Sentencia Definitiva N° 3/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de febrero de 2025 No. 3 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BASUALDO, ROQUE con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE SALTO. Acción de Nulidad” (Ficha 571/2022). RESULTANDO: I) Compareció el Sr. Roque Basualdo con el patrocinio letrado del Dr. Raúl Maccio y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución contenida en la actuación No. 410/2022, de fecha 18 de febrero de 2022, dictada por el Secretario General de la Intendencia de Salto por la que se dispuso el traslado del funcionario accionante al Departamento de Promoción de Desarrollo - Turismo, Inspectoría Departamental (fs. 1 5, A.A.). Relató que es Abogado de profesión y funcionario de la Intendencia de Salto desde hace más de 25 años y cuenta con un legajo libre de sanciones. Señaló que durante los dos últimos períodos del Gobierno Departamental ha sido trasladado una decena de veces sin fundamentación expresa y suficiente para tale s decisiones; y que ha visto desperdiciada su experiencia como funcionario y su conocimiento como Abogado. Respecto del último traslado indicó que pasó a prestar servicios en un sector donde no se vislumbra la manera de insertarlo con un mínimo sentido pr áctico, pues en el lugar hay guardavidas, porteros, serenos, boleteros. Además, el horario en su nuevo destino comienza a las 15:00 y culmina a las 23:00, lo que implica un cambio de horario que impacta directamente en su actividad privada como Abogado. Sostuvo que la cantidad de traslados por él sufrida no solo es injustificada e infundada, sino que se afecta su actividad como Abogado en forma diaria. Puntualizó que, si bien los jerarcas cuentan con la potestad de definir traslados de los funcionarios y modificaciones en sus condiciones de trabajo, ello no es una facultad irrestricta que pueda utilizarse de manera infundada o caprichosa, citando doctrina en su apoyo. Indicó que no consta en el acto ni en sus antecedentes ninguna explicitación acerca de c uáles fueron las razones que condujeron a la Administración a adoptar la decisión que se resiste. Así, a su criterio, la motivación es insuficiente e inválida, pues no se cumple con el requisito de fundamentación del traslado ni con las razones del servicio que lo justifican. Además de agraviarse en la motivación del acto, planteó que el acto fue dictado con abuso o desviación de poder y que sufrió acoso laboral. Manifestó que la sucesión de traslados injustificados que han supuesto su inestabilidad psi cológica y emocional, configuraron abuso o desviación de poder, como también un acto contrario a la buena administración. Agregó que dicho proceder se traduce en una suerte de sanción encubierta (sin motivos) o, bien, una persecución al funcionario. En este sentido, entendió que es objeto de acoso laboral o mobbing, ya que ha sufrido constantes traslados, debió aprender nuevas tareas, recibió otras para las cuales estaba sobrecalificado y, también, se realizaron infundadas denuncias de acoso en su contra. Concluyó que el traslado recurrido debe ser revocado, debiéndosele asignar tareas para las cuales se encuentre calificado, sean dignas y que supongan un mejor servicio, pues ese es el único fin que ha de buscarse. En definitiva, solicitó la anulació n del acto impugnado (fs. 2 a 11 , infolios). II) Conferido el traslado de precepto, compareció la Dra. Mariana de Souza en representación de la Intendencia Departamental de Salto y contestó controvirtiendo los términos de la demanda, solicitando su rechazo. Precisó que el accionante no es actualmente, ni tampoco lo era al momento de iniciar la acción de nulidad, funcionario de la Intendencia de Salto. Ello por cuanto que, por Resolución No. 334/2022, el Intendente de Salto resolvió considerar como renunciante al accionante por abandono del cargo al haberse constatado que el funcionario había faltado a cumplir sus tareas por el plazo de quince días. En tal sentido, entendió que el actor no tiene un interés directo, personal y legítimo, por lo tanto, no tiene legitimación para comparecer en estos autos. Asimismo, sostuvo que el acto es ilesivo, pues no se ha acreditado lesión concreta y actual que el acto administrativo recurrido le cause. Destacó que la Resolución en este momento no causa lesión a un derecho subjetivo del demandante, por lo que, si se declara la