Sentencia Definitiva N° 71/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de febrero de 2025 No. 71 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ROSSI GIMÉNEZ, ESMERALDA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 567/2021). RESULTANDO: I) Se demanda la nulidad de la Resolución DP. Nro. 12/2020, de fecha 22 de enero de 2020, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, por la cual se deniega el derecho de obtener la jubilación por incapacidad física total, en virtud de no cumplir los extremos previstos para la causal de acuerdo a lo prevenido por el artículo 19 de la Ley N° 16.713, en la redacción dada por el artículo 4° de la Ley Nº 18.395 (fs. 12 vto. A.A.). II) La actora, compareciendo a fojas 2 a 5, manifestó que el acto impugnado le causa agravio, en virtud que carece de motivación. Respecto a este punt o, sostuvo que la Comisión Técnica no justifica el resultado porcentual, ya que, solamente hace referencia a que las enfermedades consideradas no configuran una incapacidad incompleta absoluta y permanente para toda profesión habitual, sin determinar los motivos. Añadió que, el artículo 7 y 9 del Decreto N° 382/998 exigen que la Comisión brinde un informe fundado, respecto de la existencia o no de la discapacidad. En el mismo sentido, el artículo 21 inciso segundo del Decreto N° 30/003, establece que no son admisibles fórmulas genéricas de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico, estableciendo la justificación del acto dictado. De tal modo, postuló que la Comisión Técnica no desplegó los esfuerzos necesarios para fundamentar su dictamen. Al respecto, tras citar profusa jurisprudencia de este Tribunal, apuntó que el Baremo que se le asignó no refleja la verdad material, desde que las lesiones que padece afectan su capacidad funcional y no le permiten realizar su profesión habitual ni ninguna otra. Agregó que, además de evaluar su condición sanitaria, la Administración debió tomar en cuenta los factores complementarios que determinan sus posibilidades de reinserción laboral. En este sentido, d escribió que padece osteoporosis, enfermedad que adelgaza y debilita sus huesos y, le impide trabajar sentada o parada por mucho tiempo, así como, moverse y tener agilidad. Indicó que también sufre de ansiedad e insomnio, ya que su situación económica es desfavorable, en tanto, vive únicamente con su marido quien también se encuentra desempleado y esto agrava su situación. Por lo cual, a su entender, sus dolencias físicas, sí configuran una incapacidad absoluta y permanente para toda profesión. Sostuvo que estos extremos fueron recogidos en los informes de sus médicos tratantes de ASSE, pero no fueron tenidos en cuenta por la Comisión Técnica, conforme surge evidenciado en el porcentaje de Baremo que se le asignó. Afirmó entonces, que cumple los requisitos establecidos en la causal, señalando que la Administración actuó de forma arbitraria, negligente y desconociendo las afecciones que padece. En adición de lo anterior, manifestó que, la prestación jubilatoria y la prevención de riesgos de la Seguridad S ocial, tiene naturaleza alimentaria, de conformidad con los artículos 7, 72 y 332 de la Constitución de la República y el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en virtud de que tiene 67 años, la prestación que solicita es de naturaleza alimentaria, y su denegación le impide desarrollar una vida digna, porque le es imposible acceder a un sustento. En definitiva, solicita la nulidad del acto recurrido. III) Por Decreto Nº 242/2022 (fs. 11), se confirió traslado de la demanda al BPS. IV) A fs. 13 a 17 vto., compareció -en representación del Banco de Previsión Social - el Dr. Juan Andrés NOYA, quien, tras reseñar los antecedentes, se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, afirmó que: i) la Resolución se sustenta en la normativa aplicable a la situación configurada por la parte actora, ya que ésta no alcanzó el baremo suficiente para que se declarara su incapacidad absoluta; ii) Es el servicio médico del BPS, el único órgano competente para determinar la incapacidad de un afiliado de acuerdo a lo prescripto por el artículo 7 y siguientes del Decreto No. 382/1998, reglamentario de la Ley No. 16.713 y fueron los propios profesionales médicos de la Comisión Técnica, los que dictaminaron acerca de la incapacidad de la actora, estableciendo un equivalente al 35,56%, cuando de acuerdo a la reglamentación vigente se exige una incapacidad no menor al 66% (Decreto No. 306/2013, artículo 2). En suma, por estas razones, bregó por el rechazo de la deman da y la confirmación del enjuiciado. V) Por Decreto N° 1477/2022 (fs.19), se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la prueba propuesta por las partes hasta que, el 18 de diciembre de 2023, se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 95). VI) En el plazo común de quince días alegó de bien probado la demandada (fs. 98 a 100 vto.), no haciendo lo propio la parte actora. VII) Se oyó a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, q uien se expidió por Dictamen Nº 289/2024 (fs. 109 y 109 vto.), aconsejando la confirmación del acto atacado. VIII) Y, por Decreto N° 1021/2023 (fs. 111), se citó para sentencia la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva. CONSIDERANDO: I) Que, en la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869). En efecto, el acto impugnado le fue notificado a la actora con fecha 2 de marzo de 2020 (fs. 13 de los A.A.). Con fecha 5 de marzo de 2020, se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 15 de los A.A.). Por Resolución R.D. Nº 37-23/2021 de fecha 10 de noviembre de 2021, el Directorio del Banco de Previsión Social no hizo lugar al recurso jerárquico (fs. 46 y su vto. de A.A.), lo que fue notificado a la actora el 25 de noviembre de ese año (fs. 50 A.A.) Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil el 8 de diciembre de 20221 (nota de cargo a fs. 6). II) El Tribunal habrá de apartarse de la solución aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 109 y 109 vto.) y dispondrá la anulación del acto procesado, por los fundamentos que se explicitarán. III) Surge de los antecedentes administrativos que, con fecha 6 de setiembre de 2018, la actora inició su trámite de jubilación por incapacidad física ante la Gerencia de Prestaciones Económicas del Ban co de Previsión Social (fs. 2 a 4, A.A.). Con fecha 18 de octubre de 2018, la Comisión Técnica Médica del Organismo, le asigna a la actora un porcentaje de Baremo de 35,56% (fs. 6 y 19 A.A.). Del dictamen que antecede se confirió vista a la actora el 16 de diciembre de 2019 (fs. 8 vto., A.A.), quien la evacuó con fecha 23 de diciembre de 2019, solicitado una reconsideración del dictamen médico antes referido, conforme consta a fojas 9 vto. de los antecedentes administrativos y, ulteriormente, con fecha 22 de enero de 2020, se dictó el acto impugnado. En las actuaciones posteriores, generadas a partir de los recursos interpuestos, se celebró una nueva junta médica, mediante la cual, la Comisión Técnica, por Dictamen Final de fecha 24 de setiembre de 2021, dictaminó que la accionante “no configura una incapacidad, por cuanto la/s enfermedad/es alegada/s no provocan una pérdida de la capacidad del trabajo amparable legalmente. Porcentaje de Baremo de 21,84%” (fs. 38 vto., A.A.). IV) Del análisis de los antecedentes referidos en el numeral anterior, surge que la Administración denegó la jubilación por imposibilidad física peticionada por la accionante, basándose en las diversas evaluaciones médicas y Dictamen Final obrante a fojas 38, A.A. en el cual se valoró el grado de invalidez en un porcentaje menor al 66%. En ese sentido, es dable tener presente que el artículo 4° de la Ley N° 18.395, que sustituyó el artículo 19 de la Ley N ° 16.713, bajo el nomen iuris “Jubilación por Incap acidad Total”, dispone lo siguiente: “La causal de jubilación por incapacidad total se configura por la ocurrencia de cualesquiera de los siguientes presupuestos: A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se acredite no menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad laboral absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida después del cese en la actividad o del vencimiento del período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que hubiera originado la incapacidad, cuando se computen diez años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley, como mínimo, siempre que el afiliado haya mantenido residencia en el país desde la fecha de su cese y no fuera beneficiario de otra jubilación o retiro, salvo la prestación que provenga del régimen de jubilación por ahorro individual definido en la presente ley. Quienes, habiéndose incapacitado en forma absoluta y permanente para todo trabajo, no configuren la causal de jubilación por incapacidad total, por no reunir los requisitos antes establecidos, podrán acceder a la prestación asistencial no contributiva por invalidez, en las condiciones previstas por el artículo 43 de la presente ley.”. A su tiempo, el Decreto No. 306/013 de 25 de octubre d e 2013, que aprobó la “...revisión de las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo)” (ex art. 1) consagró en sus arts. 2 y 3 respectivamente: “La incapacidad absoluta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el baremo aprobado por el presente Decreto; A los efectos de la valoración de la incapacidad parcial, la Comisión Técnica considerará aquellas incapacidades que incidan en el desempeño del empleo o profesión habitual, de acuerdo a la carga psicofísica que sup one la realización de la tarea en cuestión. Sin perjuicio de ello, si la aplicación de los criterios generales previstos en el baremo arrojare como resultado una disminución funcional igual o superior al 50%, se presumirá la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o la profesión habitual”. V) Pues bien, desde las pautas sentadas por las reglas precedentes, en el caso, el planteo de la actora apuntó , esencialmente, a cuestionar la asignación del porcentaje y el grado de incapacidad. De ello, que entienda que el acto adolece de una deficiente motivación, además de violentar el principio de verdad material. Ahora bien, sobre el particular, como se ha señalado insistentemente por el Tribunal, la determinación de la incapacidad de la actora consiste en una cuestión eminentemente técnica. En tal sentido, se ha sostenido de forma reiterada que, si bien el Tribunal puede controlar la rectitud jurídica del criterio técnico acogido por la Administración, no es menos cierto que, en estos