Sentencia Definitiva N° 16/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de febrero de 2025 No. 16 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DUARTE AGUIAR, PATRICIA con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO . Acción de Nulidad” (Ficha 313/2023). RESULTANDO: I) Compareció la Sra. Patricia Duarte asistida por el Dr. Carlos Chialvo y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 4500/2022, de fecha 20 de setiembre de 202 2, dictada por la Gerencia de Recursos Humanos de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (“ASSE”), en ejercicio de atribuciones delegadas, que dispuso rescindir el contrato de la actora al amparo del artículo 256 de la Ley No. 18.834 (fs. 399 a 400 vto., A.A.). Relató que comenzó a trabajar como Licenciada en Enfermería en la Policlínica de Salinas Ciudad de Canelones en febrero de 2020 y que fue designada mediante concurso, donde se encontró con un servicio que hacía más de un año que no tenía una licenciad a en enfermería operativa que gestionara y administrara los recursos humanos y materiales. Manifestó que ingresó a un servicio con muchas dificultades en lo referente a lo humano, algunos funcionarios con falta de compromiso por su labor, mala gestión de los recursos humanos y problemas de relacionamiento entre ellos que distorsionan el servicio, todo lo cual repercutía en una mala imagen del servicio en la comunidad. Así, relacionó lo que a su entender eran los serios problemas que tenía y tiene la policlí nica Salinas y que ella intent ó corregir, argumentando que, en ese intento quedó al descubierto las falencias, debilidades e irregularidades que había en el Servicio, lo que determin ó que la Coordinación de la RAP Canelones y Dirección de la RAP Canelones, comenzaran a acosarla laboralmente y realizar malas evaluaciones respecto de su desempeño en el servicio. Sobre la base de este relato de hechos, en lo medular, adujo que e l acto administrativo impugnado debe ser anulado, al haberse violado su derecho de defensa y carecer de motivación, dado que, los hechos sobre los cuales se fundamenta la re scisión del contrato (malas evaluaciones), no fueron probados, como así tampoco fueron probados los hechos que alega en el Considerando I, utilizado para ello una di screcionalidad arbitraria para rescindir el contrato, actuando con abuso y desviación de poder. En definitiva, solicitó la nulidad de la resolución impugnada (fs. 2 a 15 vto., infolios). II) Conferido el traslado de precepto, compareció la Dra. Daniela Pérez en representación de ASSE y contestó controvirtiendo los términos de la demanda, solicitando su rechazo. Puntualizó que la actora fue contratada al amparo del artículo 256 de la Ley 18.834 y que la Administración cumplió, en el caso, con la normativa que da origen a estos contratos, respetando el debido proceso. Señaló que se realizaron y notificaron las evaluaciones en el período que dispone la norma . Destacó que las mismas denotan dificultad de relacionamiento con otros funcionarios, falta de reconocimiento de la autoridad, falta de idoneidad y profesionalismo, no cumplimiento de protocolos y otras circunstancias graves que imposibilitan continuar el vínculo contractual. Por tales motivos, la Dirección de la Unidad Ejecutora recomendó la rescisión del contrato. Apuntó que los descargos presentados por la funcionaria fueron evaluados, empero la actitud de la funcionaria impide la posibilidad de rever la rescisión, la que fue debidamente fundamentada y cumple en su totalidad con las previsiones de la Ley 18.834. Agregó que, de la simple lectura de la demanda de nulidad , puede inferirse la actitud de la funcionaria, quien continúa denunciado situaciones que escapan al cargo para el que fue contratada y denotan que la actora en vez de centrarse en su trabajo asumió un rol de Dirección pretendiendo modificar todas las situaciones de hecho y funcionales que “decía” que ocurrían en la Unidad Ejecutora. De este modo, sostuvo, no puede , entonces, de ninguna m anera entenderse, como pretende la actora, que no fueron acreditados los hechos que dieron merito a las evaluaciones insatisfactorias y que en cumplimiento a lo dispuesto en la normativa citada habilita la rescisión en cualquier momento por resolución fundada de la autoridad competente. Subrayó que la autoridad competente para evaluar al funcionario no es la Gerencia de Recursos Humanos como señaló la actora, sino