nulidad del acto por el Tribunal, en nada se modificarían la situación del actor, que continuaría con su calidad de ex funcionario de la Intendencia de Salto. Con relación a los agravios invo cados, sostuvo que el acto se encuentra debidamente motivado y que el traslado obedeció a la solicitud del Encargado del Área donde se desempeñaba el funcionario. Afirmó que no existe vicio alguno en la motivación ni tampoco que se haya buscado un fin diferente al que indicaba el acto. Rechazó lo afirmado por el actor en cuanto a la existencia de decenas de traslados, pues de acuerdo con su legajo, solo surgen cinco traslados desde el 8 de junio de 2011 hasta el 24 de febrero de 2022, por lo que en el transcurso de once años fue trasladado seis veces, de los cuales, el primero de dichos traslados, fue solicitado por el actor. Con relación a los conocimientos como Abogado que el actor afirmó han sido desperdiciados, aclaró que el ex funcionario se encontrab a, primeramente, en el escalafón obrero y oficios, luego en el escalafón administrativo, pero nunca estuvo como técnico profesional. Por ello, explicó, no eran requeridos sus conocimientos como Abogado para las tareas que debían asignársele, Así, el desper dicio de sus conocimientos constituye una simple opinión del promotor. En cuanto al sector al que fue trasladado, indicó que se trasladó al accionante a Termas de Daymán, en dicho sector trabajan funcionarios administrativos, por tanto, era posible que el exfuncionario se desempeñara como administrativo. Sin embargo, el accionante nunca se presentó en el lugar de trabajo en Termas de Daymán, por lo que mal puede deducir que no existían tareas para su escalafón. Puntualizó que el traslado realizado es competencia inherente a los jerarcas de la Administración Departamental y que consiste en asignar destinos a los funcionarios según los requerimientos del servicio y que ello no supone un perjuicio en la carrera funcional, ya sea en el orden funcional o económico. Así, la Administración puede trasladar a sus funcionarios de un lugar a otro, siempre y cuando tal actitud no se encuentre viciada de falta de juridicidad (arbitrariedad, irrazonabilidad, desviación de poder). Afirmó que el traslado del actor se trató de una decisión discrecional, a raíz de una solicitud expresa del Encargado del Área, que entendía pertinente el traslado del actor junto con otros funcionarios. Por ello, ninguna lesión se produjo en la carrera administrativa del actor en el momento de dictarse el acto. Expresó que, luego de dispuesto el traslado, el ex funcionario no se presentó en el destino, sino que solicitó sucesivas licencias médicas y luego de que se lo intimó a reintegrarse a trabajar, por considerar la Junta Médica de que era pertinente su retorno ya que se encontraba en condiciones de poder trabajar, el actor jamás se presentó en su nuevo destino y abandonó el cargo. Lo que surge del legajo que se agrega. Defendió la inexistencia de abuso o desviación de poder en su actuación. Al respecto, señaló que no resulta acreditado en autos la existencia de un trato discriminatorio o de una sanción encubierta, elementos que, a juicio del pretensor, permiten vislumbrar un fin desviado de la Resolución impugnada. Cuestionó las afirmaciones del actor, las que considera vagas e imprecisas. Por último, sostuvo que la decisión se encuentra debidamente motivada y no se le disminuyó el grado ni se afectó su remuneración, su traslado fue de tipo horizontal, además de que tampoco es posibl e que el Tribunal disponga las tareas que el actor entiende que se le deben asignar. En definitiva, breg ó por la confirmación del acto administrativo impugnado (fs. 15 a 23 vto., infolios). III) Por sentencia interlocutoria No. 82/2023, de fecha 20 de abril de 2023, el Tribunal desestimó, como previa, la excepción de falta de legitimación activa deducida (fs. 36 a 37, infolios). IV) Abierto el juicio a prueba, la parte demandada ofreció las resultancias de autos, diligenciándose las probanzas ofrec idas por la parte actora (fs. 42, 47 a 45, 44, 45,46, 50, 52 a 72, infolios). V) La parte actora y la parte demandada alegaron de bien probado en el plazo común de quince días (fs. 84 a 87 vto. y a fs. 77 a 82, infolios, respectivamente). VI) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo que, representada por la Dra. Sandra Boragno, produjo el Dictamen No. 270/2024 por el que aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto en causa (fs. 89 y 90 a 93 vto., infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de l os Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 95, infolios). CONSIDERANDO: I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unánime voluntad de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por la Procuraduría, habrá de desestimar la pretensión anulatoria por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En autos se procesa la Resolución contenida en la actuación No. 410/2022, de fecha 18 de febrero de 2022, dictada por el Secretario General de la Intendencia de Salto por la que se dispuso el traslado del funcionario accionante al Departamento de Promoción de Desarrollo – Turismo, Inspectoría Departamental (fs. 15, A.A.). III) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). Contra la resolución impugnada, notificada a l promotor el 1 8 de febrero de 2022, ést e interpuso el día 25 de febrero de 2022, en forma conjunta y subsidiaria, los recursos de reposición y apelación (fs. 17 y 21 a 22, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, acaecida el 20 de setiembre de 2022 , luego de transcurridos 200 días desde la interposición de los recursos sin que existiera pronunciamiento expreso de la Administración respecto del último de éstos. La demanda anulatoria fue incoada en tiempo y forma, el día 10 de noviembre de 2022 (fs. 2, infolios). IV) Surge de los Antecedentes Administrativos agregados que, con fecha 2 de febrero de 2022, el Encargado de Inspectoría Departamental solicitó el traslado de diferentes funcionarios (fs. 4, A.A.). El promotor pertenecía al escalafón administrativo, grado 6, adecuado al grado 7 y, por la resolución enjuiciada , se autorizó el traslado del accionante a parti r del día 21 de febrero de 2022 al Departam ento de Promoción de Desarrollo Turismo (fs. 53 y 15, A.A.). Por actuación No. 137/2022 se dispuso el “pase a Termas del Daymán, al efecto de asignar tarea que corresponda a su grado y escalafón, en turno a determinar por el encargado del centro termal, según indique la necesidad del servicio” (fs. 54, A.A.). Del legajo personal del accionante surge que desde el 25 de febrero de 2022 el promotor se encontraba de licencia por enfermedad, motivo por el cual por actuación No. 479/2022, de fecha 28 de junio de 2022, se informó que “visto el informe elevado de la ca ntidad de días de licencia médica solicitadas por el funcionario Roque Basualdo durante el año 2022, vuelva para agregar las mismas, con patología desde el 1 de enero del presente. Luego practíquese Junta Médica” (fs. 45 a 51 y 62, A.A., respectivamente). Así, se le entregó formulario para ser completado por el médico tratante a los efectos de presentarlo en la Clínica Municipal, el que surge agregado a fs. 96, A.A. En dicho formulario la medico tratante indicó que el accionante padecía un trastorno de ans iedad crónico, entendiendo que superado el cuadro actual podría continuar con sus ta reas habituales y que aconsejaba en forma permanente el pase a tareas que no requieran “stress” (fs. 96, A.A.). Con dicho informe, la Junta Médica concluyó: “El Sr. Roque Basualdo, sexo masculino de 52 años, es portador de un Trastorno de Ansiedad diagnosticado en febrero de 2019, refiere posterior a suceso estresante en ambiente laboral. Actualmente no recibe tratamiento farmacológico ni psicoterapia. No presenta incapacid ad laboral. Manifiesta que su estrés se desencadena frente a disconformidad con la tarea que desempeña en Intendencia de Salto” (fs. 101, A.A.). Por actuación No. 690/2022, basados en el informe de la Junta Médica antes referido, se manifestó que el accionante “puede reintegrarse a trabajar una vez culminada la actual certificación médica”, debiéndose reintegrar el 26 de agosto de 2022 (fs. 105 y 106, A.A.). Con fecha 29 de agosto de 2022, el accionante presentó nueva certificación médica por ansiedad y angustia a partir del 26 de agosto de 2022 hasta el 26 de setiembre de 2022 y valorado por la Junta Médica no se accedió a continuar con las certificaciones médicas. Por tal motivo, por informe No. 3616/2022 se instruyó notificar al funcionario que debía reintegrarse a su lugar de trabajo el día 31 de agosto de 2022, completándose la notificación el día 30 de agosto de 2022 (fs. 111 y 112, A.A.). El día 31 de agosto, el accionante no