Sentencia Definitiva N° 9/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de febrero de 2024. No. 9 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CASURIAGA NOYA, WASHINGTON JAVIER con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 359/2023). RESULTANDO: I) En el presente proceso, el accionante Washington Javier CASURIAGA NOYA, dedujo pretensión anulatoria (fs. 8 - 14) contra la Resolución No. AP 222/2021 - 72184594 de 10/IX/2021 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se le otorga una jubilación común por el régimen de transición (fs. 153 vto. 154 A.A.). II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto de determinación (fs. 18 - 26). III) Por Decreto No. 4385/2023 (fs. 28) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (expediente de tapas verdes, en 186 fojas). IV) Las partes alegaron por su orden (parte actora fs. 40 - 43, parte demandada fs. 36 - 38). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 38/2024, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 46 y 47 vta.). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 479/2024 (fs. 49), previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto administrativo impugnado (Resolución No. 222/2021) surge incorporado a los antecedentes administrativos (fs. 153 vto. y 154 A.A.), aunque no constancia de su notificación. El actor en su demanda anulatoria afirma haber sido notificado en fecha 31 de octubre de 2021, hecho éste no controvertido por la Administración. Contra el mismo interpuso los recursos administrativos de revocación y jerárquico en fecha 10 de noviembre de 2021 (fs. 149 y 150 A.A.). La vía administrativa fue agotada de manera expresa, a través de la Resolución de Directorio del Banco de Previsión Social Nº 12-23/2023 de 10 de mayo de 2023 (fs. 174 A.A.), la que fuera notificada personalmente en fecha 26 de mayo de 2023 (fs. 177 vto. A.A.). La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 24 de Julio de 2023, según nota de cargo de fs. 8 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) El Tribunal, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a amparar la demanda y anular el acto impugnado en estos obrados. III) Causales de nulidad esgrimidos contra el acto administrativo ( Resolución Nº 222/2021 – 72184594) . El actor en su demanda relata que, si bien el acto administrativo le otorga la jubilación solicitada, la misma le fue concedida en forma condicionada al pago de una deuda de la que no es titular y respecto a la cual transcurrieron veinticinco años desde la verificación del hecho generador. III.1) La deuda no le es imputable . En primer lugar, alega que no es deudor de la deuda que se le atribuye, sino que lo es la empresa SOLIRA S.R.L. Agrega que tampoco fue considerado responsable de la misma como representante en aplicación del artículo 21 del Código Tributario; y que jamás le fue notificada personalmente dicha deuda. Por estas razones entiende que el Banco de Previsión Social no puede condicionar el otorgamiento de la pasividad al pago de una deuda de la cual no es titular. III.2.) Prescripción de la deuda atribuida . En segundo lugar, postula que, sin perjuicio de no ser deudor, han transcurrido veinticinco años del hecho generador, por lo que dicha deuda se encuentra prescritas. De esta forma, los créditos prescritos no tienen incidencia en la jubilación a la que tiene derecho, y el requerimiento de pagar tales créditos es nulo. Añade que la prescripción opera ipso jure, por el sólo vencimiento de los plazos, extinguiendo la obligación tributaria. En consecuencia, lo que prescribe es el derecho de crédito y no solamente la acción procesal. Finalmente, explica que la Ley No. 19.185 no resulta aplicable a hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social anteriores a su vigencia. IV) La defensa planteada por la demandada, Banco de Previsión Social. La demandada en su contestación (fs. 18 a 26) resiste la pretensión anulatoria deducida, afirmando que, entre los servicios que se encuentran reconocidos, están los prestados a la empresa SOLIRA S.R.L. en calidad de socio por el período 30/V/1994 a 31/I/1995, en relación al cual existe una deuda de contribuciones especiales a la seguridad social. Comunicado el cese de actividad por el interesado, se resolvió otorgar la jubilación solicitada efectuándose el descuento correspondiente. IV.1) En relación a la responsabilidad atribuida al actor, afirma que la misma no se funda en el artículo 21 del Código Tributario, sino que emerge de los artículos 13 y 14 de la Ley No. 17.963, que exigen la cancelación de aportes para el registro de servicios. De esta forma, el período en que se desempeñó para SOLIRA S.R.L. como trabajador no dependiente, no puede ser computado a los efectos jubilatorios, independientemente de la responsabilidad del actor por las deudas tributarias. IV.2) En relación a la prescripción, sostiene que se confunde dicho instituto con la exigencia de la cotización efectiva para el cómputo de servicios, como surge de frondosa legislación que enumera. La normativa impone que a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes sólo es admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, excluyendo los restantes modos de extinción de obligaciones tributarias, en especial la prescripción extintiva. V) Antecedentes relevantes . En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar aquellos antecedentes administrativos relevantes para juzgar la actuación de la Administración. Las actuaciones que precedieron al dictado