la Jefatura del Servicios y la Dirección de la Unidad, donde la funcionaria cumple funciones. De tal modo, indicó que, sin perjuicio de entender que lucen acreditados los fundamentos de la rescisión propuesta, la normativa no exige prueba, exige evaluaciones dentro de un período de 18 meses y se cumplió con lo dispuesto en la misma, otorgando la correspondiente vista a la actora. Explicó que cada evaluación debe ser incluida en el legajo personal del funcionario y todas juntas serán tenidas en cuenta al momento de la evaluación final previa a la presupuestación. Tal como lo indica la normativa, la rescisión puede ocurrir en cualquier momento durante el período contractual de 18 meses por razones debidamente fundadas o al vencimiento de este, en virtud de la evaluación insatisfactoria que inhabilita la presupuestación. Vencido dicho plazo, con o sin presentación de descargos y de mantenerse la voluntad de rescindir, la Dirección de la Unidad Ejecutora deberá expedirse sobre los mismos. De este modo, finalizó argumentado que ASSE no violó el debido proceso, ni el derecho de defensa, habiendo actuado conforme a la normativa citada, art ículo 256 de la Ley No. 18.834, fundando las evaluaciones, notificando las mismas, analizando los descargos y fundamentando la decisión adoptada, la cual debe ser mantenida en todos sus términos. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado (fs. 22 a 27, infolios). III) Abierto el juicio a prueba , sólo la parte actora ofreció prueba, la que fue diligenciada (fs. 29, 31, 33, 36, 38 a 49 vto., infolios). IV) La parte actora y la demanda alegaron de bien probado en el plazo común de quince días (fs. 58 a 65 y a fs. 53 a 55 vto. , infolios, respectivamente). V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo que , representada por la Dra. Sandra Boragno , produjo el Dictamen No. 189/2024 por el que aconsejó confirmar el acto enjuiciado (fs. 67 y 68 a 71, infolios). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 73, infolios). CONSIDERANDO: I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unánime voluntad de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por la Procuraduría, habrá de desestimar la pretensión anulatoria por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En autos se procesa la Resolución No. 4500/2022, de fecha 20 de setiembre de 2022, dictada por la Gerencia de Recursos Humanos de ASSE, en ejercicio de atribuciones delegadas, que dispuso rescindir el contrato de la actora al amparo del artículo 256 de la Ley No. 18.834 (fs. 399 a 400 vto., A.A.). III) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el pre sente accionamiento anulatorio (ar tículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). Contra la resolución impugnada, notificada a la promotora el 6 de octubre de 2022 , en la misma fecha se interpusieron en forma conjunta y subsidiaria los recursos de revocación , jerárquico y anulación. Debido a que la Gerencia de Recursos Humanos actuó en ejercicio de atribuciones delegadas por Resolución de Directorio No. 5674/2014, correspondía únicamente la interposición de los recursos de revocación y anulación (fs. 406, 409 a 411 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, acaecida el 2 de mayo de 2023, luego de transcurridos 200 días desde la interposición de los recursos sin que existiera pronunciamiento expreso de la Administración respecto del último de éstos. La demanda anulatoria fue incoada en tiempo y forma, el día 21 de junio de 2023 (fs. 2, infolios). IV) Antecedentes Administrativos Surge de los Antecedentes Administrativos agregados que la accionante se desempeñaba como Licenciada en Enfermería en la Unidad Ejecutora No. 057, Red de Atención Primaria de Canelones y que ingresó a dicha función en régimen de contratación provisoria al amparo del artículo 256 de la Ley No. 18.834, el día 6 de febrero de 2020 (fs. 202, 203 a 204, 219, A.A.). Luego de su ingreso, la promotora fue evaluada en tres oportunidades. En la primera de ellas, de fecha 15 de mayo de 2020, se calificó su rendimiento como “regular” y su comportamiento como “insatisfactorio” indicándose en los fundamentos que “ha tomado decisiones que no le competen. No se ha ajustado al cumplimiento de protocolos. No se expresa en forma clara y adecuada al comunicarse por correo electrónico. Como fortalezas: posee iniciativa para trabajar y organizar el servicio” y que “no ha manejado