Sentencia Definitiva N° 17/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de febrero de 2025 No. 17 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “CORREA, IVONNE con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 169/2023). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora Ivonne CORREA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 03-936-2022-1039 de fecha 9 de mayo de 2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas por la que se deniega la pensión de víctima de delito violento (Ley No. 19.039) solicitada por la actora en los siguientes términos: “DENEGAR A IVONNE LUCÍA CORREA CAFFASSO (…), LA PENSIÓN A LAS VÍCTIMAS DE DELITOS VIOLENTOS SOLICITADA AL NO SURGIR ACREDITADO QUE EL DELITO ACAECIDO SE ENCUENTRE COMPRENDIDO DENTRO DE LOS ALCANCES DEL ART. 3 DE LA LEY 19.039 DEL 28/12/2012 EN SU REDACCIÓN DADA POR EL ARTÍCULO 99 DE LA LEY 19.889 DEL 09/07/2020 …” (fs. 23 y 23 vto. infolios). II) En su demanda (fs. 2 a 6 infolios) la accionante en primer término se agravia en tanto manifiesta que el acto administrativo procesado se encuentra viciado en los motivos por fundarse en una valoración indebida de la situación de la titular, la cual se encuentra en las condiciones descritas en la normativa para acceder al beneficio pretendido. En segundo lugar, esgrime la violación en la motivación del acto, sosteniendo que la Comisión Asesora no fundamenta las razones por las cuales no corresponde acceder a lo solicitado, citando en apoyo a su postura profusa doctrina sobre el tema. Invoca la normativa aplicable al caso manifestando que, si bien es cierto que la Ley No. 19.093 en su redacción original circunscribe el hecho generador para ser beneficiario de la prestación social a los daños producidos por delitos de rapiña, copamiento o secuestro, a través de la Ley No. 19.889, el legislador amplió el citado hecho generador, incluyendo dentro del mismo al daño ocasionado por cualquier delito. Manifiesta que la modificación introducida por el artículo 99 de la citada Ley No. 19.889 claramente tiene efectos retroactivos ya que la sustitución no crea un nuevo elemento en la norma con vigencia desde la ley modificativa, sino que al sustituirse un artículo por otro, manteniéndose la norma como una unidad, como un todo, es un solo hecho generador que se aplica a la forma retroactiva. Señala además que se trata de una norma más favorable. Adiciona que, la sustitución supone que se elimina el artículo (en el caso un hecho generador), por lo cual necesariamente esa sustitución tiene que tener efectos retroactivos. De lo contrario, no se cumplirá con la finalidad de la norma modificativa que fue eliminar el primer hecho generador. Si el legislador hubiera querido limitar la aplicación del nuevo hecho generador (el cual es más amplio que el anterior) a las situaciones acaecidas con posterioridad a la vigencia de la ley modificativa, entonces no hubiera sustituido el artículo 3, sino que hubiera creado un nuevo hecho generador, el cual sería de aplicación a partir de la vigencia de la nueva ley. En definitiva, considera que, no existe una razonable justificación para excluir del beneficio de la ley No. 19.093 a las personas víctimas de delitos diferentes a la rapiña, copamiento y secuestro, cometidos con anterioridad a la vigencia de la Ley No. 19.889. Por otro lado, se agravia también, en que la Administración no consideró los argumentos manejados al momento de evacuar la vista lo que vulnera su derecho de defensa. La omisión de examinar los descargos antes de resolver importa un vicio que afecta gravemente el derecho de defensa. En definitiva, solicita la nulidad de la Resolución procesada. III) Conferido traslado, comparece la administración demandada debidamente representada (fs. 53 a 61 infolios) defendiendo la validez del acto procesado. Tras señalar los antecedentes administrativos que precedieron el dictado del acto procesado, cita la normativa aplicable e invoca el artículo 7 del Código Civil, a fin de sustentar que en el caso rige el principio de irretroactividad de la ley. Con base en lo que antecede, señala que en el caso, deben reunirse todos los presupuestos recogidos por la Ley No. 19.039 en su