del acto administrativo se originan con la solicitud de jubilación común presentada por el accionante en fecha 2 de marzo de 2021 (fs. 137 A.A.). En la misma fecha la Gerencia de Prestaciones Económicas realiza un cálculo estimado de su asignación jubilatoria, integrando como servicios computables para su cálculo, entre otros, los prestados por el actor para SOLIRA Ltda., como “socio con actividad” por el período 30 de mayo de 1994 a 31 de Enero de 1995 (fs. 138 A.A.). Si bien no surge agregado la Situación Contributiva correspondiente a dicha empresa y período, el Informe de la Asesoría Letrada referido a los recursos administrativos interpuestos por el actor expresa que “entre los servicios que se encuentran reconocidos está el prestado a la empresa SOLIRA S.R.L. en calidad de socio con actividad en el período 30/05/1994 a 31/01/1995 entre otras actividades patronales, por lo que se ingresa Informe de Situación Contributiva definitivo el 03/08/2021 con deuda por la referida empresa, la que fue retenida de la jubilación otorgada según detalle y convenios de pago que lucen a fs. 26-30” (fs. 165 A.A.). Las partes tampoco disienten en sus escritos en relación al origen y causa de la deuda. En fecha 2 de agosto de 2021 el actor suscribe un Convenio de Facilidades de Pago al amparo de la Ley No. 16.866 por la deuda reseñada (fs. 162 y 163 A.A.). Posteriormente, en fecha 10 de Setiembre de 2021 se dicta el acto administrativo impugnado que otorga la una jubilación común al gestionante (fs. 153 vto. y 154 A.A.). Si bien no luce agregado el recibo de pago de sus haberes de pasividad, las partes no disienten en relación a que las cuotas del convenio de facilidades suscritas le son descontadas de las liquidaciones jubilatorias mensuales del actor. VI) El contribuyente de los adeudos imputados al actor. La primera cuestión a dilucidar radica en determinar si el accionante es el efectivo contribuyente de las contribuciones a la seguridad social objeto del convenio de facilidades de pago, que son objeto de descuento en su asignación jubilatoria. De la compulsa de los antecedentes administrativos cabe concluir que la contribuyente y por tanto deudora por cuenta propia de las contribuciones en cuestión es la empresa SOLIRA S.R.L., y no el accionante en tanto persona física. El Informe de la Asesoría Letrada de fs. 165 da cuenta que de la situación contributiva surge una “deuda por la referida empresa”, por el período en que el actor fue socio con actividad de la misma. Por su parte, los Convenios de Facilidad de Pago de fs. 162 y 163 identifican expresamente como contribuyente a la empresa “SOLIRA Ltda. en liquidación”. Por consiguiente, quien ostenta la calidad de contribuyente por tales obligaciones tributarias es la persona jurídica SOLIRA S.R.L., de la cual el actor fue socio. Es esta persona jurídica -y no el accionante- quien reviste la calidad de sujeto pasivo de la relación jurídica tributaria en calidad de contribuyente; y será en definitiva la que debe responder por deuda propia. En consecuencia, es claro que en relación al compareciente ninguna deuda puede exigir o perseguir el Banco de Previsión Social, en tanto el único deudor es la empresa contribuyente, no existiendo una responsabilidad por deuda ajena (tercero responsable) en cabeza del compareciente. El Banco de Previsión Social nunca declaró responsable tributario al accionante como persona física (art. 21 Código Tributario), ni dictó un acto que declarara su calidad de deudor solidario. En consecuencia, no puede ser reputado como tercero responsable, pues la Administración Tributaria nunca declaró tal calidad. Repárese que la imputación de responsabilidad a los representantes de la empresa contribuyente requiere que se acredite que actuaron sin la “debida diligencia” (responsabilidad subjetiva), lo que nunca atribuyó la Administración al compareciente. Por tanto, no puede ser considerado como responsable solidario por los adeudos reclamados a la empresa contribuyente. VII) La prescripción de las obligaciones tributarias imputadas. Si bien la estimación del agravio anterior es suficiente para acoger la pretensión anulatoria, este Tribunal entiende que las contribuciones especiales de seguridad social objeto del convenio de facilidades se encuentran prescritas. Como ya relatamos, el actor en fecha 2 de marzo de 2021 los trámites ante el Banco de Previsión Social a fin de obtener su jubilación común. Surge de fs. 138 de los antecedentes administrativos, que al actor se le reconocieron 34 años, 7 meses y 10 días de servicios en el cálculo previo de su jubilación; entre los que se computa el período 30/V/1994 - 31/I/1995 prestado para SOLIRA Ltda., como “socio con actividad”. El Banco de Previsión Social relevó que por tal período la empresa contribuyente registra una deuda de aportes a la seguridad social (fs. 165 A.A.). Finalmente, en fecha 2/VIII/2021 tales adeudos son objeto de un convenio de facilidades de pago (fs. 162 y 163 A.A.), lo que habilitó al accionante a acceder a la prestación jubilatoria, de cuyo monto se descuentan las cuotas convenidas. El Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en relación a casos análogos al presente, en donde el Banco de Previsión Social condiciona el otorgamiento de la jubilación al pago de obligaciones tributarias que se encuentran prescritas. Entonces, asiste razón al accionante en tanto la Administración no puede, como acontece en la especie, transgredir lo establecido por los artículos 28 y 38 del Código