adecuadamente los conflictos con los funcionarios a cargo” (fs. 219, A.A.). Luego de emitida la primera evaluación y recibidos los descargos , por nota, de fecha 27 de julio de 2020, dirigida a la Asesoría Legal de RRHH de ASSE, la Dirección RAP Canelones de ASSE consideró que la funcionaria “no puede continuar integrando el cuadro de funcionarios de nuestra Unidad Ejecutora dada la gravedad de los hechos planteados” (fs. 343 y 344, A.A). En la segunda evaluación, de fecha 1 de setiembre de 2020, con similares fundamentos a los de la primera y agregándose como observación “ falta de idoneidad y profesionalismo en el vínculo con el usuario”, su rendimiento fue calificado de “insatisfactorio”, al igual que su comportamiento (fs. 220, A.A.). Posteriormente, se pasaron las actuaciones a Jurídica y con fecha 30 de setiembre de 2020, se informó que “debe culminarse el procedimiento de evaluación realizado a la persona contratada y determinar si existe mérito para la rescisión de su vínculo provisorio con la Administración atento a las evaluaciones negativas realizadas, por cuanto la rescisión puede o currir en cualquier momento durante el período contractual de 18 meses en virtud de la evaluación insatisfactoria que inhabilita la presupuestación como ocurre en éste caso” (fs. 357 y 358 a 359, A.A.). Con fecha 9 de noviembre de 2020, la Dirección RAP Canelones emitió una nueva nota que dirigió a la Gerencia de RRHH de ASSE en la que dio cuenta de la segunda evaluación y reafirmando que “existe mérito para la rescisión de su vínculo provisorio con la Administración atento a las evaluaciones negativas realizadas a la misma” (fs. 362, A.A.). La tercera evaluación efectuada es de fecha 17 de febrero de 2021 y se consideró “insatisfactorio” tanto el rendimiento como la conducta de la accionante, indicándose, en esta oportunidad, que no contaba con aptitud para la función, entre otras consideraciones (fs. 220, A.A.). Respecto de las evaluaciones se confirieron las vistas correspondientes, presentando la accionante sus descargos en las tres oportunidades (fs. 242 a 248, 232 a 236 y 256 a 261, A.A.). Luego, con fecha 9 de julio de 2021, la Asesoría Legal de la Gerencia de Recursos Humanos instruyó a la Dirección RAP de Canelones a que confiriera vista íntegra de las actuaciones a la funcionaria a fin de que ésta conociera el propósito de la Administración de rescindir su contratación (fs. 379, A.A.). Como surge de las constancias del expediente administrativo, con fecha 16 de agosto de 2021, la accionante tomó vista de los obrados con conocimiento de que la Administración pretendía rescindir su contrato (fs. 380 y vto., A.A.). En lo sucesivo, el día 27 de agosto de 2021, la actora presentó sus descargos, oportunidad en la que cuestionó la imparcialidad de la Dirección RAP Canelones en relación con su persona y solicitó que desestimen “las tres evaluaciones real izadas el 15/05/2020, 01/09/2020 y la del 17/02/2021, dejándose sin efecto la rescisión del contrato” (fs. 381 a 383 vto., A.A.). Con fecha 5 de noviembre de 2021 , se expidió la Dirección RAP Canelones luego de haber analizado el conjunto de actuaciones qu e involucraron a la accionante y se mantuvo en su voluntad de rescindir el contrato (fs. 385 a 389, A.A.). Posteriormente, la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa produjo informe el día 10 de junio de 2022 en el que, valoradas las actuaciones en su conjunto y en atención a lo dispuesto por el artículo 256 de la Ley No. 18.834, concluyó : “habida cuenta de la no aprobación de las evaluaciones por parte de la funcionaria en cuestión al cabo del período del provisoriato, correspondería proceder conforme a Derecho, en los términos de la norma aplicable al tema en cuestión” (fs. 391 a 394, A.A.). Ulteriormente, se dictó el acto en causa que resolvió rescindir el contrato de la accionante. V) Análisis de los agravios La parte actora consideró que el acto impugnado adolece de vicios de forma y fondo, así como, también, que fue dictado con desviación o abuso de poder. No resultan de recibo ninguno de los agravios articulados. Sobre los agravios formales que remiten gené ricamente a una presunta situación de indefensión, analizadas las actuaciones rendidas se observa que ninguna vulneración tuvo en el ejercicio de su derecho de defensa. Ello por cuanto, contó con diversas instancias para articular descargos, esgrimir defensas y, en general, para