Sentencia Definitiva N° 13/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de febrero de 2025. No. 13 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “URSEA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 345/2023). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (en adelante URSEA), dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 1069/22 de fecha 12 de diciembre de 2022 dictada por la Dirección Técnica de la Asesoría Tributaria y Recaudación (ATyR) del Banco de Previsión Social (BPS) por la que se rechazó lo peticionado por la URSEA el 29 de diciembre de 2021, petición calificada ante el BPS solicitando que éste ingresara las planillas rectificativas, regularizando las historias laborales de sus funcionarios aplicando en la tramitación administrativa el criterio de lo percibido (fs. 231 de los AA). II) En su demanda (fs. 2 a 5 infolios) la accionante manifestó que varios trabajadores de la URSEA obtuvieron sentencia favorable contra el Estado por las diferencias en sus remuneraciones funcionales en autos IUE No. 2-42063/2012 del Juzgado Letrado en lo Civil de Primera Instancia de 13º Turno por Sentencia No. 23/16 de 19 de julio de 2016. Fallo confirmado en segunda instancia por el Tribunal de Apelaciones de 6º Turno por Sentencia No. 42/17 de 10 de mayo de 2017 y también lo fue en instancia de Casación por parte de la Suprema Corte de Justicia por Sentencia No. 1341/18 de 9 de agosto de 2018. Señala los funcionarios promovieron ante el juzgado competente la instancia de liquidación conforme a la sentencia, arribándose en definitiva a un acuerdo de liquidación entre tales funcionarios y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), por lo que en diciembre de 2019 se libró orden de pago por parte del órgano jurisdiccional de las diferencias adeudadas -dependiendo el monto de cada funcionario- desde el 7 de febrero de 2009 hasta el treinta y uno de marzo de 2019, que fue cumplida por el Estado a través del MEF el 10 de febrero de 2020. Adiciona que con posterioridad se arribó judicialmente a un acuerdo de liquidación de las diferencias salariales correspondientes al período 1º de abril de 2019 hasta el 31 de julio de 2020, por lo que el 22 de marzo de 2021, el juzgado competente libró oficio para que el MEF efectuara los pagos correspondientes lo que se concretó el 23 de julio de 2021. Declara que el MEF realizó en ambas oportunidades los aportes de las Contribuciones a la Seguridad Social (CESS) relacionados con los adeudos referidos en los dos anteriores numerales, vía cámara compensadora con el BPS. Manifiesta que en los antecedentes administrativos remitidos se detallan los montos vertidos a organismos impositivos y provisionales para cada funcionario, así como los montos líquidos efectivamente percibidos. Adiciona que ante todas esas resultancias la URSEA se dispuso a regularizar la historia laboral de tales funcionarios contemplando las diferencias salariales reconocidas judicialmente e hizo una consulta al BPS sobre cómo implementar tal regularización. El demandado señaló que debía hacerse virtualmente y que era requisito de tal regularización que URSEA renunciara a la prescripción de las multas y recargos que pudieran corresponder. A la fecha siguen sin haber sido ingresadas las rectificaciones correspondientes al período 2009 a 2014 con el consecuente perjuicio que ellos conllevan en la historia laboral de los funcionarios. Entiende que no es jurídicamente legítimo requerir esa renuncia y en ese sentido se ampara al instituto de la prescripción respecto de aquellos adeudos prescritos que surgen. Relata que debido a la imposibilidad de hacer la regularización referida de modo virtual es que se peticionó al BPS que reciba e ingrese las planillas rectificadas de manera de poder concretar aquella regularización. Refiere que ampara el presente caso el artículo 147 de la Ley No. 16.713 que consagra el criterio de lo percibido lo que implica que las CESS son exigibles una vez que el trabajador perciba la remuneración que le dio origen. Señala que existe abundante jurisprudencia del TCA que sostiene el criterio de lo devengado que ha utilizado el BPS y que está plasmado en la Resolución de Directorio No 12-39/2005 no es acorde con el texto de la Ley. Manifiesta que siendo así la exigibilidad de la obligación tributaria se verifica con el pago de la partida que constituye su base de cálculo y es gravada por el tributo, mientras el trabajador no percibe dicha partida el BPS no está en condiciones de determinar los adeudos por CESS. En definitiva, afirma que la motivación es la justificación del acto administrativo efectuada con la expresión de los motivos determinantes y la finalidad perseguida de manera que se puede entender la decisión como correcta o aceptable. Para que la motivación sea válida debe ser suficiente, congruente y exacta lo que no sucede en el caso, solicitando la nulidad de la Resolución procesada. III) Conferido traslado, comparece la administración demandada debidamente representada (fs. 9 a 11 infolios) defendiendo la