Sentencia Definitiva N° 695/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de diciembre de 2024. No. 695 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MADERAL S.A. con INSTITUTO DEL NIÑO Y EL ADOLESCENTE DEL URUGUAY. Acción de Nulidad” (Ficha No. 76/2023). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 24/2022 dictada el 22 de marzo de 2022 por la Sub Dirección General de Administración, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual desestimó la oferta de la actora en la Licitación Abreviada No. 19/2022 "Arrendamiento de vehículos sin chofer para el departamento de Montevideo" y adjudicó ésta a ANCASUD S.A. (Fs. 144 vto. de A.A.). II) Compareció la parte actora de fs. 5 a 16 vta. infolios, articulando los siguientes argumentos y agravios: La Resolución atacada lesiona los derechos e intereses de la compareciente al haber sido injustamente descartada la oferta que ésta presentó, por un mero error formal subsanado de forma inmediata por la compareciente, perjudicando así no solo a la actora, sino también al propio Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay y a los contribuyentes todos, en atención a que por cuestiones exclusivamente formales se desechó la oferta más económica y conveniente, optando por una más cara en detrimento de la economía de todos los administrados. El demandado descartó la oferta presentada por MADERAL S.A. pese a que era la más beneficiosa para la Institución, únicamente porque la compareciente cometió un error de tipeo al presentar su oferta, el cual acaeció dado lo confusa y poco amigable que resulta la web del Instituto, a través de la cual debía presentarse la oferta y el cual fue subsanado tan solo minutos después de haberse cometido el error formal. Al haber sido rechazada la oferta por un error no sustancial, esta parte bregó ante la mencionada Institución que revise su decisión, en atención a los principios que rigen la actividad administrativa, atropellados por el accionado y a las manifestaciones de la jurisprudencia vernácula respecto al alcance del informalismo a favor del administrado. La actora presentó una oferta clara la cual además acompañó de un documento complementario para disipar cualquier duda que pudiera surgir de la misma. El demandado violentó frontalmente los principios de flexibilidad, materialidad, razonabilidad, ausencia de ritualismo e informalismo frente al administrado, lo que culminó en el dictado de una Resolución que partió de una motivación equivocada, es por tanto inmotivada y deberá de ser anulada por el Tribunal. Las matemáticas son claras y a diferencia de lo que entendió el Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay al resolver la cotización presentada por Maderal S.A. correspondía al arrendamiento de siete vehículos por doce meses tal como era requerido por el pliego licitatorio. El tema de la calificación del ajuste de las ofertas a las condiciones del pliego no es cuestión de discrecionalidad como lo es la valoración de la conveniencia de las ofertas. La interpretación de las exigencias del pliego no debe ser ajena a los principios de flexibilidad y materialidad. Maderal S.A. quien fue la adjudicataria de la licitación anterior del Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay brindó un servicio de calidad sin recibir queja alguna por parte de la mencionada Administración, por lo que la calidad del servicio brindado por Maderal S.A. está comprobada. Siendo la oferta presentada por ésta la más económica debió ser la oferta elegida por la subdirección y no ser desconsiderada por una Resolución ilegal, sin fundamento, ni motivación, atentando contra los principios directrices de la contratación administrativa. Al no haber optado por la oferta o propuesta más conveniente excluyéndose la oferta de la actora en virtud de un error formal, la Administración violó lo establecido por el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (artículos 33 y 65). La Resolución impugnada es escueta y parte de una motivación equívoca, lo que significa que es inmotivada. En suma, el acto atacado lesiona sus derechos e intereses ya que su oferta cumplió con todos los requisitos del pliego de condiciones, con las mejores condiciones. III) Conferido el correspondiente traslado, de fojas 23 a 31 infolios, compareció la Administración debidamente representada, oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación: El 22 de marzo de 2022 se procedió al estudio de la Licitación Abreviada No. 19/2022 arrendamiento de vehículos sin chofer para el Departamento de Montevideo y se elaboró un informe en el que se detallaron los siguientes puntos: La subdirección General de Administración en ejercicio de atribuciones delegadas por Resolución No. 10/22 de 2 de febrero de 2022 aprobó el pliego de condiciones particulares y llamó a licitación abreviada para la contratación de una empresa que brinde el servicio de arrendamientos de vehículos sin chofer para el Departamento de Montevideo. En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 52 del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera se publica el llamado en el sitio web de compras y