Sentencia Definitiva N° 31/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de febrero de 2025. No. 31 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ECHEV ARRIA CAMAÑO, MARIA JOSE con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 145/2023). RESULTANDO: I) La actora, asistida por los Dres. Pablo Leiza y Marcelo Ayuto, dedujo pretensión anulatoria contra la resolución de la Dirección de la División Asesoría Jurídica de la Intendencia Departamental de Montevideo, N° 10, de 8 de agosto de 2022, que sancionó a la funcionaria con tres días de suspensión (fs. 29 vto. a 30 AA.). De forma previa a fundar la antijuricidad del acto, la actora sostuvo que las medidas dispuestas en el marco de la emergencia sanitaria implicaron un atraso considerable en los tramites de la Unidad Sumarios, por lo que, frente al atraso y la ausencia de directivas y criterios de priorización de trámites, al retomarse la presencialidad, optó por priorizar la instrucción de los sumarios, decisión que motivó en que las investigaciones administrativas fueran desplazadas de su instrucción. En síntesis, esgrimió las siguientes causales de ilegitimidad del acto: La resolución carece de motivación atendible, idónea y suficiente, porque no indica los hechos considerados para su dictado e incurre en contradicción sobre el actuar debido de la actora, violando el principio del debido proceso. Se omitió de otorgamiento de vista previa a adoptar la sanción, sino simplemente se le requirieron aclaraciones en el plazo de tres días, por lo que se violó el artículo R. 423.12 del Digesto Departamental, su derecho de defensa, el debido proceso administrativo, encontrándose en situación de indefensión. La sanción de suspensión impuesta es irrazonable frente al considerable atraso existente en los trámites de procedimientos disciplinarios, que es la causa de la recurrida, y resulta en la profundización del mal que se pretende evitar. Sostuvo que el traslado fue una medida gravosa para otros funcionarios y el servicio, y tiene naturaleza sancionatoria, por lo que se ha configurado ilegitimidad por violación del principio de non bis in idem, ya que por los mismos hechos fue doblemente sancionada. Finalmente postuló la existencia de desviación de poder, lo que, a su criterio, quedó evidenciado al modificar la normativa a efectos de aplicar inmediatamente la sanción. En definitiva, solicitó la anulación del acto encausado (fs. 2 a 11 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció, en representación de, Intendencia de Montevideo, la Proc. Soledad Dossetti, quien controvirtió la ilegitimidad del acto impugnado y solicitó el rechazo de la demanda. Sostuvo que e l acto se encuentra motivado en un único hecho: el atraso por cinco meses de una investigación administrativa que tenía a su cargo, sin haber hecho nada con él, lo que constituye un incumplimiento de su trabajo. La investigación administrativa encomendada le fue asignada el 18 de enero de 2022, y el cese de estado de emergencia nacional sanitaria fue el 5 de abril de 2022, pero el reintegro presencial se dio el 14 de marzo de 2022. Entonces desde marzo de 2022 a junio del mismo año la actora ya se había reintegrado a su trabajo regular, y aun así no había dado comienzo a la investigación en cuestión. Los motivos del acto surgen de los resultandos y sus antecedentes; consistiendo los mismos en la falta de diligencia en que incurrió la actora al desempeñar sus funciones (art. D 43.6 del Digesto Departamental, Libro II, de la Relación Funcional y art. R 423.2 lit a( del Digesto Departamental Libro III de la Relación Funcional). Expresó que se le confirió vista previa por el plazo de 3 días del informe del Director de la División Asesoría Jurídica explicando la situación y estableciendo el hecho por el cual se podría llegar a configurar la falta impugnada indicando la normativa , cumpliéndose el procedimiento correctamente. Manifestó que la sanción es razonable, no habiéndose sustanciado debidamente este agravio, en tanto se limitó a transcribir doctrina. Asimismo, indicó que la afectación o no que el cumplimiento de la sanción puede irrogar es ajeno al análisis del Tribunal. Rechazó la vulneración del principio del non bis un ídem porque el traslado no fue una sanción sino una decisión de servicio, de traslada de oficina, pero realiza el mismo trabajo, con el mismo salario y horario habitual, bajo la dirección del mismo Director que le impuso la sanción recurrida. El traslado no fue recurrido por la actora. También refutó la existencia de una desviación de poder, en tanto al no existir una actuación irregular de la Administración, mal puede existir desviación de poder. La resolución que modificó el art. R. 157 del