubilación antes mencionada. Asimismo, a fs., 14 y ss. de los A.A, obran el formulario de evaluación de incapacidad en el cual se valoró la misma con un baremo de 47.81% y el Dictamen Final de la Comisión Técnica de fecha 21 de octubre de 2019, en el cual se entendió: “(…) el titular no configura una incapacidad por cuando la enfermedad/es alegada/s no provocan una pérdida de la capacidad del trabajo amparable legalmente. Porcentaje de baremo de 47,81%”. Con fecha 28 de octubre de 2019, se confirió vista a la titular de las actuaciones antes detalladas, quien no compareció a evacuarla. Posteriormente, con fecha 20 de noviembre, se dictó la resolución encausada. V) A continuación, se analizarán los agravios esgrimidos por la parte actora y la prueba de ellos diligenciada en autos. En primer lugar, tal como se adelantó, la parte actora manifiesta en su demanda que la resolución atacada habría sido dictada en violación de la normativa que regula la concesión de este tipo de jubilaciones, y en relación con ello, cuestiona también el baremo de incapacidad determinado por BPS. A criterio del Tribunal, asiste razón a la actora en este aspecto. En efecto, no existe controversia alguna entre las partes con relación a la normativa aplicable: artículo 19 de la Ley Nº16.713, artículos 2 y 3 del Decreto Nº306/013 y artículo 7 del Decreto Nº382/998. Estas disposiciones establecen las condiciones a cumplir por los interesados para poder ampararse a la jubilación por incapacidad total y fijan un baremo de incapacidad mínimo de 66% para poder considerar a la persona como incapaz absoluta para todo trabajo. De conformidad con lo detallado precedentemente, la Comisión Técnica de BPS determinó que la actora no alcanzaba dicho baremo de incapacidad, fijándolo en 47,81% y en ello se basó el BPS para denegar la solicitud de la Sra. Luzardo. Tal como ha sostenido el Tribunal en anteriores pronunciamientos, en casos eminentemente técnicos como el presente, la prueba hábil por excelencia para desvirtuar los dictámenes emitidos en vía administrativa por las comisiones especializadas, es la pericial (Sentencias Nº281/2012, 86/2023, 220/2023, 265/2024, entre otras). Al respecto, en términos que resultan aplicables a autos, ha dicho la Corporación: “…el punto controversial es el concerniente a la calificación de la situación sanitaria del actor en determinado momento. Así las cosas, si bien el Tribunal puede controlar la rectitud jurídica del criterio técnico acogido por la Administración, no es menos cierto que en estos casos corresponde, para desvirtuarlo, ofrecer el diligenciamiento de prueba pericial que ilustre acabadamente a la Sede sobre eventuales desaciertos en el juicio técnico del que se ha valido la accionada” (Sentencia Nº281/2012). Pues bien, tal fue la prueba ofrecida por la actora en obrados, ya que surge de fs. 154 el peritaje realizado por la Dra. Mercedes Navilat, médica reumatóloga, quien luego de analizar los antecedentes clínicos de la Sra. Luzardo, concluye que: “ Teniendo en cuenta los antecedentes médicos y sobre todo quirúrgicos decimos que la Sra. Luzardo tiene una discapacidad para todo trabajo ”. Si bien del informe pericial se confirió noticia personal a las partes (fs. 156), la demandada no dedujo oposición alguna a dicha probanza. En este sentido, la prueba pericial es clara en cuanto a que las patologías que padece la actora no son meras dolencias, sino que constituyen una incapacidad que la inhabilita para realizar cualquier tipo de trabajo. Si bien no surge del informe pericial un porcentaje específico de incapacidad, puede concluirse de lo anterior, que se cumple con lo exigido en el artículo 2 del Decreto Nº382/998. Sumado a ello y a efectos de cumplir con los restantes requisitos exigidos por la normativa, la parte actora ofreció como prueba la declaración de los testigos Sres. Viviana Balenzuela (fs. 113) y Virginia Cabrera (fs. 114), cuyas deposiciones fueron coincidentes en cuanto a que: “No tiene ingreso, tiene sus tres hijos, pero ninguno la puede ayudar porque no tienen estable, tiene pareja pero tampoco tiene trabajo estable, hace changas, lo que surja en el momento ” y “ Por ejemplo, después se