contrataciones estatales el 15 de febrero de 2022. No se efectuaron aclaraciones al pliego y el 7 de marzo, se realiza la apertura electrónica del llamado, habiéndose presentado tres ofertas según acta de apertura. Se cumplió con la instancia de la corrección de ofertas respecto de la empresa ANCASUD S.A., y se presentaron ofertas correspondientes a las empresas: ANCASUD S.A., MADERAL S.A. y NEZARA S.A. - Realizado el control sobre el cumplimiento de los requisitos formales previstos en el pliego de condiciones particulares, se sugiere desestimar las siguientes ofertas, por los motivos que se expresarán: MADERAL S.A. porque no cotizó en SICE de acuerdo a lo previsto en el numeral 12 del pliego que establece que los oferentes deberán introducir en el campo precio unitario sin impuestos del sistema, el monto correspondiente al precio mensual del arrendamiento de los siete vehículos ofertados y que únicamente se tendrán en cuenta los precios cotizados en línea. El informe final sugiere adjudicar el procedimiento de Licitación Abreviada No. 19/2022 a la empresa ANCASUD S.A. por un importe total de $1.793.092 con impuestos incluidos por el plazo de un año, pago a crédito a noventa días y ajuste de precios por IPC el 1º de enero de cada año. En definitiva, debe concluirse que el actuar de la Administración es absolutamente legítimo y motivado en lo que refiere a la adjudicación de la oferta que más conviene. Se cumplió con el pliego licitatorio en base a los fundamentos esgrimidos y con ello no se generó ningún perjuicio a la actora que le sea imputable al Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay. En suma, el Pliego establece en su numeral 12 “Precio y Cotización” que para cotizar, los oferentes deberán introducir en el campo precio unitario sin impuestos del sistema, el monto correspondiente al precio mensual del arrendamiento de los siete vehículos ofertados. Únicamente se tendrá en cuenta los precios cotizados en línea. En este caso, el archivo adjunto de donde surge su oferta económica no sustituye la cotización en línea. La empresa debió cotizar el valor de siete vehículos mensuales por la cantidad de doce meses y su oferta publicada en forma electrónica refleja el valor de arrendamiento de un vehículo por siete meses de alquiler. En este sentido, la Comisión Asesora de Adjudicaciones sugirió desestimar la oferta de MADERAL S.A. por apartarse de lo solicitado en el pliego. IV) Por Decreto No. 1937/2023 (Fs. 33) se dispuso la apertura a prueba. V) Las partes presentaron alegatos a fojas 111 y 116 respectivamente. VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 210/2024 y aconsejó el rechazo de la demanda (Fs. 127 y ss.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se dictó en legal y oportuna forma (Fs. 131). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución encausada se emitió el 22 de marzo de 2022 (Fs. 144 de A.A.) y se notificó el 25 de marzo de 2022 (Fs. 146 de A.A.). El 1 de abril de 2022, se interpusieron los recursos de revocación, jerárquico y anulación (Fs. 2 de A.A.). Si bien la recurrencia se produjo en plazo, no correspondía interponer recurso jerárquico al haber sido dictado el acto con delegación de atribuciones del Directorio del INAU. Con fecha 25 de octubre de 2022 se configuró la denegatoria ficta. No obstante, por Resolución de Directorio N° 597/2023 notificada con fecha 1 de marzo de 2023, se rechazó el recurso de revocación manteniendo firme el acto impugnado (Fs. 64 vto. de A.A). La demanda se interpuso el 13 de marzo de 2023, dentro del término legal (Fs. 5). II) El Tribunal, coincidiendo con la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda promovida, por las razones que a continuación se explicitarán. III) Surge de los antecedentes agregados al proceso que, en el año 2022, el Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (en adelante, “INAU”) convocó a la Licitación Abreviada No. 19/2022, con el objeto de la “Contratación de servicio de arrendamiento de vehículos sin chofer para el Departamento de Montevideo” (Fs. 126 de A.A.). En el marco del procedimiento competitivo referido, conforme surge del Acta de 7 de marzo de 2022, se recibieron las ofertas de 3 empresas; a saber: ANCASUD S.A., MADERAL S.A. Y NEZARA S.A. (Fs. 138 vta. de A.A.). En el Acta de fecha 16 de marzo de 2022 se consignó lo siguiente: “La firma MADERAL S.A. cotiza en pesos uruguayos, en el campo variación aclara “Volkswagen Gol Sedan” y en el campo observaciones “la cotización detallada es mensual por auto”, no cotizando según lo dispuesto en el numeral 12 del Pliego que establece que “Para cotizar los oferentes deberán introducir en el campo “Precio Unitario sin Impuestos” del Sistema el monto correspondiente al precio MENSUAL del arrendamiento de los 7 (siete) vehículos ofertados el que será en moneda nacional con impuestos incluidos” (Fs. 139 de A.A.). Mediante informe que obra a Fs. 140 de A.A. se sugirió desestimar la oferta de MADERAL S.A. “ porque no cotizó en Sice de acuerdo a lo previsto en el numeral 12) del Pliego (fojas 81 y 82), que establece que “… los oferentes deberán introducir en el campo “Precio Unitario