redacción original, para que se tenga derecho a pensión. Añade que, la norma pues, es expresamente restrictiva para el otorgamiento del beneficio enumerando en forma taxativa los delitos que generan derecho a la prestación solicitada. Entonces la Ley limita los casos en los que se genera derecho a pensión expresamente a aquellos en los que: se produce un homicidio exclusivamente en ocasión de rapiña, copamiento o secuestro o la persona resulta incapacitada para toda tarea también como resultado de los delitos enumerados, deben pues cumplirse conjuntamente todos los requisitos, esto es el resultado de homicidio, pero acaecido en oportunidad de un delito de rapiña, copamiento o secuestro. Lo que tiene a reafirmar lo establecido por la Ley en cuanto a la necesidad de concurrencia de todos los requisitos previstos para que se configure el derecho a la pensión. Apunta que, en el caso de autos es evidente que no se cumplen los requisitos necesarios para que se genere el derecho a pensión, por lo que el accionar del BPS, denegando la prestación, se ajusta plenamente a derecho. Agrega que, no existió ilegitimidad alguna en su conducta en tanto la competencia para determinar la existencia del hecho generador está expresamente determinada por la normativa vigente y reside en la Comisión Asesora creada por el Decreto No. 158/013, en el marco de la Ley No. 19.039. En otro orden, niega la alegada falta de motivación y, además, refuta el agravio esgrimido en relación a la ausencia de consideración de los argumentos manejados en la evacuación de la vista. Señala que de las actuaciones administrativas surge que expresamente la Comisión Asesora se expidió respecto a dicha evacuación de vista, haciendo hincapié en que se analizó nuevamente a raíz de ésta, la situación de la accionante, concluyéndose que no se aportaron elementos que hagan variar su posición pues no se contaba que el Melito acaecido este comprendido en el articulo 3 de la Ley No 19.039 En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. IV) Por Decreto No. 2324/2023 se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 63 infolios), agregándose los antecedentes administrativos y por cuerda separada la documentación presentada (carpeta tapas rosa en 235 fs.). V) La parte demandada y la parte actora, por su orden, alegaron de bien probado (fs. 84 a 86 y fs. 88 a 88 vto. infolios, respectivamente) VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Dictamen No. 193/2024 (fs. 91 a 92 vto. infolios) quien aconsejó se rechace la demanda y en su mérito se confirme el acto resistido. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La pretensión anulatoria movilizada por la accionante se dirige contra la Resolución No. 03-936-2022-1039 de fecha 9 de mayo de 2022 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, por la cual se dispuso denegar a la actora el acceso a la pensión solicitada en el marco del artículo 3 de la Ley No. 19.039 de fecha 28 de diciembre de 2012 en la redacción dada por el artículo 99 de la Ley No. 19.889 de fecha 9 de julio de 2020 - Víctimas de delitos Violentos - en cuanto no se ha acreditado suficientemente que el delito acaecido se encuentre comprendido dentro del alcance de la norma (fs. 23 infolios). Dicha Resolución le fue notificada a la accionante con fecha 15 de junio de 2022 (fs. 25 infolios), interponiendo contra la misma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 22 de junio de 2022 (fs. 27 infolios). No habiéndose pronunciado la Administración respecto a la recurrencia interpuesta se configuró la denegatoria ficta el 9 de enero de 2023, por lo que impetró el reclamo anulatorio en tiempo útil el 10 de abril de 2022 (nota de cargo fs. 7 infolios) II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el acto por el que se denegó a la parte actora el acceso a la pensión solicitada en el marco del artículo 3 de la Ley No. 19.039, en la redacción dada por el artículo 99 de la Ley No. 19.889, en cuanto no se ha acreditado suficientemente que el delito acaecido se encuentre comprendido dentro del alcance de la norma. III) De manera preliminar, y a fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planeada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes, así