Sentencia Definitiva N° 54/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de febrero de 2025. Nº 54 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MELO GONCÁLVES, GRETEL MARÍ A con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 187/2023). RESULTANDO: I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la denegatoria ficta de la petición calificada que presentó el 26 de abril de 2022, a fin de que “se proceda a revisar la situación de hecho por la cual se me privó del cobro de los haberes correspondientes a pensión por viudez y se proceda a la liquidación y pago de los mismos desde la fecha en que debieron ser otorgados, con la actualización correspondiente” (fs. 44 vto. a 45, en carpeta verde de 57 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, relató que en el año 2008 inició trámite a fin de acceder a una pensión por viudez, en virtud del fallecimiento de su esposo, presentando toda la documentación pertinente, lo que se tramitó en el expediente N° 2008-28-1-130869. Según indica, dicha solicitud no fue denegada ni medió razón para que no le hubiera sido otorgada la pensión solicitada. Sin embargo, afirma, que verbalmente un funcionario le informó que no tenía derecho al cobro de la pensión. No contando con asesoramiento en virtud del momento luctuoso que atravesaba, no prosiguió con las actuaciones. Luego de ello, en el año 2019 compareció nuevamente ante el Organismo a efectos de tramitar la pensión, la que finalmente le fue otorgada sin que hubieran ocurrido variación en las circunstancias. Por esta razón, sostuvo que lo que existió fue “error, negligencia o arbitrariedad por parte de la Administración” , lo que se comprueba con el otorgamiento posterior de la pensión. A su juicio, existió una omisión de la Administración, la que en ninguna oportunidad expresó su voluntad, por lo cual se le privó injustificadamente de sus haberes durante todos esos años. Fue así que presentó una petición administrativa calificada a efectos de que se le pagaran los haberes pensionarios que debió haber percibido, atento a que obró con diligencia presentando la documentación que le fuera requerida. En suma, por estos fundamentos, demandó la anulación del acto encausado (fs. 2 a 4 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación del Banco de Previsión Social- el Dr. Juan Andrés Noya, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, controvirtió lo afirmado por la actora señalando que el impugnado es un acto reiterativo de otro dictado por la Administración con anterioridad. El acto primigenio sería aquél por el cual se liquidan sus haberes pensionarios por Resolución AP 175/2019, notificada en su primer recibo con mes de cargo agosto 2019. Este acto sería el creador del supuesto lesivo, y devino firme al no haber sido recurrido por la hoy accionante. Por lo tanto, el mismo carece de la nota de lesividad exigida por el art. 309 de la Constitución. En segundo lugar, manifestó que no surge que la actora hubiera iniciado un trámite de solicitud de pensión por fallecimiento en el año 2018, sino más bien un reconocimiento de servicios, notificándosele en fecha 7 de enero de 2009 los servicios efectivamente reconocidos. Fue recién el 12 de junio de 2019 que la accionante se presentó a solicitar pensión por fallecimiento, ingresando la Administración el fallecimiento del causante con fecha 18 de junio de 2019. De esta forma, el acto administrativo que otorgó la prestación se encuentra ajustado a derecho, en especial a lo previsto en el artículo 78 del Acto Institucional No. 9. Por tanto, lo que existió fue un desinterés de la actora, quien tramitó su beneficio diez años después. En definitiva, por estos motivos, bregó por el rechazo de la demanda y el mantenimiento del acto impugnado (fs. 8 a 13 vto.). III) Por resolución No. 608, de 26 de setiembre de 2023, se dispuso la apertura a prueba (fs. 25) y por decreto No. 5821/2023 se tuvieron por ofrecidas las probanzas de la actora y la demandada (fs. 34) IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 38 a 41 vto. y 36 a 36 vto.). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 150/2024 y desestimar la demanda declarando la ilesividad del acto procesado (fs. 44 a 44 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 46). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987), ya fue oportunamente resuelto mediante sentencia interlocutoria No. 608 , de 26 de setiembre de 2023, a cuyos fundamentos cabe remitirse brevitatis causae (fs. 25 a 27). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El 6 de junio de 2008 la actora inició un trámite de reconocimiento de servicios de su esposo , a efectos de acreditar servicios prestados por el mismo en España por el período comprendido entre el 19 de octubre de 2005 y el 3 de abril de 2008 (fs. 3 a 6, A.A.). El 31 de octubre de 2008 se dispuso el pase de las actuaciones administrativas a “Solicitud de Pensiones” (fs. 19, A.A.), siendo la última actuación de fecha 7 de enero de 2009, momento en el cual le notifican de los servicios reconocidos en Uruguay (fs. 23, A.A.); no registrándose movimientos posteriores hasta su solicitud de pensión. Con fecha 12 de junio de 2019, la accionante presentó una solicitud de pensión (fs. 28, A.A.), procediendo la Administración a liquidar la prestación y recabar una declaración de ingresos de la gestionante (fs. 31 a 34, A.A.). Con fecha 9 de julio de 2019, el Banco de Previsión Social otorgó a la accionante una pensión de sobrevivencia , consignando específicamente que “Se otorga la pensión y los haberes sucesorios con alta 08/2019 ” la negrilla no coincide con el original). A fs. 41 vto. de los antecedentes luce recibo de haberes pensionarios correspondientes al mes de agosto de 2019. Más adelante en el tiempo, con fecha 26 de abril de 2022 presentó la petición calificada a fin de que “se proceda a revisar la situación de hecho por la cual se me privó del cobro de los haberes correspondientes a pensión por viudez y se proceda a la liquidación y pago de los mismos desde la fecha en que debieron ser otorgados, con la actualización correspondiente” (fs. 44 vto. a 45, en carpeta verde de 57 fojas, A.A.). Finalmente, una vez transcurridos ciento cincuenta días sin que la Administración se hubiera pronunciado, operó la denegatoria ficta de la petición que se procesa en autos. III) El Tribunal, habrá de desestimar la demanda, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En primer lugar , y afiliándose a la posición de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, los Sres. Ministros, Dres. William Corujo, Angel Cal y Selva Klett consideran que denegatoria ficta de la petición de autos no reúne la nota de lesividad por cuanto no resulta ser el acto originario generador del perjuicio o lesión invocada. En tal sentido, el Sr. Ministro, Dr. Ángel Cal , expresó en su voto: “II) Conforme surge de los antecedentes administrativos agregados a la causa, antes de deducir la petición, a la actora se le liquidan sus haberes pensionarios por Resolución AP 175/2019 de lo que tomó conocimiento al momento en que le notificaron su primer recibo en agosto de 2019 (AA fs. 41 vta). Dicho acto no fue recurrido y por tanto adquirió firmeza. El acto impugnado, recaído ante la formulación de una petición administrativa, carece de la nota de lesividad exigida por el artículo 309 de la Constitución de la República para la obtención de una sentencia de mérito anulatoria. En el caso, no varió la situación fáctica que diera mérito al dictado del acto expreso denegatorio, en cuyo mérito la petición se exhibe como una vía oblicua para reabrir una instancia precluida. En tal sentido, como enseña el Prof. CAJARVILLE, están excluidos de la acción anulatoria los actos administrativos que no causan agravio (Constitución, artículo 309 inciso 3º y Decreto-ley No. 15.524 artículo 24 inciso 2º). Así explica: “No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante (…)”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2008, p. 149). La denegatoria ficta impugnada no hace más que reiterar la lesión que ya agraviaba a la actora y respecto a la cual omitió contender en tiempo y forma.” (la negrilla no está en el original). En similar sentido, se pronunciaron los Srs. Ministros, Drs. Corujo y Klett , agregando esta última que “Finalmente, cabe destacar que el inciso final del art. 42 del nuevo Código de lo Contencioso Administrativo, Ley No. 20.333, establece que las demandas anulatorias en contra de actos reiterativos no serán admisibles. Y dicha solución está consagrada sin distingos de ninguna clase o naturaleza en los siguientes términos: "No será admisible la acción anulatoria contra actos meramente reiterativos de actos originarios contra los cuales se hubiere omitido interponer los recursos correspondientes. Se entiende por actos reiterativos los que no sean creadores de la situación jurídica que se resiste con la acción anulatoria". La disposición transcripta, pese a no estar todavía vigente, pauta la intención del legislador de no establecer ninguna excepción al principio general, sentado sobre la base de la firmeza de la actuación administrativa y de la preclusión del derecho a recurrir o a accionar de nulidad cuando se omitió hacerlo útilmente. En definitiva, y dado que en