validez del acto procesado. Expresa que el artículo 148 de la Ley No. 16.713 dispone que las CESS destinadas al BPS se generarán por el desarrollo de actividad personal remunerada de cualquier naturaleza comprendida en el ámbito de afiliación del citado Banco. Señala que es estrictamente por la existencia de actividad personal remunerada que nace la obligación tributaria al ser el hecho generador la actividad remunerada y no el salario percibido, la obligación tributaria surge y existe con total independencia del pago debido. Entiende que por ello el organismo está en condiciones de perseguir el pago de las CESS. El único punto de conexión es que el pago del tributo es exigible en simultáneo con la exigibilidad del salario pues el empleador cumple la función de agente de retención. Añade que, la interpretación seguida es congruente con lo dispuesto en el artículo 14 del Código Tributario, la obligación tributaria es el vínculo de carácter personal que surge entre el Estado u otros entes públicos y los sujetos pasivos en cuanto ocurre el presupuesto de hecho previsto en la ley. Apunta que, ese hecho no es otro que la actividad personal remunerada de acuerdo con lo expuesto anteriormente, el citado artículo dispone que su existencia no será afectada por circunstancias relativas a la validez de los actos o contratos o a la naturaleza del objetivo perseguido por las partes en éstos ni por los efectos que los hechos o actos agravados tengan en otras ramas jurídicas ni por los convenios que celebran. Afirma que este inciso refuerza la independencia del nacimiento de la obligación con cualquier circunstancia ajena que pudiese afectar su validez, no está sometida a ninguna condición suspensiva tal como sería la de condicionar el nacimiento de la obligación tributaria al eventual pago del salario debido. En otro orden, con respecto a la prescripción señala que debe tenerse presente la R.D. No. 5-8/2008 la cual ha sido dictada por el directorio del organismo en el marco de las atribuciones otorgadas por la Constitución de la República y la Ley No. 15.800, contando con plenas potestades para reglamentar la normativa vigente en cuanto a su competencia y aplicación. Señala que en las actuaciones el contribuyente se presenta voluntariamente a sanear de manera extemporánea la situación, entendiendo que tal manifestación implica su voluntad de cumplir con la obligación tributaria el organismo requiere la renuncia expresa de la prescripción de acuerdo con el artículo 1.189 del Código Civil y la regularización de los adeudos previa al ingreso de las rectificaciones tardías correspondientes. Manifiesta que debe tenerse presente que en sede de renuncia a la prescripción ya consumada atento a la remisión del artículo 14 del Código Tributario corresponde aplicar el artículo 1.189 del Código Civil. Afirma que la posición del organismo ha sido dictada en consonancia con los distintos principios que rigen la seguridad social y en ejercicio de las plenas facultades para reglamentar la normativa vigente, en cuanto a su competencia y aplicación implica exigir la renuncia de la prescripción. Por último, señala que no asiste razón a la actora en relación con la alegada deficiente motivación del acto ya que entiende el mismo se encuentra suficientemente motivado según surge de la compulsa de los antecedentes administrativos y, asimismo, la actora no explicitó en qué medida afectó su derecho a defenderse la alegada falta de motivación. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. IV) Por Decreto No. 4348/2023 se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 13 infolios), agregándose los antecedentes administrativos y la documentación presentada por cuerdas separadas (carpeta tapas verdes de a.a. en 295 fs. y carpetas tapas rosa en 46 y 223 fs.). V) La parte actora y la parte demandada, por su orden, alegaron de bien probado (fs. 24 a 24 vto. y fs. 26 a 28 infolios, respectivamente). VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Dictamen No. 251/2024 (fs. 34 a 35 vto. infolios) quien aconsejó amparar la demanda y en su mérito anular el acto resistido. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La pretensión anulatoria movilizada por la accionante se dirige contra la Resolución No. RSDT 1069/2022 de fecha 12 de diciembre de 2022 dictada por la Sub Dirección Técnica de ATYR (fs. 231 de los AA), por la cual no se hizo lugar a la petición presentada por la actora a fin de que se le permita ingresar rectificativas de historias laborales de sus trabajadores, resultantes de la regularización de remuneraciones por sentencia judicial, sin supeditar la rectificación peticionada a la renuncia a la prescripción. Dicha Resolución le fue notificada a la accionante con fecha 26 de diciembre de 2022 (fs. 271 de los AA), interponiendo contra la misma los recursos de revocación y jerárquico en tiempo y forma el 1º de febrero de 2023 (fs. 273 a 275 de los AA). Por Resolución RD No. 14-13/2023 de 24 de mayo de 2023 el Directorio no hizo lugar al recurso jerárquico (fs. 286 de los AA), poniendo fin a la vía administrativa. La Resolución fue notificada el 28 de junio de 2023 (fs. 291 vto. de los AA), presentándose demanda anulatoria, en plazo, el 17 de julio de 2023. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el acto por el cual no se hizo lugar a la petición presentada por la actora a fin de que se le permita ingresar rectificativas de historias laborales de sus trabajadores, resultantes de la regularización de remuneraciones por sentencia judicial, sin supeditar la rectificación peticionada a la renuncia a la prescripción. III) Habiendo analizado la cuestión de fondo planteada, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por amparar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. La accionante expresó que al momento de rectificar la historia laboral de determinados trabajadores el BPS le exigió la renuncia a la prescripción, exigencia que considera antijurídica siendo que el organismo previsional aplica el criterio de lo devengado para el cálculo de las obligaciones siendo lo correcto aplicar el criterio de lo percibido, agraviándose en la falta de motivación del acto, lo cual es de recibo por lo que se dirá. En el caso, la cuestión es de puro derecho y existe jurisprudencia constante de este Tribunal en torno a la temática. La Corporación entendió que las CESS deben calcularse sobre las remuneraciones percibidas efectivamente por el trabajador y no sobre aquellas que debería haber percibido y nunca fueron abonadas efectivamente por el empleador en su momento. En la especie, ante el dictado de sentencia de condena por las diferencias salariales quedó probado que la actora no pagó efectivamente dichos rubros en forma oportuna, los trabajadores no percibieron estos rubros en el momento en que los mismos se generaron. Las sumas reclamadas fueron percibidas efectivamente en la etapa de liquidación de sentencia, con el libramiento de la orden de pago, en consecuencia, el cobro de multas y recargos por parte del BPS, por no pago en fecha de las CESS desde el momento en que supuestamente debieron abonarse los rubros salariales en cuestión resulta contrario a lo previsto en los artículos 147 y 153 de la Ley No. 16.713. Ampara el presente caso el artículo 147 de la citada Ley que consagra el criterio de lo percibido, lo que implica que las CESS son exigibles una vez que el trabajador perciba la remuneración que le dio origen. La exigibilidad de la obligación tributaria se verifica con el pago de la partida que constituye su base de cálculo y es gravada por el tributo, mientras el trabajador no percibe dicha partida el BPS no está en condiciones de determinar los adeudos por CESS. En suma, el hecho generador se configura por el efectivo pago de conformidad con la normativa vigente, esto evidencia que el legislador ha tomado como asiento de las CESS y del impuesto a las retribuciones el salario efectivamente percibido por el trabajador y no el meramente devengado. El derecho al cobro de los Tributos, esto es el derecho de crédito y la prescripción opera de pleno derecho por el simple transcurso del tiempo estando la Administración en situación de así declararlo. La declaración es una facultad reglada y no discrecional aun cuando no la alegue el interesado por lo cual la renuncia a la prescripción no tiene valor alguno y carece de sustento legal. Tal como se sostuvo la Corporación en Sentencia No. 223/2022 que resulta trasladable al caso: “Tal prescripción opera de Pleno Derecho, por el simple transcurso del tiempo, estando la Administración en situación de deber de así declararlo. Véase que, como ha apuntado reiteradamente el Tribunal, se prescribe: “El derecho al cobro de los tributos …”; esto es: “… el derecho de crédito; la obligación tributaria”. La declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado; por lo cual la renuncia a la prescripción no tiene valor alguno y carece de sustento legal. Tampoco la RD 5-8/2008 resulta reglamentaria de la normativa legal aplicable ni de los principios que dice tutelar, y así lo fuera, sería claramente ilegítima. Su mera invocación no da respaldo alguno a la pretensión del BPS, desde que sólo pretende aplicar una disposición que le es propia: acto administrativo que si bien es de carácter general no tiene mayor valor que la Ley”. Asimismo, no existe sustento legal para condicionar la rectificación de la información referente a los servicios prestados, al efectivo pago de eventuales créditos fiscales que fueron determinados. Por otra parte, y en cuanto al criterio de lo devengado sostenido por la Administración, corresponde reiterar lo expresado por el Tribunal en cuanto: “… el hecho generador se configura por el efectivo pago, de acuerdo a la orientación de la normativa vigente en la materia, que evidencia que el legislador ha tomado como asiento de las contribuciones de seguridad social y del impuesto a las retribuciones, el salario efectivamente percibido por el trabajador y no el meramente devengado” (Sentencias 220/07, 576/14, entre otras). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).