como del marco normativo aplicable para la resolución de la causa. Antecedentes relevantes El 20 de octubre de 2021, la actora se presentó ante el BPS a efectos de solicitar la pensión por Ley No. 19.039 (fs. 11 infolios) proporcionando copia de la Sentencia No. 13/2020 (fs. 13 infolios), dando cuenta así de los episodios delictivos generadores de su incapacidad y, un informe a cargo de su médico tratante (fs. 14 infolios). Según surge de la referida Sentencia dictada por el Juez Letrado de Primera Instancia de Libertad de 1er. Turno con fecha 23 de setiembre de 2020, el Sr. Carlos María Cardozo fue condenado por delito de violencia doméstica a 24 meses de prisión. Según surge del resultando V) de la Sentencia, se comprobó que el 5 de mayo de 2015, el móvil PADO fue avisado de disparos de arma de fuego en el Complejo SIAV de Ciudad del Plata. Los funcionarios policiales constataron que la Sra. Correa se encontraba con lesiones varias siendo trasladada a un centro asistencial (fs. 13 infolios) La Comisión Asesora creada por la Ley No. 19.039 se expidió por dictamen de fecha 23 de noviembre de 2021 y concluyó que: “Analizada la situación de autos dada la solicitud al amparo a la Ley No. 19.039, formulada por la Sra. Ivonne Lucía Correa Cafasso, CI (…), no surge acreditado de acuerdo a la documentación aportada, que el delito acaecido se encuentre comprendido dentro de los alcances del Art. 3º de la mencionada norma legal. Dado que el delito fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley 19.889 del 09/07/2020, el hecho generador debe ser en ocasión de rapiña, copamiento o secuestro. Por lo expuesto se sugiere denegar el beneficio solicitado”. (fs. 17 infolios). Con fecha 28 de diciembre de 2021, se otorga vista a la actora del dictamen de referencia (fs. 18 infolios) el cual es evacuado con fecha 11 de enero de 2022 (fs. 19 a 20 infolios). El 6 de abril de 2022, la Comisión Asesora se volvió a expedir señalando que se procedió a realizar nuevo análisis, concluyéndose que no se aportan elementos relevantes que permitan modificar la resolución a recaer. Reiteran que no se constata que el delito acaecido esté comprendido en el artículo 3 de la Ley No. 19.039. Señalan que el criterio adoptado en relación a la vigencia de la Ley modificativa se encuentra contenido en el Código Civil artículos 1 y 7 por l que rige a partir de la vigencia de la nueva Ley (09/07/2020). Por tanto, sugiere denegar el beneficio solicitado (fs. 21 vto. infolios). En atención a ello, mediante la Resolución No. 03-936-2022-1039 de fecha 9 de mayo de 2022 se deniega el acceso a la pensión para víctimas de delitos violentos prevista en el artículo 3 de la Ley No. 19.039 en la redacción dada por el artículo 99 de la Ley No. 19.889 de fecha 9 de julio de 2020 (fs. 23 infolios) Marco normativo aplicable El artículo 1º de la Ley No. 19.039 crea una prestación de seguridad social llamada Pensión a las Víctimas de Delitos Violentos a cargo del BPS, cuyo hecho generador de acuerdo al artículo 3 de dicho cuerpo normativo en su redacción original establecía que: “Cuando ocurriere, dentro del territorio nacional, un homicidio en ocasión de delitos de rapiña, copamiento o secuestro o cuando una persona resulte incapacitada en forma absoluta para todo trabajo, por haber sido víctima, dentro del territorio nacional, de cualquiera de los delitos referidos anteriormente, se generará derecho a la pensión creada por el artículo 1º de esta ley, siempre y cuando la víctima no sea el autor, coautor o cómplice del delito y tenga residencia en el país”. El artículo 99 de la Ley No. 19.889 (Ley de Urgente Consideración) de fecha 9 de julio de 2020 modifica el artículo de referencia estableciendo que: “Cuando ocurriere, dentro del territorio nacional, un fallecimiento en ocasión de un hecho delictivo o cuando una persona resulte incapacitada en forma parcial o total, con carácter permanente para todo trabajo, por haber sido víctima de delito, se generará derecho a la pensión creada por el artículo 1º de la presente ley, siempre y cuando la víctima tenga residencia en el país y no sea el autor, coautor o cómplice del