certificó por las dolencias tuvo que dejar de trabajar directamente, tuvo que ser operada de la cervical y ya después de eso no fue la misma…”. Las declaraciones citadas no sólo son coincidentes entre sí, sino que, además, confirman los dichos de la parte actora. Por ende, de un análisis de todo el cúmulo probatorio, basado en las reglas de la sana crítica y la experiencia, surge acreditado que la Sra. Luzardo posee una incapacidad total para todo trabajo y que no posee otros ingresos que le permitan sustentarse, razón por la cual, se reitera, es de recibo su agravio. VI) En segundo lugar, conforme surge de la demanda, la promotora se agravia por entender que el acto carece de la debida motivación. Al respecto, conforme se explicará a continuación, el Tribunal por mayoría entiende que le asiste razón a la actora, habiéndose configurado una hipótesis de motivación superviniente del acto. En efecto, emerge del Expediente Nº2019-28-1-140411 en el que se tramitó la solicitud referida, que la incapacidad de la Sra. Luzardo fue valorada e informada únicamente a través del formulario y Dictamen Final de la Comisión Técnica que obran a fs. 15 y 15 vto., de los A.A. En el primero de estos documentos, constan los datos identificatorios de la actora (nombre, cédula, domicilio, etc.), y respecto de la incapacidad, sólo se indica lo siguiente: “ Baremo: 47.81” y “El titular no acreditó el derecho a la causal de jubilación por incapacidad física por no alcanzar el porcentaje necesario de acuerdo al Baremo vigente ”. En el Dictamen Final se cita la normativa y se reitera: “(…) el titular no configura una incapacidad, por cuanto la/s enfermedad/es alegada/s no provocan una pérdida de la capacidad del trabajo amparable legalmente. Porcentaje de Baremo de 47.81%”. Asimismo, a fs. 16 de los A.A luce la vista conferida a la titular de las actuaciones previamente mencionadas, en la cual se manifiesta que no se concederá la jubilación por “ no cumplir los extremos exigidos para la causal” y que se proyectará resolución en dicho sentido, la que consta a fs. 17 vto., de los A.A. Es recién a fs. 34 vto., de los A.A, en el Expediente Nº2019-28-1- 160010 creado a partir de la recurrencia movilizada por la Sra. Luzardo, que se agrega la evaluación de la patología de la actora. Si bien se trata de un formulario, contiene mayores especificaciones que el de fs. 15, ya que surge que se analizaron aspectos tales como su ocupación, el tipo de patologías que presenta, factores complementarios, etc. En este sentido, si bien es postura del Tribunal que la explicitación de los motivos que llevaron al dictado del acto puede encontrarse tanto en él como en sus antecedentes (Sentencias Nº21/2006, 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013, 539/2016, 311/2017, 397/2017, 342/2018, 130/2019, 581/2019, 39/2021, 500/2021, 85/2022, 128/2022, 287/2022, 810/2022, 154/2023, 268/2023, 708/2023 y 108/2024, 577/2024, entre otras), nada de ello ha sucedido en el caso de autos. Nótese que es recién luego de dictada la resolución impugnada e interpuestos los recursos administrativos, que se agrega la evaluación referida, lo cual constituye una hipótesis de motivación ex post facto o superviniente que no subsana la falta o insuficiencia de un elemento esencial del acto, como lo es su motivación. Al respecto, ya ha sostenido la Corporación, citando a la doctrina, que: “Como ilustra PÉREZ BENECH: “Con frecuencia, cuando se interponen los recursos pertinentes contra un acto administrativo que no fue suficientemente motivado (en el propio acto o en sus antecedentes), la Administración, al resolver los recursos interpuestos, expresa los fundamentos del acto o agrega otros que no fueron manifestados con anterioridad, de modo que introduce nuevos elementos que harían, en lo sustancial, admisible la motivación como suficiente y adecuada (más allá de otros vicios de forma o de fondo de que pudiera adolecer el acto). Sin embargo, estos fundamentos o motivación expresados “ex post facto”, luego de dictado el acto original que fuera recurrido, no resulta idóneos para subsanar el vicio originario, por lo que el Tribunal en tales casos ha considerado ilegítimo al acto de