intentar rebatir o derribar las consideraciones relativas a la infinidad de situaciones en las que fue partícipe. En cuanto a lo sustancial, el vínculo de la actora que resultara rescindido, trató de un contrato en régimen de provisoriato. De modo que, debe partirse de la situación estatutaria de la actora, definida por los postulados del artículo 256 de la Ley No. 18.834. Dicha norma establece que “Los ingresos a la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) se realizarán mediante contrataciones provisorias por el término de dieciocho meses, las que se financiarán con los créditos habilitados para la s vacantes correspondientes, pudiendo ser rescindidas en cualquier momento por resolución fundada de la autoridad competente. Transcurrido el plazo del inciso anterior y previa evaluación favorable, el contratado será incorporado en un cargo presupuestado. La no aprobación de la evaluación determinará la rescisión automática del provisoriato. La Administración de los Servicios de Salud del Estado reglamentará el mecanismo de selección de los recursos humanos aspirantes a ser contratados en el presente régimen de provisoriato”. Esta solución fue plasmada en su contrato en las cláusulas séptima y octava de su contrato, donde se estableció que: “El presente contrato entra en vigencia, a partir de la toma de posesión y se extiende hasta por un término de diecio cho meses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente. Transcurrido el plazo contractual anterior y previa evaluación favorable el contratado será incorporado a un cargo presupuestal” “La Administración podrá por resolución fundada rescindir el presente contrato…” (fs. 204, A.A.). Asimismo, la reglamentación del mecanismo de selección referido en la disposición legal arriba transcripta está dada por el Comunicado No. 19/14 de fecha 17 de noviembre de 2014. En dicho Comunicado la Administración estableció que “el personal deberá ser evaluado periódicamente cada tres meses, por parte del Jefe del Servicio, debiendo conceder vista al funcionario por el término de 10 días hábiles. Cada evaluación deberá ser incluida en el legajo personal del funcionario y todas juntas serán tenidas en cuenta al momento de la evaluación final previa a la presupuestación, a cuyos efectos la Unidad deberá utilizar el Formulario de Evaluación Adjunto” (fs. 347, A.A.). Del mismo modo, se estableció que “la rescisión pue de ocurrir en cualquier momento durante el período contractual de 18 meses por razones debidamente fundadas o al vencimiento del mismo, en virtud de la evaluación insatisfactoria que inhabilita la presupuestación. El jefe del servicio deberá realizar un informe circunstanciado sobre los hechos que motivan la rescisión, del cual dará vista al funcionario por el término de 10 días hábiles para que realice sus descargos, conforme lo dispone el artículo 76 del Decreto 500/991” (fs. 347 y vto., A.A.). Y, en forma expresa, se consignó que “Vencido dicho plazo, con o sin la presentación de descargos y de mantenerse la voluntad de rescindir, la Dirección de la Unidad Ejecutora deberá expedirse sobre los mismos, realizando un análisis específico y fundado, no siendo suficiente la expresión de fórmulas genéricas como las siguientes: que dichos descargos “no alteran la imputación inicial” o que “la Dirección mantiene la decisión de rescinidir el contrato” (fs. 347 vto., A.A.). Siendo éstas las características del vínculo funcional de la accionante, es de ver que la norma legal, reglamentaria y contractual en cuestión disponen que para que el contratado sea incorporado en un cargo presupuestado deberá ser evaluado favorablemente, pues “la no aprobación de la evaluació n determinará la rescisión automática del provisoriato”. En la especie, conforme fuera relevado al reseñar la secuencia procedimental seguida, la Administración procedió a rescindir el vínculo contractual que la unía con la promotora, en tanto, su desempeño y evaluación no fue favorable. Asimismo, la Administración observó las pautas fijadas en la reglamentación, pues realizó las evaluaciones y los informes referidos y confirió las oportunidades defensivas. En este sentido, como ilustró la Procuraduría en su dictamen: “Surge de los antecedentes administrativos allegados que la funcionaria recibió una primera evaluación a cargo de la Licenciada Carla López y la Dra. Victoria López, de fecha 15/5/2020, “regular” en el factor