hecho.” IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos, el Tribunal, por unanimidad y en esta oportunidad apartándose de lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por amparar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. En el caso, el principal argumento de la parte demandada en el cual pretende justificar su denegatoria, se asienta en el entendido de que la normativa que resulta aplicable a la situación fáctica de la actora, es la descrita en la redacción original del artículo 3 de la Ley No. 19.039 y no en la redacción actual, dada por el artículo 99 de la Ley de Urgente Consideración No. 19.889. Lo que antecede, e invocando para ello el principio de irretroactividad de las leyes como fundamento, debido a que el hecho delictivo ocurrió con anterioridad al 09/07/2020 (fecha de promulgación de la Ley No 19.889) y, no se trata de un delito de “rapiña, copamiento o secuestro”. El Tribunal no comparte lo esgrimido por la demandada sobre el punto, ya que, la interpretación y aplicación que el BPS pretende hacer de la normativa, aplicando una suerte de efecto preclusivo “de facto” de las condiciones para el acceso a la prestación, carece de respaldo legal. En efecto, en el caso no se está ante una hipótesis de aplicación retroactiva de la ley, sino de aplicación inmediata de dicha disposición normativa. En el sentido que se viene de exponer, resulta de entera aplicación lo sostenido por el Dr. CAJARVILLE, quien al respecto, siguiendo a Roubier, indica: “La norma es retroactiva cuando se aplica a hechos consumados (facto pretérita); si se aplica a situaciones en curso (facto pendencia); hay que distinguir entre la parte de éstas anterior al cambio de la legislación, que no puede ser anulada sin retroactividad, y la subsiguiente, para la cual la nueva ley tendría nada más que un efecto inmediato; finalmente, en cuanto a los hechos futuros (facto futura), no puede haber, naturalmente, retroactividad”. Y con respecto a las situaciones en curso, concluye: “… no estando constituida ni extinguida una situación, la ley nueva puede modificar las condiciones relativas a su formación o cesación, sin incurrir en retroactividad, teniendo solamente efecto inmediato. Pero en este último caso, puede ocurrir que se hayan constituido uno o más elementos que posean un valor particular con respeto a la constitución jurídica en formación, y la ley nueva no los comprendería sin retroactividad, en cuanto a las condiciones de validez y a los efectos ya producidos (…) en todos los otros casos, la ley que se aplique a una situación en curso no será retroactiva, aunque abarque los elementos constitutivos, siempre que no se hayan reunido todavía, aunque imponga nuevas condiciones, y aunque modifique o haga desaparecer en el futuro los efectos jurídicos que no resulten de elementos con “valor propio” (CAJARVILLE, Juan Pablo. Retroactividad de las normas jurídicas. Refelxiones provisorias, en “Revisa de Derecho Público”, págs. 18 y 19, Año 23, No. 46. Montevideo, 2014). Las consideraciones precedentes son de entera aplicación al caso de autos, desde que no existe en la norma legal - el artículo 99 de la Ley de Urgente Consideración No. 19.889 - un momento para apreciar el cumplimiento del requisito previsto para acceder a la pensión, a saber, el “hecho delictivo” por el que “una persona resulte incapacitada en forma parcial o total, con carácter permanente para todo trabajo”, sino que debe apreciarse siempre, esto es, en todo o en cualquier momento. Como lo ha señalado el Tribunal, en causa que prestaba aristas similares a las aquí tratadas: “… Como sostuvo la Dra. Klett en su voto “la vigencia del instituto creado por la Ley No. 19.039 se relaciona con el instituto en sí mismo, y no con los potenciales hechos generadores de la pensión (ver art. 21 de la Ley No 19.039). De ese modo, si un particular, víctima de un delito violento (por ejemplo, acaecido en el año 2016) deviene incapaz por dicha circunstancia, su situación se habrá de valorar conforme a la normativa vigente al momento en que se solicite la pensión en el Banco de Previsión Social, resultando irrelevante la ley que se encontraba vigente al tiempo en que tuvo cabida el hecho delictivo el que