Digesto Departamental no fue objeto de recurso y por ende no puede erigirse como agravio. En suma, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (fs. 15 a 20). III) Por decreto No. 2368/2023 (fs. 22) se dispuso la apertura a prueba y se produjo el diligenciamiento de la ofrecida por la demandada (fs. 24) y la actora (fs. 26). IV) Las partes alegaron en el plazo común de quince días (fs. 61 a 66 y 68 a 72 vto. respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno, se pronunció mediante dictamen No. 125/2024 y aconsejó la confirmación del acto resistido (fs. 75 a 77 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen del Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo y dispondrá la confirmación del acto, por los siguientes fundamentos: II) La pretensión anulatoria se dirige contra la resolución de la Dirección de la División Asesoría Jurídica de la Intendencia Departamental de Montevideo, N° 10, de 8 de agosto de 2022, que sancionó a la funcionaria con tres días de suspensión (fs. 29 vto. a 30 de AA.). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la recurrida se notificó a la actora el 9 de agosto de 2022 (fs. 32 AA.), quien el 17 de agosto de 2022 interpuso los correspondientes recursos de reposición y apelación en subsidio (fs. 41 a 50 AA.) El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la resolución No. 405/2023 de 16 de enero de 2023 de la Sra. Intendenta de Montevideo desestimo el recurso de apelación (fs. 63 vto. a 64 vto. AA.), que fue notificada personalmente el 24 de enero de 2013 (fs. 67 AA.). La demanda se interpuso tempestivamente el 31 de marzo de 2023, según nota de cargo de fs. 12 y sello fechador de fs. 2. IV) A juicio del Tribunal el acto cuenta con motivación exacta y suficiente, lo que surge de los Resultandos y Considerandos de la resolución y los antecedentes administrativos. Así, resulta del propio acto y los antecedentes que, el 18 de enero de 2022, se le encomendó a la funcionaria la sustanciación de una investigación administrativa y ante la inactividad de la funcionaria , se le confirió vista de tres días de informe del Director de la División Asesoría Jurídica de la Intendencia de 22 de junio de 2022. El referido informe fue labrado “ en referencia a la inactividad mantenida hasta el presente en la sustanciación de la investigación administrativa dispuesta por Resolución Nº 987/21/5000 (…) y que le fuera encomendada en fecha 18 de enero del presente año”, añadiendo que la misma “debe tenerse presente, al evacuar la vista de referencia, lo expresado en los Artículos R.423.2 (literal a) y R.423.12 del Digesto Departamental, Volumen III, Relación funcional, Parte Reglamentaria.” (fs. 22 vto. A.A.). La primera disposición refiere a la configuración de falta leve en caso de “desempeñar las funciones sin la debida diligencia” y la segunda al procedimiento disciplinario para la disposición de una sanción administrativa. Adicionalmente, en los resultandos se consignó que se analizaron los descargos de la actora, asistiéndole razón en cuanto al estado de emergencia nacional sanitaria pero no obstante ello, la funcionaria incurrió en un importante error de apreciación en las actuaciones y que la inacción sostenida desde el 18 de enero de 2022 hasta el inicio de las actuaciones es inexcusable, convirtiéndose en omisión ante el diligenciamiento de los deberes de su cargo y función. La resolución se dispuso considerando los artículos D.142, D.143, D.144,R.423.2 literal a( y R.423.6 literal b (del Digesto Departamental (V olumen III “Relación funcional”). (fs. 29 vto. y 30 AA). Como puede verse, el acto recurrido resulta cabalmente motivado en la falta de diligencia de la actora en el desempeño de sus funciones por la inacción sostenida e inexcusable desde el 18 de enero de 2022 al comienzo de las actuaciones encomendadas, lo que se traduce en el incumplimiento de sus deberes. Repárese que transcurrieron cinco meses sin que la funcionaria realizara actuación administrativa alguna, lo que conspira contra la obtención de la prueba relativa a los hechos objeto de investigación, así como contraviene la exigencia de un procedimiento de duración razonable que se vería dilatado ante la pasividad funcional de la instructora. En síntesis, no se avizoran deficiencias en la motivación del acto, la que surge explicitada en los antecedentes, así como del acto en cuestión que refiere a los hechos reprochados a la funcionaria, así como los deberes y la normativa incumplida. V) La sanción de suspensión impuesta es razonable. La Administración no hizo más que actuar conforme su poder deber de aplicar la potestad sancionatoria ante un indiscutible incumplimiento funcional imputado a la actora. La sanción se