todos modos, aun teniendo a la vista la motivación expresada con posterioridad al acto, de la que surjan claramente expresados los fundamentos del mismo. Esta solución sostenida en forma constante en múltiples fallos del Tribunal se apoya en la doctrina especializada, destacándose entre ella a MARIENHOFF. Dicho autor sostiene la tesis de la inadmisibilidad de la motivación “ex post-facto”, es decir, que la motivación sucesiva o a posteriori no es aceptable a efectos de sanear el vicio original. Resultan particularmente relevantes, a nuestro entender, los fundamentos por los que el autor (y el Tribunal, al hacer caudal de dicha tesis) sostiene esta premisa, expresando que “en la vía administrativa el interesado quedó totalmente desamparado al ignorar y, por lo tanto, desconocer, los fundamentos del acto, el que, en consecuencia, no pudo controvertir o no pudo hacerlo útilmente al desconocer la fundamentación del mismo”. De acuerdo a lo expresado, se sostiene en definitiva que la omisión de incluir los fundamentos en el propio acto o con anterioridad al mismo (es decir, en forma anterior o concomitante), ha vulnerado el derecho de defensa del administro, y, por tanto, se ha transgredido una de las finalidades de la exigencia de motivar adecuadamente los actos administraitvos” (Cfme. PÉREZ BENECH, Viviana: “Motivación del acto administrativo: análisis de los criterios jurisprudenciales y admisibilidad de su omisión alegando reserva de las actuaciones”, LJU, T. 139, 2009, en especial, págs. D-132 y D-133) (Cfe Sentencia No. 327/2016). Por lo expresado, también resulta de recibo el agravio esgrimido por la parte actora sobre la falta de motivación del acto” (Sentencia Nº485/2024, 636/2023, entre otras). De forma adicional, corresponde mencionar que la normativa citada por la Comisión Técnica en su Dictamen de fs. 15 no es suficiente en este caso, para tener por bien cumplido el requisito de la motivación. Al respecto, la Sala en múltiples ocasiones ha destacado que ello resulta suficiente cuando de la mera lectura de la norma referenciada, pueden extraerse las razones del dictado del acto (Sentencias Nº433/1988, 1181/1991, 1040/1994, 654/2001, 652/2003, 514/2004, 297/2006, 422/2006, 336/2007, 181/2008, 84/2009, 566/2010, 374/2011, 762/2012, 459/2013, 1017/2017, 475/2018, 588/2018, 802/2019, 130/2020, 571/2020, 459/2022 y 959/2022, 636/2024, entre otras), pero ello no aplica cuando: “(…) el grado de indeterminación es tal que no permite extraer una motivación suficiente para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto” (Sentencia Nº636/2024, entre otras); esto es lo que sucede en obrados ya que si bien se citan las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes, no surge ni de allí ni de los antecedentes por qué el porcentaje de baremo asignado es tal o qué factores del mismo se han tenido en cuenta para determinar dicho porcentaje. Sumado a ello, corresponde mencionar que este Tribunal ha tenido oportunidad de analizar hipótesis en las que la Administración deniega jubilaciones por incapacidad, agregando únicamente un formulario, sosteniendo que dictado en dichas circunstancias, el acto administrativo se encuentra viciado: “(…) se le confirió vista a la actora de un informe que se limitaba a indicar el porcentaje general del baremo (11,60%); revelándosele, además, que la prestación le sería denegada (fs. 2 y 3 vto., A.A.). Sin embargo, no surge de ahí la valoración de los impedimentos o menoscabos constatados, así como, tampoco, la valoración de los factores complementarios…En vía recursiva, la accionante solicitó la realización de una nueva evaluación de incapacidad, la que se realizó el día 17 de noviembre de 2021. En dicha oportunidad, sí se le notificó el informe en el que surgían todos los ítems y factores evaluados de acuerdo con los parámetros del baremo y se detallaron las patologías (fs. 35 y 36, A.A.). Ahora bien, aunque en ese segundo informe si surgen las razones por las cuales se otorgó el porcentaje de baremo inferior al requerido normativamente, debe verse que dicho informe es posterior al dictado del acto impugnado y, por ende, constituye una motivación superviniente. Sobre la