resultó víctima la peticionante.” Reconociendo la trascendencia que dicha cuestión podría tener en sede de recomposición de la faz administrativa, la demandada debió - y deberá - valorar la situación a la luz de la normativa que se encontraba vigente al momento de la emisión del acto, esto es: el artículo 3 de la Ley No. 19.039, en la redacción dada por el artículo 99 de la Ley No. 19.889” (Sentencia No. 499/2023). En este sentido cabe concluir que, en el caso, el agravio respecto a la existencia de vicios en la motivación esgrimidos por la actora es de recibo. El acto procesado revela una motivación inexacta, desde el punto de vista de los fundamentos y su falta de correspondencia en relación con las normas invocadas ya que denegó la pensión en base a la no aplicación de las modificaciones introducidas por el referido artículo 99 de la Ley No. 19.889. Dicha norma resultaba aplicable ya que la pensión fue solicitada con posterioridad a su vigencia (fs. 11 infolios) donde consta que fue solicitada el 20 de octubre de 2021. Como enseña GARCÍA DE ENTERRÍA: “motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto” (Cfme. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo “Curso de Derecho Administrativo”, T. I, 5a. Ed., Civita S.A., Madrid, 1989, pág. 549). Resulta evidente entonces, que el acto encausado al calificar erróneamente los hechos, adolece de un vicio en sus motivos que lo inficiona irremediablemente de nulidad. Por lo tanto, al resultar la situación fáctica objetiva de la actora de subvención dentro de las previsiones del artículo 3 de la Ley No. 19.039, con las modificaciones efectuadas por el artículo 99 de la Ley No. 19.889, el BPS no ha logrado motivar suficiente y razonablemente los motivos del rechazo del beneficio pensionario solicitado. Por otro lado, no resulta de recibo la defensa de la Administración, cuando ya iniciada la vía recursiva, arguye que la actora se encuentra percibiendo una pensión a la vejez servida a partir del 01/04/2022 resultando ello incompatible con el acceso a la pensión a las víctimas de delitos violentos (fs. 41 infolios). En este sentido, como señala con acierto la Procuraduría del estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen “no surge prueba documental alguna incorporada a las actuaciones que lo acredite. Por lo que, ello inhibe dar por cierta la existencia de la incompatibilidad que la demandada expresa, como óbice para acceder a la pensión que hoy pide.” Ahora bien, en la especie no se comparte el argumento esgrimido por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo como causal de ilegitimidad del acto procesado el hecho de que no existen elementos de prueba agregados que permitan dar por probado que se configuró una incapacidad de forma parcial o total de carácter permanente como exige la norma y que de los baremos asignados a la actora por el Ente Provisional no surge una incapacidad laboral. En el casus el referido argumento como causal de ilegitimidad no fue valorado, y por ende, tomado en cuenta por la Administración a efectos de fundamentar su denegatoria. En tal sentido, nada de ello se indica, ni en el acto administrativo resistido ni en sus antecedentes. Asimismo, tampoco fue alegado siquiera implícitamente por la Administración demandada en ningún pasaje de la contestación de la demanda, por lo que su recepción, a aun su consideración, excede el objeto de la presente controversia. Si bien consta en los antecedentes una evaluación de incapacidad (fs. 3 de la documentación aportada por la actora), dicha evaluación es anterior a la solicitud de pensión, es decir, no integró el procedimiento de solicitud de pensión por delitos violentos. Naturalmente, los vicios que se vienen de relevar conllevan la anulación de la impugnada, sin perjuicio del poder-deber que ostenta la Administración para recomponer debidamente las actuaciones. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado sin perjuicio del poder - deber de la Administración de recomponer el acto. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Expídanse testimonios si se solicitaren; y oportunamente, archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal Dr. Marquisio (Sec. Letrado)