rendimiento e “insatisfactorio” en el comportamiento, consignándose el fundamento de la calificación. Luego, una segunda evaluación el 1/9/2020 realizada por la Licenciada Carla López, en la que se evaluó su rendimiento y su comportamiento como insatisfactorio, exponiéndose las razones. Finalmente, una tercera evaluación, fechada el 17/2/2021, en la que otro supervisor asienta los fundamentos de una evaluación insatisfactoria en los mismos factores (fs. 219-220 AA). A dichas evaluaciones desfavorables se agregaron como razones para la rescisión las enunciadas en informe de asesoría jurídica a fs. 391 y ss., a saber: informe circunstanciado de la supervisora López, capturas de conversaciones de la funcionaria en red social en virtud de la gravedad de sus contenidos, informe de la supervis ora López referente a situaciones expresadas por otros funcionaros del equipo de salud de la policlínica Salinas respecto de la dinámica de trabajo con la actora, actuaciones sobre presunta falta pasible de sanción en relación a una inasistencia, denuncia del Gerente financiero sobre irregularidad en autorización de gasto, nota de queja de funcionaros sobre conductas de la actora, actuaciones sobre otra presunta falta pasible de sanción. En razón de tales antecedentes, habida cuenta de la no aprobación de l as evaluaciones al cabo del periodo del provisoriato, la asesoría legal concluye en la procedencia de la recisión, lo que así se hizo”. De manera que , por un lado, y como ya se refirió, no se comparte la existencia de irregularidades en el procedimiento, siendo que la funcionaria conoció los fundamentos precisos de sus evaluaciones negativas y pudo defenderse contra la voluntad de rescindirle su contrato. Por otro lado, surge de forma por demás clara, que la Administración actuó en el ámbito de su potestad discrecional, pudiendo disponer legítimamente el cese de la relación contractual. Emerge pues, de las actuaciones administrativas, que el acto en causa, se ajusta a Derecho, se funda en las normas contractuales citadas y en las facultades discrecionales que la ley le otorga al Organismo. Derivado de lo anterior y como consecuencia de ello, cabe concluir que, en lo que respecta al agravio relacionado con la falta de motivación, tampoco resulta de recibo lo esgrimido por la actora. En el caso, no cabe más que interpretar que el fundamento de la decisión se basó en la potestad discrecional de la Administración de no renovar el contrato, ello, en atención a las evaluaciones negativas de la actora. Por consiguiente, no se requiere una motivación adicional como pretende la actora en su demanda. En otro plano del análisis de legitimidad del acto, tampoco existe evidencia de que el proceder de la Administración se hubier a inspirado en motivos que dieran lugar a la configuración de un supuesto de abuso o desviación de poder. Como se ha manifestado en sentencia N o. 876/2017: “(…) Precisando los conceptos, cabe recordar que -según CASSINELLI y CAJARVILLE - desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coinc ida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido, eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80). Nada de ello se aprecia de las actuaciones incorporadas ni hubo esfuerzo probatorio de quien tenía la carga de acreditar las circunstancias que configurarían cualquiera de esos supuestos (…)”. La actora invoca la existencia de una arbitrariedad y abuso de poder, pero nada de ello se ha probado en autos ni surge de los antecedentes y, por tanto, no se aprecia en la especie, que la Administración actuara en forma arbitraria, con abuso o exceso de poder, como alega el accionante. Los elementos de juicio allegados a la causa, no son suficientes para acreditar el espurio móvil que denuncia la demandante. En definitiva, se configuró el hecho habilitante para la resc isión del contrato, surgiendo de las actuaciones las diversas evaluaciones insatisfactorias realizadas a la actora. Como consecuencia de ello, la Administración no hizo otra cosa que ejercer la facultad que le confiere las normas referidas, no habiendo, ta mpoco, en obrados elementos tendientes a acreditar la configuración de una hipótesis de exceso, abuso o desviación de poder. Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Desestímase la demanda y, por ende, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, ret ire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)