ajusta a la normativa departamental para las faltas calificadas como leves consagrada en artículo R.423.2 del Digesto Departamental que establece que “Se consideran faltas leves las que se detallan a continuación y su sanción se graduará entre la observación verbal o escrita con constancia en el legajo personal, hasta 14 (catorce) días de suspensión con pérdida de los haberes correspondientes” ; disponiendo en el literal a) de dicha norma: “desempeñar las funciones sin la debida diligencia.” (el subrayado no pertenece al original). La accionante fue sancionada con una suspensión de tres días, por lo que el quantum se ajusta a la discrecionalidad que la norma le atribuye a la Administración. Incluso el servicio jurídico ponderó las circunstancias atenuantes que operaban, en tanto consideró “su buen desempeño y conducta funcional anterior” (fs. 26 vto. A.A.) disponiendo una sanción de tres días y no mayor, encontrándose habilitado a sancionar incluso hasta con 14 días de suspensión. El retraso injustificado e inexcusable de la accionante en el inicio de la instrucción de la delicada Investigación Administrativa que le fuese encomendada justifica suficientemente la sanción disciplinaria impuesta Por otro lado, el fundamento esgrimido en la demanda respecto a que la sanción de suspensión no se ajusta al fin perseguido por la Administración, en tanto resultaría gravoso para otros funcionarios y para el servicio al distribuirse los asuntos asignados a la funcionaria, excede del control de este Tribunal tratándose cuestiones de mera conveniencia o inherentes al servicio. VI) El agravio referido a la violación del principio de non bis in idem resulta infundado. La actora hizo mención a un acto posterior por el cual fue trasladada, lo que, a su juicio, configuraría una doble sanción de suspensión y traslado. Pues bien, el objeto del presente proceso, conforme el diseño constitucional, es el contralor de juridicidad del acto denunciado como lesivo, en este caso, la sanción de suspensión, que no infringe el principio de non bis in ídem, ya que es una única sanción. Eventualmente se cercenaría tal principio de probarse que el traslado tuvo naturaleza sancionatoria, lo que no se hizo ni es objeto del proceso de estos autos, pero en ese caso tal ilegitimidad no recaería sobre el acto objeto de impugnación, sino sobre el traslado. El Tribunal ha sostenido reiteradamente en los últimos tiempos que el principio del non bis in ídem no es propiamente de naturaleza sustantiva, sino que constituye un principio de tipo procedimental que implica que un mismo hecho infraccional no podrá ser ventilado por la Administración en más de una oportunidad (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Denuncia penal y sumario administrativo” en “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 571 y LORENZO DE VIEGA JAIME, Susana: “Sanciones administrativas” , B de F, Montevideo-Buenos Aires, 1996, pág. 111. En jurisprudencia, pueden verse las Sentencias Nº 488/2012, 349/2013, 689/2013 y 310/2014, entre otras). En este caso, desde el punto de vista estrictamente disciplinario, el hecho infraccional solo se ventiló una sola vez, no habiéndose probado lo contrario. VII) No se acreditó la alegada desviación de poder. Las modificaciones normativas que invocó la actora, en lo que refiere al régimen general de ejecución de la sanción aplicada, carecen de entidad para viciar retroactivamente al acto sancionatorio. De modo coadyuvante, destierra la referida causal de ilegitimidad, que efectivamente la actora incurrió en una falta administrativa dada por su inconducta funcional, lo que se materializó en el incumplimiento del deber de diligencia al retrasar de modo injustificado, durante meses, el trámite que le fue encomendado realizar. VIII) Finalmente, también se rechaza el agravio vinculado a la falta de vista previa y la invocada indefensión. Surge de los antecedentes administrativos y de los resultandos del acto impugnado que el 22 de junio de 2022 se confirió vista a la actora del informe del Director de la División Asesoría Jurídica que indicó la posible imputación de falta (fs. 22 vto. A.A), la que fue debidamente evacuada, y los descargos fueron oportunamente analizados (fs. 24 vto. a 27 AA). Por lo que, no se configuró vicio de procedimiento ni el menoscabo al derecho de defensa alegado. En definitiva, a la luz de la normativa departamental vigente en materia disciplinaria para sus funcionarios, no se advierten irregularidades en el plano formal o sustantivo susceptibles de inficionar de nulidad el acto impugnado. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Desestímase la demanda incoada y confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)