obrados la virtualidad lesiva de la situación jurídica individualizada en la demanda corresponde asignársela al acto que resolvió de forma expresa y definitiva el haber pensionario de la actora, resulta forzoso concluir que la desestimatoria ahora impugnada reitera la lesión que ya agraviaba a la promotora, y respecto de la cual omitió oportunamente contender.” (la negrilla no está en el original). IV) Desde ángulos distintos, y sin dejar de reconocer la opinabilidad y complejidad de la cuestión, la Sra. Ministra Dra. Rosina Rossi y este redactor consideran que el acto impugnado reúne la nota de lesividad. Para la Sra. Ministra Dra. Rosina Rossi , la lesividad del acto encausado se fundamenta en que: “Si bien podría sostenerse que estrictamente ante un acto reiterativo, esta figura ha de aplicarse con razonable ponderación cuando se trata de realizar derechos fundamentales, pues una aplicación estricta del instituto conduciría a cercenar o conculcar la garantía de tales derechos . En este sentido, las prestaciones por sobrevivencia -como es la pensión por fallecimiento- integran el derecho a la protección de la seguridad social, por los que el Estado está comprometido a través de instrumentos internacionales de derechos humanos (art. 22 Declaración Universal de Derechos Humanos; art. y Culturales, etc.). La incorporación de la seguridad social como derecho fundamental, conlleva diversos corolarios jurídicos, de los cuales cabe resaltar dos. Por un lado, la previsión de garantías adecuadas, esto es "acceso a recursos judiciales o de otro tipo eficaces" como lo consagra la Observación General No 19 sobre el derecho a la seguridad social del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. El Convenio Internacional del Trabajo N° 102 ratificado por la Ley No 18.609, dispone que "Todo solicitante deberá tener derecho a apelar, en caso de que se le niegue la prestación o en caso de queja sobre su calidad o cantidad" (art. 70.1). El segundo corolario es la imprescriptibilidad del derecho a la seguridad social. Como sostiene Ariel Nicoliello, "en razón de su naturaleza de derechos fundamentales, los derechos de seguridad social no caducan ni prescriben, y por la misma razón, siempre será posible volver a considerar la existencia o inexistencia del derecho invocado, o su cuantía, a solicitud del interesado o de oficio" (El derecho humano a la seguridad social. In: Revista de la Facultad de Derecho. Nº 52. Año 2021. Pág. 18). Por esta razón, los actos administrativos que concreten o denieguen prestaciones de seguridad social, son esencialmente revisables, de oficio o a pedido de parte, puesto que deben no solo ajustarse a la legalidad sino al bloque de constitucionalidad de los derechos fundamentales, en tanto el ejercicio de la función administrativa recae sobre derechos fundamentales. Este carácter revisable de los actos administrativos atinentes al derecho a la seguridad social, hace que la figura del acto reiterativo no deba aplicarse en su interpretación estricta, sino en forma ponderada considerando la naturaleza de los bienes jurídicos objeto del asunto administrativo. Por estas razones, entiendo que el acto administrativo impugnado (denegatoria ficta) resulta procesable, no siendo de aplicación en la emergencia la figura del acto reiterativo. ” (la negrilla no está en el original). Para este redactor , siguiendo las enseñanzas de Cajarville, cabe recordar que “En la categoría de las resoluciones meramente reiterativas no deben incluirse aquellas que, aunque en su expresión literal reiteren una anterior, lo hagan luego de ocurridos cambios en las circunstancias de hecho o de derecho que motivaron el dictado del primer acto . Este nuevo acto es en realidad originario en cuanto a los motivos existentes al tiempo de su emisión , y por tanto es objeto de recursos administrativos y de acción de nulidad” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Recursos Administrativos”, FCU, 5ª edición, Montevideo, octubre de 2020, p. 149 a 150) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En esa línea, este Tribunal ha sostenido desde larga data que un acto no puede considerarse reiterativo de otra resolución anterior no impugnada útilmente, cuando se aprecia una modificación en las circunstancias (hechos) o bien en el soporte de derecho para no acceder a la solicitud incoada (véase, por ejemplo, sentencias Nos. 484/2014, 513/2017 y 587/2017, 190/2023, 137/2024 y 332/2024, entre muchas). Así las cosas, desde estos andariveles conceptuales, se entiende que en el casus se produjo una cierta modificación en las circunstancias de hecho y de derecho, porque en la primera