temática, la Corporación ha expresado sistemáticamente que tales manifestaciones, ubicadas en forma posterior al dictado del acto, no sanean o subsanan el vicio de motivación con el que nació el acto a la vida jurídica…En la especie, el hecho de no haber tenido a la vista todos los elementos que el Banco de Previsión Social tomó en consideración a fin de resolver como lo hizo, indudablemente afectaron el derecho de defensa de la accionante, quien no contó con todos los elementos para cuestionar el dictamen realizado por el Organismo o de ingresar al análisis clínico, extremos éstos que el Banco de Previsión Social en su contestación de demanda le reprocha (fs. 25 vto. y 25, infolios)” (Sentencia Nº600/2024). Pues bien, idéntica situación es la que se presenta en este caso, por lo cual, corresponde declarar la nulidad del acto encausado por las razones aquí expuestas y las que surgen del numeral V) de la presente. VII) Finalmente, con relación al vicio de desviación de poder esgrimido por la parte actora, es su propia falta de fundamentación y prueba, la que sella la suerte de su reclamo al respecto. Véase que la accionante se limitó a afirmar que: “(…) la Administración ha actuado con desviación de poder al no valorar adecuadamente la prueba ofrecida…” (fs. 6). En este sentido, corresponde mencionar que la desviación de poder es el vicio que aqueja a la finalidad del acto, es la comúnmente llamada “traición al fin”. En palabras de la Prof. Ruocco: “La traición a la finalidad, cuando el órgano emisor del acto persigue un móvil diverso al fin debido, configura el vicio conocido como desviación de poder, el que se produce no sólo cuando se pretende un interés privado (espurio), sino también ante un fin público pero distinto al inherente o específico para el que se atribuyen las potestades a los órganos estatales ” (RUOCCO, G y DELPIAZZO E. C, Tratado Jurisprudencial y Doctrinario, Tomo I, La Ley, Montevideo, 2013, pp. 68 y ss.). En el caso, para poder afirmar que existe desviación de poder, se debió probar al menos por una serie de indicios que la finalidad de la resolución atacada no fue la debida, lo cual no ha sucedido, razón por la cual no es de recibo este agravio. Por todo lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado, sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1ª de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi VOTO CONCURRENTE: por cuanto considero que debe acogerse la pretensión anulatoria incoada por los argumentos que se exponen a continuación. En obrados, se demanda la nulidad de la Resolución No. DP 171/2019 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social con fecha 20 de noviembre de 2019, por la cual se resolvió denegar el acceso de la pretensora a una jubilación por incapacidad física y subsidio transitorio por incapacidad parcial por no acreditar los extremos exigidos para la causal (Fs. 17 vto. de los A.A.) I. La decisión atacada por falta de motivación. En este proceso la Sra. Iris Luzardo solicitó la nulidad de la Resolución No. DP 171/2019 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social con fecha 20 de noviembre de 2019, por la cual s e resolvió denegar el acceso de la pretensora a una jubilación por incapacidad física y subsidio transitorio por incapacidad parcial por no acreditar los extremos exigidos para la causal (Fs. 17 vto. de los A.A.) La razón por la que la atacó reside en la ausencia de motivación, punto entonces que el Tribunal debía relevar y analizar. Efectivamente, la suscrita entiende que asiste razón a la impugnante en punto a que ni la última decisión del Banco de Previsión Social ni las anteriores que se observan en el procedimiento administrativo, estuvieron cimentadas en razones que las sostuvieran desde el punto de vista jurídico. II. Los hechos sobre los que las partes no plantean controversia. La Sra. Luzardo percibió subsidio transitorio por incapacidad parcial desde el 18 de enero de 2016 y hasta el 17 de enero de 2019 (Fs. 6 – 6 vto. de los A.A.) Posteriormente, con fecha 24 de mayo de 2019 se realizó nueva evaluación en la cual la Comisión Técnico Médica le asignó una incapacidad Baremo 47,81% (Fs. 15 de los A.A.) En el