sin Impuestos” del Sistema el monto correspondiente al precio MENSUAL del arrendamiento de los 7 (siete) vehículos ofertados…” y que “… Únicamente se tendrán en cuenta los precios cotizados en línea”. “La empresa cotizó en Sice el precio mensual de un vehículo por 7 meses, modificando la cantidad de 12 que refiere a los meses de contratación y no a la cantidad de vehículos. En concreto en línea figura la cotización de $ 20.130 por 7 meses que totaliza $ 140.910, cuando debería haber ingresado el monto total del arriendo de 7 vehículos por mes. Si hubiera cotizado correctamente de acuerdo al pliego este importe mensual por los 12 meses publicados totalizaba la suma de $ 1.690.920, en lugar del monto publicado de $ 140.910, como detalla en su oferta escrita”. Finalmente, con fecha 22 de marzo de 2022 se dictó la Resolución impugnada (Fs.144 vta. de A.A.) IV) En el caso, no es un hecho controvertido que la actora padeció error al momento de efectuar su oferta, por el contrario, lo admite a texto expreso en el numeral 3.5 de su escrito introductorio (Fs. 6 vta. infolios). A su vez, el Pliego de la Licitación Abreviada N.º 19/2022 que luce glosado a fs. 126 y ss de los antecedentes, en su numeral 10.1) estableció que Las ofertas serán recibidas únicamente en línea y el numeral 12) PRECIO Y COTIZACION dispuso: “ Para cotizar los oferentes deberán introducir en el campo “Precio Unitario sin Impuestos” del Sistema el monto correspondiente al precio MENSUAL del arrendamiento de los 7 (siete) vehículos ofertados, el que será en moneda nacional con impuestos incluidos. En caso de cotizar igual precio para cada uno de los 7 vehículos, dicho monto será el producto de multiplicar el precio mensual de arriendo de cada vehículo por 7...” Por su parte también consta que el Acta de Apertura de la Licitación se realizó el día 7 de marzo de 2022 a las 10:00 am (Fs. 138 vta. A.A.) Y como consignara la Oficina Compras, con fecha 16 de marzo de 2022 el objeto de la Licitación que nos ocupa era el " Arrendamiento de hasta SIETE (7) AUTOMOVILES SIN CHOFER , … "; y continuó: “ La firma MADERAL SA cotiza en pesos uruguayos, en el campo variación aclara "Volkswagen Gol Sedan" y en el campo observaciones "la cotización detallada es mensual por auto", no cotizando según lo dispuesto en el numeral 12 del Pliego que establece que, “Para cotizar los oferentes deberán introducir en el campo "Precio Unitario sin impuestos" del Sistema el monto correspondiente al precio MENSUAL del arrendamiento de los 7 (siete) vehículos ofertados , el que será en moneda nacional con impuestos incluidos. Se deja constancia que con fecha 7 de marzo de 2022, a las 10:18 hs (luego de la apertura del llamado), se recibe en el correo electrónico del Dpto. De Compras correo de la empresa con aclaraciones respecto de la cotización realizada” (Fs. 139 A.A.). Lo anterior fue reafirmado en informe de fecha 22 de marzo de 2022 por parte de la Dra. Gabriela Vilacoba destacando que la actora no cotizó en Sice de acuerdo a lo previsto en el numeral 12) del pliego …, y detalló la forma errónea en la que cotizó (Fs. 142 vta. A.A.). En el caso, no es de recibo que se tratara de un error de tipeo, menor, formal, no material ni sustantivo. El artículo 65 del TOCAF prevé:“(…) La Administración podrá otorgar a los proponentes un plazo máximo de dos días hábiles para salvar los defectos, carencias formales o errores evidentes o de escasa importancia; este plazo podrá ampliarse para el caso de proveedores del exterior y en tal caso se aplicará a todos los oferentes”. Del giro gramatical “podrá” se infiere, sin mayores dificultades, que el referido artículo le otorga a la Administración una potestad (no le impone una obligación) de conceder un plazo, potestad que –además- está limitada a salvar carencias formales o errores evidentes o de escasa importancia. Claro está que una modificación como la pretendida por la parte actora implicaría un cambio de la oferta, vulnerando así el principio de igualdad de los oferentes; principio entendido como aquel que implica un trato sin discriminación ni preferencias subjetivas, esencial a todo procedimiento administrativo de selección en la contratación administrativa. En consecuencia, el alegado “error de tipeo” resultó fundamental y determinante para decidir si la oferta presentada cumplía o no con los requisitos exigidos para participar del procedimiento competitivo. Es de verse que, una vez realizada la apertura de la licitación, ya no es posible alterar o modificar las ofertas sin vulnerar el principio de igualdad de los oferentes consagrado en el artículo 149 del TOCAF, siendo un imperativo del propio interés de cada oferente preparar, analizar y revisar el contenido de su propuesta antes de dicha apertura. En conclusión, el accionar de la Administración fue ajustado a derecho debiéndose confirmar el acto. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, la Ley No. 20.010 y demás disposiciones complementarias, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria y, en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del Abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).