se presentó a trabajar informando que faltaría con aviso, sin embargo, en actuación No. 95/2022 la superior inmediata del promotor informó que “el funcionario Roque Basualdo no se presentó a trabajar el día de hoy 01/09/2022 y no dio aviso tampoco. El martes 30 llamo en la tarde para avisar que no concurría a trabajar el día siguiente 31/8 no presentó nota dentro de las 24 horas siguientes ni volvió a comunicarse para explicar motivo de su ausencia.” (fs. 120, A.A.). Finalmente, con fecha 2 de setiembre de 2022, se lo sancionó con una suspensión de cinco días y, posteriormente, al no haber justificado sus ausencias, por Resolución del Intendente de Salto de fecha 27 de setiembre de 2022, se lo consideró como renunciante ( fs. 128 y 144, A.A., respectivamente). V) En lo inicial, cabe precisar con relación a la legitimación activa del accionante que, si bien la relación funcional del actor, en cuanto funcionario de la Administración demandada, se extinguió el día 27 de setiembr e de 2022 ante la renuncia tácita en el marco del respectivo trámite por abandono del cargo, la resolución enjuiciada se verificó en plena vigencia del vínculo jurídico respectivo. En ese sentido, como indicó la Procuraduría al pronunciarse sobre la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la Administración demandada, si bien para el supuesto de recaer un fallo anulatorio no podría ejecutarse en especie, el accionante eventualmente podría lograr la satisfacción del interés mediante otras vías, como lo es una reparación patrimonial (fs. 31 y 32, infolios y sentencias Nos. 413/2013 y 513/2019). De modo que, entiende el Tribunal que el accionante se encuentra legitimado para deducir el presente accionamiento y corresponde ingresar al mérito del asunto. VI) Despejado lo anterior, en lo sustancial, e l accionante se agravió de la resolución impugnada indicando que ésta no se encuentra debidamente motivada, fue dictada con abuso o desviación de poder, configurando una sanción encubierta y que fue víctima de acoso laboral o mobbing. A juicio del Tribunal, ninguno de los agravios es de recibo. VII) Sobre la temática, como ha señalado esta Corporación desde larga data, la decisión de trasladar un funcionario o de asignarle nuevas tareas es una potestad de las Administraciones Públicas típicamente discrecional, que encuentra sus límites en la arbitrariedad o en la irrazonabilidad. Siguiendo la jurisprudencia del Tribunal, respecto a los traslados de funcionarios, ha de consignarse que, si la Administración tiene atribuciones para nombrar, promover y destituir a sus empleados, las cuales son potestades “extremas”, con mayor razón tiene facultades para ejercer potestades “intermedias” a las indicadas, como ascender, trasladar o suspender al personal a su cargo, desde luego, en tanto y en cuanto ello no se encuentre viciado de falta de juridicidad, arbitrariedad, irrazonabilidad, agravio a una situación esencial, etc. (Marienhoff, M. “Tratado de Derecho Administrativo”, T. III, B, Pág. 55; Sents. 15 4/1992, 751/1993, 212/000, 421/2007, 432/2011, 191/2012, 736/2022, entre otras) En similar sentido Correa Freitas indica que la facultad de trasladar a los funcionarios es de ejercicio discrecional, que debe disponerse dentro de la Unidad Ejecutora o repa rtición estatal respectiva y por razones de mejor servicio. Si el traslado tiene estas características es, en principio, lícito, excepto que se pruebe que obedece a un fin avieso como ser la persecución del funcionario por algún motivo espurio (Correa Freitas, R. y Vázquez, C. “Manual de Derecho de la Función Pública”, FCU, Montevideo, 1998, págs. 196 y 197). VIII) En lo que a la motivación concierne, si bien la Administración cuenta con facultades discrecionales para trasladar a sus funcionarios por razones de servicio, el acto que ordene el traslado debe de motivarse en debida forma. Como enseña Marienhoff, la motivación idónea o eficaz requiere que ella sea “suficiente para apreciar con exactitud los motivos determinantes del acto” (Marienhoff, M. “Tratado de Derecho Administrativo”, T. II, pág. 335 y 336). En el caso, pese a ser la motivación del acto concisa, é sta resulta suficiente, pues refiere a razones de mejor servicio y guarda un correlato con la solicitud presentada por el Encargado de Inspectoría Departamental, en la que solicitaba el traslado del actor, entre otros funcionarios, lo