informe de fecha 21 de octubre de 2019, la Comisión Técnico Médica reiteró su dictamen anterior en relación a que la Sra. Luzardo posee una incapacidad Baremo 47,81% (Fs. 15 vto. de los A.A.) El 28 de octubre de 2019 se le otorga vista a la actora del dictamen de referencia. (Fs. 16 de los A.A.) A su vez, en la fecha referida, la actora presentó solicitud de jubilación por incapacidad. (Fs. 14 de los A.A.) Mediante la resolución No. DP 171/2019 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social con fecha 20 de noviembre de 2019, se resolvió denegar el acceso de la pretensora a la jubilación por incapacidad física y subsidio transitorio por incapacidad parcial por no acreditar los extremos exigidos para la causal (Fs. 17 vto. de los A.A.) Tras la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, la Comisión Técnico Médica realizó nueva evaluación con fecha 22 de mayo de 2020 en la cual se le asignó a la actora una incapacidad Baremo 47,81%. (Fs. 34 de los A.A.) III. El marco teórico normativo aplicable al caso. El reproche del accionante a resolver trata de si la motivación de la decisión del Banco de Previsión Social que se basó en el dictamen de la Comisión Técnico Médica, presenta motivación suficiente. Primero. La motivación de un acto del Estado y su suficiencia, debe analizarse en el marco del Derecho de los Derechos Humanos, que para Uruguay supone convocar e interpretar en forma dialogada los arts. 66 de la Constitución y 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. A su vez desde este marco, corresponde interpretar los arts. 123 y 124 del Decreto No. 500/991 y el art. 19.8 literal d) del Decreto No. 376/2016 el cual establece que el documento por el cual se otorga la vista del informe elaborado por la Junta Médica, deberá incluir entre otros, “...las causas que determinan la declaración de aptitud o ineptitud y lo relativo a la existencia o inexistencia de nexo causal.” Segundo. La motivación suficiente de un acto administrativo integra el derecho humano al debido proceso y sus garantías. El derecho a la motivación suficiente de un acto administrativo dictado por el Estado del que es titular todo quien deba someterse a él, tiene como contracara el deber. (Steiner, Chiristian. Fuchs Marie-Christine. Convención Americana de Derechos Humanos. Comentario. Segunda Edición. Konrad Adenauer Stiftung. pág. 286). Tercero. Las garantías procesales incorporadas en los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos son aplicables a los procesos judiciales y también a los administrativos. (Corte Interamericana de Derechos Humanos Casos: Claude Reyes y otros vs. Chile.2006, párrafo 122; Apitz Barbera y otros vs. Venezuela, 2008 párrafo 78 y Opinión Consultiva 9-87) Cuarto. La motivación suficiente del acto administrativo despliega efectos en dos áreas del Derecho de los Derechos Humanos: una, pone freno a la arbitrariedad en tanto opera como la racionalización del ejercicio del poder. No se trata de cualquier fórmula genérica, sino de la articulación de razones referidas al caso en un lenguaje comprensible para el ciudadano. Otra, viabiliza el derecho de defensa al tiempo que contribuye a demostrar que “…las partes han sido oídas y que el conjunto de pruebas ha sido analizado” Caso Chinchilla Sandoval vs. Guatemala. 2016 párrafo 248). Quinto. Cuando el Estado basa su decisión en un informe técnico – como en el caso, el de la Comisión Técnico Médica – debe visualizarse que se encuentra comprometido el derecho de información de la persona sobre la apreciación de los datos de su salud. D ebe tenerse en cuenta que el derecho de información – sin limitaciones – integra el derecho a la libertad de expresión conforme surge del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Concretamente, arts. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en tanto refieren al derecho a “recibir informaciones”. A su vez, la información sobre la salud de una persona importa datos sensibles, en consecuencia, se trata del derecho a recibir información sobre sus datos sensibles. A efectos de interpretar el alcance del derecho a la información sobre datos de la salud, resulta aplicable el art. 14 de la ley 18.331 que al respecto indica que “…La información debe ser suministrada en forma clara, exenta de codificaciones y en su caso acompañada de una explicación, en lenguaje accesible al conocimiento medio de la población, de os términos que se utilicen.” En este marco teórico normativo, “Una comunicación clara entre el Estado y la ciudadanía como garantía de acceso al derecho a la información y como práctica de transparencia, es un objetivo que debieran cumplir todos los organismos públicos. Una comunicación eficaz entre las instituciones y los ciudadanos genera confianza y entendimiento, fomenta la equiparación de oportunidades y brinda herramientas para el autovalimiento y la ciudadanía inclusiva” (Staiano, Natalia. El lenguaje claro como garantía de una comunicación eficaz entre el Estado y la ciudadanía. Cuadernos del INAP, 59, pág. 11). Esto es que toda persona tiene derecho a recibir toda la información que sustenta al acto administrativo y a que sea expresada en lenguaje tal, que sea comprensible a un entendimiento medio. No se trata de cualquier fórmula genérica, sino de la articulación de razones referidas al caso en un lenguaje comprensible para el ciudadano. En tal sentido, la fundamentación debía ser no sólo explícita y enlazada con las circunstancias concretas del caso, sino también comprensible para el actor en virtud de que la valoración de su estado de salud y el consecuente encuadre normativo de su situación, resultaría determinante para su futuro. (Carta de Derechos de las Personas ante la Justicia en el Ámbito Judicial Iberoamericano, aprobada durante la VII Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia (Cancún, México, 2002), punto 6; Reglas de Brasilia, aprobadas en la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana (Brasilia, marzo de 2008 y revisadas en 2018, art. 58). A su vez, todos los derechos enunciados por la Convención Americana de Derechos Humanos gozan del compromiso del Estado de respeto y garantía (art. 1) pero, además, se respaldan en el deber de “… adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.” (art. 2). Por su parte los arts. 123 y 124 del Decreto No. 500/991, exigen que exista una relación directa y concreta de los hechos además de una exposición de las razones que justifican la decisión adoptada. A su vez y en referencia a la motivación del caso concreto debe considerarse el art. 106 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del BPS (RD 40-2/1997) dispone que “Todo acto administrativo deberá ser motivado, explicándose las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico de resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada.” IV. Enlace entre los hechos y marco teórico normativo. La Sra. Luzardo percibió subsidio transitorio por incapacidad parcial desde el 18 de enero de 2016 y hasta el 17 de enero de 2019 (Fs. 6 – 6 vto. de los A.A.) Posteriormente, con fecha 24 de mayo de 2019 se realizó nueva evaluación en la cual la Comisión Técnico Médica le asignó una incapacidad Baremo 47,81% (Fs. 15 de los A.A.) En el informe de fecha 21 de octubre de 2019, la Comisión Técnico Médica reiteró su dictamen anterior en relación a que la Sra. Luzardo posee una incapacidad Baremo 47,81% (Fs. 15 vto. de los A.A.) El 28 de octubre de 2019 se le otorga vista a la actora del dictamen de referencia. (Fs. 16 de los A.A.) A su vez, en la fecha referida, la actora presentó solicitud de jubilación por incapacidad. (Fs. 14 de los A.A.) Mediante la resolución No. DP 171/2019 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social con fecha 20 de noviembre de 2019, se resolvió denegar el acceso de la pretensora a la jubilación por incapacidad física y subsidio transitorio por incapacidad parcial por no acreditar los extremos exigidos para la causal (Fs. 17 vto. de los A.A.) Tras la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, la Comisión Técnico Médica realizó nueva evaluación con fecha 22 de mayo de 2020 en la cual se le asignó a la actora una incapacidad Baremo 47,81%. (Fs. 34 de los A.A.) En ninguna de las evaluaciones realizadas por parte de la Comisión Técnica, se explicitan las razones que llevaron a la determinación de la