petición, de fecha 12 de junio de 2019, la actora no hizo otra cosa que firmar un formulario de declaración jurada solicitando el otorgamiento de una pensión de sobrevivencia (fs. 28, A.A.). En tanto, en la segunda petición , de fecha 26 de abril de 2022, la accionante presentó un escrito explicitando una serie de circunstancias fácticas y jurídicas (fs. 44 vto. a 45 vto., A.A.) que dieran sustento a su solicitud de “(…) revisión de la situación de la compareciente y el pago de los haberse correspondientes desde el momento en que debió ser otorgado el beneficio previsional (…)” (fs. 45 a 45 vto., A.A.) (la negrilla no está en el original). Con lo cual, en puridad, se entiende que no se trataría de un acto meramente reiterativo. V) Delimitado lo anterior, en cuanto al fondo del asunto coincido plenamente con el voto de la Sra. Ministra Dra. Rosina Rossi , en cuanto consignó: “La accionante imputa a la Administración un comportamiento omisivo originario, consistente en no haberle otorgado la pensión de sobrevivencia que afirma haber solicitado en el año 2008. El agravio debe ser rechazado por dos razones. En primer término, como bien postula la Administración en su defensa la pretensora no presentó en junio de 2008 una solicitud o petición de otorgamiento de una prestación de sobrevivencia , y siquiera surge de los antecedentes administrativos que hubiera iniciado un trámite con tal objeto ni que agregara la documentación básica -testimonio de partida de defunción- a esos efectos. El trámite administrativo que iniciara, tuvo por único objeto el reconocimiento de los servicios prestados por el causante del derecho a pensión, es decir, el esposo de la interesada. La Administración se ajustó a tal petición, procediendo a reconstruir los servicios del causante, consultando y agregando su Historia Laboral para luego proceder a notificarla del reconocimiento en fecha 7/1/2009 (fs. 23 A.A.). Más aún, el propio Banco de Previsión Social dispuso el pase a "Solicitud de Pensiones donde se presentará la viuda" (fs. 19 A.A.), sin que surja de las actuaciones que la misma haya cumplido con dicha carga. En consecuencia, no se advierte omisión o mora de la Administración, puesto que la actora no presentó ninguna petición tendiente al otorgamiento de una pensión por fallecimiento. En segundo lugar, la accionante presenta su petición de pensión efectivamente en fecha 12/VI/2019 (fs. 28 A.A.), procediendo el Banco de Previsión Social a sustanciar la misma en forma diligente y de manera ajustada a derecho. En lo que hace a la determinación de los haberes pensionarios a abonar aplicó correctamente lo previsto en el artículo 78 inc. 2º del Acto Institucional Nº 9, que dispone: "Los haberes de pensión se devengarán desde la fecha del fallecimiento del causante o de configuración de la causal en los casos previstos en el artículo 39, literales b) y c), s iempre que se solicite dentro de los ciento ochenta días de configurada la causal . Vencido dicho plazo se devengarán desde la solicitud". Francisco Giorgi y Esmilda Bonini, analizando esta disposición, explican que "el servicio de la pensión se inicia a partir del fallecimiento del causante, o desde la fecha en que se produjo el hecho generador de pensión, en las situaciones en que no es la muerte. Para que esto sea así, hay que solicitar el beneficio dentro de los ciento ochenta días de producido el hecho generador. Si se deja vencer este plazo, los haberes pensionarios se devengan desde la fecha de solicitud" (Régimen jubilatorio y pensionario. In: La Seguridad Social en el Uruguay. Ed. F.C.U. Año 1991. Pág. 227). La beneficiaria presentó su solicitud de pensión fuera del plazo de ciento ochenta días desde el fallecimiento del causante , por lo que la Administración actuó conforme a derecho , en tanto liquidó los haberes pensionarios a partir de la fecha de la solicitud (12/VI/2019, fs. 28 A.A.), por lo que los anteriores a dicha fecha se encuentran alcanzados por la caducidad legal en virtud de la inacción de la interesada. En consecuencia, la petición administrativa presentada por la accionante no resulta amparada por una regla de derecho, habiendo liquidado la Administración la pensión de sobrevivencia correctamente.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). VI) En definitiva, las distintas posiciones y fundamentos que se vienen de desarrollar, determinan que deba desestimarse la presente demanda de nulidad. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Desestímase la demanda anulatoria entablada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi (r.), Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).