que, además, fuere acordado en reunión de gabinete (fs. 4, A.A.). De forma que, aparecen debidamente acreditadas las razones que sustentan la decisión atacada. IX) En relación con las afirmaciones del actor respecto a que el traslado efectuado impidió que pudiera ejercer sus conocimientos de Abogado, su análisis debe ceñirse a verificar si las tareas asignadas implicaban un menoscabo a su categoría funcional. Sobre este aspecto, l a Administración demandada aclaró que el funcionario se encontraba, primeramente, en el Escalafón Obrero y Oficios y luego en el Escalafón Administrativo, sin embargo, nunca perteneció al escalafón Técnico Profesional. Por tal motivo, no eran requeridos sus conocimientos de Abogado para las tareas que debían asignarle. En los antecedentes remitidos, luce agregado el legajo personal del promotor, el que también se encuentra glosado en el expediente principal y da cuenta que éste desempeñaba sus funciones bajo el escalafón Administrativo (fs.60 a 62, infolios). Asimismo, en informe de fecha 13 de mayo de 2022, se indica que, de acuerdo con el legajo del promotor, éste “ …pertenece al Escalafón Administrativo, tiene grado 6 y fue adecuado al Grado 7 (por Resolución 250/017)” y que “ …la Administración debe cumplir asignándole tareas que correspondan con su escalafón y grado…” (fs. 118 en Carpeta de Documentación en 203 fs.). Está conclusión es compartida por el Tribunal , pues el actor no cuenta con un derecho a que se modifique la estructura y organización de la Administración adecuándose a sus intereses profesionales. En el caso no existió un cambio de grado en su carrera administrativa y, como se refirió, surge de los antecedentes que la Administración contempló su escalafón y grado cuando resolvió su traslado, por lo que nada cabe reprochar a la Administración en este aspecto. X) Así las cosas, no se estima que el traslado cuestionado obedezca a una sanción encubierta, que fuere dispuesto con abuso o desviación de poder, así como tampoco probó el accionant e haber sido objeto de acoso laboral o mobbing. Si bien de las actuaciones agregadas surgen investigaciones que fueron realizadas por la Intendencia, motivadas por una denuncia contra el promotor realizada por la funcionaria Da Cunda y una contradenuncia realizada por el accionante, culminada la investigación, se archivó el expediente. De la prueba rendida no surge acreditad a la existencia de una finalidad sancionatoria al asignar el nuevo puesto y por lo expresado supra, tampoco correspondía que la Administración demandada le asignara tareas técnicas que se encuentran fuera de su escalafón. Tampoco se probó el alegado acoso laboral. Sobre el tópico, resulta aplicable al caso lo que el Tribunal sostuvo en Sentencia No. 157/2013: “Ha expresado en otra ocas ión la Sede, que no puede hablarse “de desviación de poder cuando la razón explicitada para el traslado coincide con el fin último del acto administrativo y cuando la Administración hace ejercicio legítimo en materia de traslado de funcionarios (potestad q ue nadie puede negarle), desde que no afecta la jerarquía del cargo, grado y remuneración del funcionario. En otro orden, el Tribunal ha señalado en reiterada jurisprudencia que, desde siempre, se ha exigido una prueba contundente y seria para acreditar e ste vicio, que tiene como supuesto el haber sido emitido formalmente dentro de la competencia del órgano y de los límites de su poder, pero que sirve para fines distintos de los establecidos por el legislador y aún distintos de los propios del poder que se ejerce. Y grava al accionante conforme a las reglas generales, la carga de probar su ocurrencia, circunstancia que no se dio en autos” En definitiva, del acto procesado y de sus antecedentes surgen explicitados los motivos que condujeron a su dictado: lo grar un mejor desempeño de los servicios a cargo de la Intendencia de Salto. Así, nada puede reprochase al accionar de la Administración demandada. De modo que, no existiendo vulneración de derecho subjetivo alguno, ni desviación o abuso de poder, estima el Tribunal que la Administración actuó conforme a Derecho. Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, por ende, queda firme el acto administrativo impugnado ; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50 .500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Balcaldi, Dr. Cal Dr. Marquisio (Sec. Letrado)