incapacidad señalada. En atención a ello, se entiende que asiste razón a la actora al esgrimir que los dictámenes carecieron de la debida motivación al no establecer los fundamentos por los cuales se arribó a las conclusiones expresadas. Más allá de la información estandarizada que surge del formulario, la Comisión no brinda ninguna explicación acerca de las razones por las cuales la Sra. Luzardo configura la incapacidad establecida en el Dictamen. El formulario estandarizado utilizado en cada oportunidad para la evaluación técnica, que contempla las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo) previstas en el Decreto No. 306/2013, no permite al interesado comprender a cabalidad los motivos que llevan a la Comisión a asignar un baremo determinado y fundamentalmente, cuáles son los elementos que se toman en consideración para determinar que una persona posee o no una incapacidad absoluta para toda tarea. Atendiendo al linaje de la motivación como derecho humano, los datos que surgen de la evaluación técnica deberían complementarse con un informe detallado que facilite al ciudadano conocer las razones por las cuáles se le otorga o se le deniega una prestación. Los únicos informes médicos que detallan las dolencias padecidas por el actor son aquellos proporcionados por ella misma. De las actuaciones realizadas por la Comisión Técnica de BPS no surge ninguna información que permita conocer cuáles fueron los argumentos técnicos en los cuales se basaron sus conclusiones. La adjudicación de un puntaje, en el caso expresado en baremo, da cuenta de un informe técnico que si bien no puede parangonarse a la pericia judicial conlleva un incontrastable contenido referido a una ciencia o arte y experticia diversas a las propias del ámbito jurídico. Empero, también se deben apreciar a través de las reglas de la sana crítica y éstas convocan inexorablemente las de la lógica. A su vez, las reglas de la lógica de un informe técnico de materia no jurídica – y que por ende no es propia del saber judicial - solo pueden controlarse si se transparentan las razones que sustentan cada paso la construcción técnica. A partir de la inspiración que provoca el análisis de Tomás Ramón Fernández (La discrecionalidad técnica: un viejo fantasma que se desvanece. http://www.derecho.uba.ar/docentes/pdf/el-control-de-la- actividad-estatal/cae-fernandez-tecnica.pdf) puede sustentarse que el Tribunal no debía - si quiera podía - controlar la verificación técnica de cada informe sino la racionalidad de sus fundamentos que para el caso incluyen: la individualización de cada uno de los pasos del razonamiento técnico, los aspectos ponderados y cómo se ponderaron en la situación concreta (no solo en la voz genérica de la regla aplicable), los materiales y fuentes de información tenidas en cuenta, la exteriorización de todos ellos en lenguaje claro y comprensible para el peticionante (y no sólo para la academia de la ciencia que fuere) . En el caso, estos aspectos debían estar enlazados con la puntuación numérica por cuanto ésta es no es más que la etapa final del razonamiento técnico. No es el razonamiento técnico en sí mismo. Así desde la perspectiva de que la motivación de una decisión técnica en el estado constitucional de derecho constituye un derecho humano y que en el caso además era el vehículo para la realización de otro derecho humano como es la prestación de Seguridad Social peticionada al Estado y provocada por un infortunio de la vida laboral, el Ente estaba comprometido con expresar las razones de su decisión a riesgo de ingresar en el terreno de la ilegitimidad. En el caso la discrecionalidad técnica del Banco de Previsión Social, lo ataba a la motivación racional como una cadena en su acepción constitutiva y funcional. Una cadena en su función constitutiva por cuanto estaba inexorable sujeto a ella; y en su funcionalidad por cuanto debía transparentar cómo había actuado en cada uno de los eslabones de su razonamiento que conducían a la decisión final. En definitiva, si la decisión del Banco de Previsión Social se basó sin más en el dictamen de la Comisión Técnica Médica y este no expresó razones, el acto administrativo no está motivado