casos, corresponde para desvirtuarlo, ofrecer el diligenciamiento de prueba pericial, que ilustre acabadamente a la Sede sobre eventuales desaciertos en el juicio técnico del que se ha valido la accionada (Cfme., sentencia No. 281/2012). Y en obrados, a solicitud de la acto ra, se diligenció prueba pericial, que fue determinante en cuanto a la desajustada valoración de la incapacidad de la pretensora, lo que evidencia el error en la decisión y, por ende, en los motivos del acto impugnado. En efecto, luce a fojas 87 de infolios, peritaje médico a cargo de la Dra. Mercedes Naviliat (Adjunta de la Clínica de Radiología de la Facultad de Medicina -Udelar), por el que se consigna que: “Para hacer este peritaje médico, tuvimos acceso a la historia clínica de la paciente y realizamos una consulta médica presencial. Esmeralda Rossi, cédula de identidad número 1.543.383- 6. Fecha de nacimiento 22 de agosto de 1954. Tiene 69 años y 14 años de aporte al BPS Es asistida en policlínica de Casavalle por la doctora Natalia Laguna. Hace actividades de limpieza irregulares. Se asiste además en el Instituto de Reumatología por osteoporosis en tratamiento con vitamina D, a dosis de dos mil unidades diarias, calcio y alendronato 70 mg semanales. Tiene un buen estado general, un hábito post menopaúsico con una gran giba dorsal, y una escoliosis dextro convexa. Presenta dolor a la palpación de músculos paravertebrales y de los músculos trapecios bilateralmente. Se realizó una densitometría ósea que mostró un T score de menos 2,7 a menos 3,2 en columna, en rango de osteoporosis. Presenta además una escoliosis dextroconvexa y una lumbalgia mecánica permanente”. Y, se concluye por parte de la Perito, Dra. Naviliat, que: “Teniendo en cuenta su edad y su estado de salud, decimos que la Sra. Rossi no es apta para ningún trabajo” (la negrilla no está en el original). Así, es evidente que el porcentaje de incapacidad, fijado en un 35,56% en la evaluación del año 2018, es inferior al que realmente le cabe a la accionante, en tanto, las conclusiones precedentes dan cuenta de que no es apta para realizar una actividad laboral. Es de destacar que , si bien la pericia fue impugnada por la Administración demandada, el escrito de oposición fue presentado fuera de plazo y se desglosó (fs. 93), por lo cual, las consideraciones que emite el BPS en su alegato, cuestionando el resultado de la pericia resultan improcedentes. De ese modo, en atención a la conclusión a la que arribara la prueba pericial precitada (asunto eminentemente técnico, propio de la medicina); no puede más que concluirse que la valoración de la situación sanitaria de la actora realizada por el Ente demandado fue desajustada; extremo que, en definitiva, redunda en un supuesto de error en los motivos, que vicia de irremediable nulidad la resolución impugnada. Como enseña CAJARVILLE “La prueba de los hechos relevantes para la resolución a dictarse es una etapa esencial del procedimiento administrativo. Todo acto administrativo debe dictarse por motivos de hecho reales, existentes, verdaderos; si así no fuera, si los hechos en los que la Administración fundó su decisión no hubieran existido o no hubieran sido tales como la Administración creyó o afirmó al resolver, el acto es ilegítimo, y si ello se probará en los procedimientos jurisdiccionales pertinentes, será anulado y la entidad estatal deberá reparar los daños causados.” (CAJARVILLE, Juan Pablo “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, pág. 238, 2da. Edición ampliada, 2008). VI) En adición a lo anterior, la Sra. Ministra, Dra. Rosina Rossi, ha puesto de manifiesto también la falta de explicitación de los motivos que llevaron a los profesionales intervinientes a la asignación de baremos en las evaluaciones realizadas a la promotora. Así, tras relacionar las distintas evaluaciones médicas de la actora, la Sra. Ministra, Dra. Rossi, concluyó que: “En ninguna de las evaluaciones realizadas por parte de la Comisión Técnica se explicitan las razones que llevaron a la determinación de la incapacidad señalada. En atención a ello, se entiende que asis te razón a la actora al esgrimir que los dictámenes carecieron de la debida motivación al no establecer los fundamentos por los cuales se arribó a las conclusiones expresadas, apartándose de lo previsto en el art. 7 y 9 del Decreto N° 382/998. Los arts. 12 3 y 124 del Decreto N° 500/991, exigen que exista una relación directa y concreta de los hechos que motivan el acto administrativo, además de una exposición de las razones que justifican la decisión adoptada (…)” (la negrilla no está en el original). VII) Como colofón, cabe concluir que lo señalado por la Administración en la resolución impugnada, no se ajusta a la realidad de los hechos, lo que inficiona de nulidad el acto, por presentar un error en los motivos. En definitiva, sea por las deficiencias en la motivación (de los dictámenes médicos), o sea por inexistencia de motivos (para denegar la jubilación por incapacidad), es claro que procede disponer la anulación de la Resolución impugnada. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria, y en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/20 23: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi (r.), Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)