Tributario, que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias, entre las que se incluyen a las contribuciones de seguridad social. En efecto, el Banco de Previsión Social ha sostenido reiteradamente - y defiende en este proceso- que, para computar servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes cabe exigir el pago efectivo de la correspondiente aportación o cotización, de las sumas devengadas en calidad de contribuciones especiales de seguridad social. De manera que la prescripción como modo hábil para extinguir dicha obligación impide el cómputo de tales servicios. Cabe señalar que, si bien existen normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el acceso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones -como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal- no tornan inaplicable el régimen general de prescripción de las obligaciones tributarias. Así, para pretender el cobro de créditos el Banco de Previsión Social debe tener un crédito exigible contra el interesado y, si el crédito que dice tener se encuentra extinguido por prescripción, no lo tiene. Así planteada la cuestión, cabe analizar la regulación del instituto de la prescripción tributaria y su incidencia en el reconocimiento de los servicios de los trabajadores no dependientes. El artículo 38 del Código Tributario consagra los plazos de prescripción de las obligaciones tributarias, empleando el siguiente énfasis semántico: “El derecho al cobro de los tributos prescribirá…” . Este giro permite a la doctrina interpretar que “la prescripción opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que prescribe es el derecho de crédito de la Administración, es decir el derecho sustancial, y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo” (Nelly Valdés de Blengio. Prescripción de tributos y sanciones. In: Revista Tributaria Nº 140. Año 1997. Pág. 601). Este particular efecto liberatorio de la prescripción tributaria, conlleva diversos correlatos. Primero, opera ipso jure extinguiendo el derecho de crédito del acreedor tributario y no meramente la acción procesal. Segundo, al extinguir el derecho y no sólo la acción, la obligación tributaria siquiera subsiste como obligación natural a cargo del contribuyente. Por este motivo, el pago que pudiera efectuar el contribuyente de una obligación prescrita le confiere el derecho a la devolución de lo pagado por ausencia de causa jurídica. Del mismo modo, cualquier reconocimiento de una obligación tributaria prescrita, carece de cualquier virtualidad jurídica. Finalmente, por la misma razón, tampoco podría renunciarse a la prescripción ya consumada. Trasladando estos conceptos dogmáticos a la especie, es claro que las obligaciones tributarias que el Banco de Previsión Social pretende cobrarle al accionante por la vía de un Convenio de Facilidades de Pago, que además es condición previa para acceder a la prestación jubilatoria, por el período 30/V/1994 a 31/I/1995, se encontraban prescritas por el hecho de haber transcurrido un plazo mayor a los diez años desde el comienzo del plazo de cómputo de la prescripción. Los aportes reclamados se extinguieron por el modo prescripción, sin que ello signifique, tener por inexistente el hecho generador de los mismos, esto es, la actividad desarrollada en forma no dependiente. Por ende, exigir la regularización de adeudos que se encuentran prescritos, denegando el acceso a una prestación jubilatoria que concreta un derecho fundamental como es la protección frente a distintas contingencias sociales -en el caso la vejez-, mediante la suscripción por parte del accionante de un convenio de pago cuyas cuotas se efectivizarán a través del descuento y retención de haberes de la futura pasividad, carece de fundamento normativo e inficiona de nulidad el acto impugnado. Las obligaciones tributarias, en base a las cuales el Banco de Previsión Social conminó al interesado a firmar un convenio de pago y como condición anterior al reconocimiento de su derecho jubilatorio, se encontraban prescritas al momento de su reclamo por el organismo; por lo que resulta ilegítimo pretender su cobro por un mecanismo torticero e indirecto pergeñado por la Administración. En definitiva, el Ente previsional condicionó ilegítimamente el otorgamiento de la prestación jubilatoria a la regularización de adeudos que se encontraban prescritos. Finalmente, la Administración demandada, entre las normas que invoca en su defensa, releva el artículo 4º de la Ley No 19.185, que dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. Esta disposición excluye como “cotización efectiva” a los efectos del cómputo de servicios prestados en forma no dependiente, al modo prescripción. Sin embargo, se trata de una norma de carácter innovativo, que introduce una modificación a la situación jurídica vigente hasta entonces, consagrando una solución lesiva de los derechos de quienes pretenden jubilarse, por lo que no puede aplicarse de manera retroactiva. En tanto la disposición entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el 20/I/2014, la condición que prevé no resulta aplicable a los períodos de servicio que invoca el actor y por los cuales el Ente previsional entiende se mantiene adeudos, pues los mismos son anteriores a dicha fecha, remontándose a los años 1994 y 1995, habiéndose ya consumado la prescripción. VIII) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley No. 15.524, el Tribunal, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Balcaldi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).