y por ende es arbitrario. Por los argumentos que vengo de exponer, comparto los antecedentes del Tribunal que a título coadyuvante vale transcribir por cuanto aplican a la perfección con la situación de autos. La sentencia No. 657/2010 razonó en términos similares: “No se advierte en el caso que se verificara el fundamento reclamado por la norma, tal como lo indica el accionante al expresar en su escrito de alegatos que “en todo el procedimiento administrativo no hubo absolutamente ninguna comunicación al actor de la fundamentación médica especifica en los sucesivos rechazos de su solicitud jubilatoria; salvo repetitivos números de porcentajes códigos de diagnósticos indescifrables y escuetísimas formulas genéricas que nada ilustraban al actor y a su defensa”.- Y como se expusiera, es de orden la facultad del Tribunal de controlar si se verificó el acatamiento de las normas que regulan la actuación de la citada Comisión. Precisamente, a juicio de la Corporación no se aprecia que la revaluación haya sido efectuada atendiendo a las resultancias de los diversos informes médicos, o por lo menos si lo fue, no consta cuál o cuáles fueron los motivos que permitieron apartarse de los mismos, o bien no considerarlos por las razones que fuere, pero que se debieron consignar, por lo que la presunción de idoneidad del dictamen del área de Medicina Laboral cae, deslegitimando el acto en que se basa, por incumplir lo previsto en los arts. 7 y 21 del decreto Nº 382/998, lo que determina la existencia de un vicio insubsanable en el acto administrativo que lo invoca, produciendo la nulidad del mismo“. Nótese que, atribuyendo, a lo que también aquí puede calificarse de “repetitivos números de porcentajes códigos de diagnósticos indescifrables y escuetísimas formulas genéricas que nada ilustraban al actor y a su defensa”, un poder de fundamentación inexistente que influyó en todo el procedimiento (que hasta puede calificarse de confuso), se denegó la petición a la actora. Por ello no puede considerarse dicha actuación como de explicitación de motivos al menos de modo suficiente –tanto de principio, pero incluso más rigurosa en casos como el presente en razón de su especialidad y los derechos en juego, como lo reclama la norma reglamentaria citada-, base fundamental en el íter constitutivo del procedimiento de formación de la voluntad administrativa que culminó con el dictado del acto de marras.” En el mismo sentido la discordia de la sentencia No. 352/2019 en cuanto expresó: “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, entre otras, tiene como competencia controlar la legalidad de los actos administrativos, y en esa legalidad está la motivación, y frente a la motivación se presenta como defensa de los funcionarios y de todos los administrados el bloque constitucional de los derechos humanos. El acto administrativo, como las sentencias en el poder judicial, debe encontrarse motivado para ser válido, siendo la motivación correcta, adecuada y suficiente, un requisito esencial del acto.” En este caso, como destacó la Corporación en la Sentencia No. 220/2023, la prueba pericial fue contundente con relación a las patologías que padece la trabajadora dejándose expresa constancia de que “la Sra. Luzardo tiene una discapacidad para todo trabajo.” (Fs. 154 infolios) Así, la falta de motivación de los dictámenes de la Comisión Técnico Médica del BPS, sumado a la prueba pericial aportada por la actora, permite concluir que la resolución impugnada resulta ilegítima, por lo cual la demanda debe ser amparada. En definitiva, por los argumentos que vengo de expresar, la jurisprudencia de un tribunal especializado como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo celoso de las obligaciones que la Convención Americana de Derechos Humanos impone al Estado, en particular respecto de los derechos procesales enmarcados dentro de los civiles y políticos de exigibilidad inmediata, debe controlar con rigor la motivación del acto administrativo para garantizar a la misma persona humana titular de ellos. Por tanto, en virtud de los argumentos expuestos, concluyo en que corresponde anular el acto impugnado por falta de motivación suficiente.