Sentencia Definitiva N° 692/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de diciembre de 2024. No. 692 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “UBER B.V. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 190/2023). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora UBER B.V., dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 08683 de 1º de setiembre de 2022 dictada por el Intendente de Maldonado, mediante la cual se aplicó a la actora una multa de 350 UR al haberse constatado que det erminados vehículos y conductores, en los meses de enero, febrero y marzo del año 2020, prestaron viajes en la plataforma de movilidad UBER B.V. sin habilitación (fs. 21 y vto. carpeta de documentación en 71 fs.). II) En su demanda (fs. 2 a 13 infolios ) la accionante manifiesta básicamente lo siguiente. Declara que UBER es una plataforma electrónica de demanda de traslado de pasajeros a través de vehículos privados. Señala que, en el Departamento de Maldonado, el transporte oneroso de pasajeros mediante plataformas se encuentra regulado por el Decreto No. 4001/2018 de la Junta Departamental de Maldonado, con modificaciones introducidas por el Decreto No. 4018/2019, cuyas condiciones reglamentarias son establecidas en los artículos 12 y 15, sin que le atribuya potestad discrecional a la Intendencia Departamental para el otorgamiento de habilitaciones. Afirma que la Intendencia debe solamente controlar que el vehículo cumpla con las condiciones reglamentarias, y una vez ello otorgar la autorización, e s por ello que el Decreto establece en su Artículo 15 que “están habilitados a prestar …”. Manifiesta que el Decreto Departamental estipula que la Intendencia otorgará a través de una oblea digital, que es una certificación digital que supone habilitar el transporte regulado conformando el servicio regulado por un código QR, que deberá lucir en forma obligatoria para todos los vehículos autorizados. Entiende que el artículo 10 establece que es a propuesta de la Intendencia que se debe determinar la cant idad máxima de vehículos afectados para prestar servicios. Por lo cual, para limitar la cantidad debe enviarse un proyecto de Decreto a la Junta Departamental de Maldonado, siendo que nunca se dictó dicho Decreto, por lo cual, no exista potestad alguna de restringir la cantidad de vehículos. Relata que UBER solicitó autorización y entrega de obleas a vehículos en reiteradas oportunidades y comunicó el listado de los mismos a la Intendencia. Que la Administración departamental notificó el 26 de noviembre de 2020 el incumplimiento del Decreto No. 4001/018, siendo 185 vehículos los que no cuentan con habilitación, los que surgirían para la liquidación del Fondo de Movilidad entre enero, febrero y marzo de 2022. En tal sentido indica que la Resolución proces ada incurrió en errores graves y notorios en la motivación ya que invoca una supuesta discrecionalidad administrativa para el otorgamiento de autorizaciones y obleas, de la que jurídicamente carece. Destaca que se observa de la historia del legislador departamental que se le da un plazo para que, en el plazo anual, la Intendencia remita a la Junta Departamental la cantidad de obleas, permisos de vehículos asociados a aplicaciones para habilitar y que no sea potestad simplemente de la Intendencia sino un acto en conjunto. Añade que la procesada se dictó en base a circunstancias de hecho incompletas e imprecisas, desconociendo la Administración su omisión en la entrega de obleas; afirmando no haber evadido por su parte los controles de la Intendencia al haber acreditado que los conductores y vehículos cumplían las condiciones reglamentarias exigidas por la normativa vigente; verificándose una limitación encubierta ilegítima de derechos fundamentales por vía administrativa. Considera limitada por la Intend encia el derecho a la libertad de comercio y el derecho al trabajo por vía exclusivamente administrativa, sin base legal. Alega verificarse un accionar incongruente y contradictorio, violándose el principio de confianza legítima, dado que por un lado se enriqueció a través de los aportes del fondo de movilidad del canon por viaje realizados por todos los vehículos (con o sin obleas digitales) y, por otro lado, castigó a UBER por una actividad que la enriqueció, no procediendo a devolver al Fondo de Movilidad los aportes que a su juicio provienen de una actividad prohibida. En definitiva, solicita la nulidad de la Resolución procesada. III) Conferido traslado, comparece la administración demandada debidamente representada (fs. 17 a 24 infolios) defendiendo la validez del acto procesado. Afirma que la parte actora pretende extraer de un procedimiento administrativo que considera ilegal (denegación o limitación de permisos), un supuesto de derecho a circular sin la habilitación correspondiente, y a no ser multado por ello. Alega que UBER no recurrió administrativamente la decisión expresa o ficta de la Administración de n o otorgar los permisos, habiendo por tanto tales actos denegatorios adquiridos la calidad de firmes y definitivos. Sustenta que la eventual contienda de competencia entre la Junta Departamental y la Intendencia respecto a la limitación de los permisos, e s un conflicto entre ambos órganos, careciendo la actora de legitimación activa en el mismo. Agrega que, en el caso concreto, la Junta Departamental no solo no objetó lo actuado por la Intendencia, sino que lo convalidó expresamente al otorgar la anuencia para aplicar la multa a la actora, como se desprende del informe de la Comisión de Legislación de la Junta Departamental (fs. 60 expíe 2020-88-01-05999). Sobre la motivación inexacta refiere que conforme el artículo 35 numeral 25 literal E de la Ley No. 9.515 (Ley Orgánica Municipal) compete al Intendente: “25 - Organizar y cuidar la vialidad pública siendo de su cargo: E) Reglamentar el tránsito y los servicios de transporte, de pasajeros y carga, de conformidad con las ordenanzas y consentir el estacionamiento de vehículos en los sitios de uso público, pudiendo fijar en todos los casos las tarifas del servicio y las normas a que deben ajustarse”. En cuanto al agravio relacionado con la limitación de la libertad de comercio y derecho al trabajo , señala que la libertad de desarrollar una actividad privada está limitada por ley y por las regulaciones complementarias a la ley que establece la Administración. Asevera que por mandato constitucional todo emprendimiento empresarial privado es limitab le por ley (art. 35 de la Constitución), realizando la parte actora una actividad de transporte oneroso de pasajeros, sino su control cometido a los Gobiernos Departamentales en el ámbito de su jurisdicción; no implicando que el vínculo con el usuario sea a través de una plataforma electrónica la naturaleza de servicio de transporte. Advierte ser la competencia de los Gobiernos Departamentales de contralor excluyente, por lo cual “todo transporte oneroso de pasajeros que se realice en el departamento debe contar con la previa autorización de la intendencia.” Afirma la existencia de claras disposiciones legales que le dan una estructura normativa al transporte, citando en cuanto a la alegada competencia (literal E, numeral 25, del artículo 35 y artículo 5 5 de la Ley No. 9.515 como la Ley No. 18.191, en sus artículos 10, 11, 12 y 13). En lo reactivo al cobro del Fondo de Movilidad indica no existir prueba que la Intendencia haya cobrado tal tributo, la cual debía ser producida por la actora. En definitiva, solicitó la confirmación de la Resolución procesada. IV) Por Decreto No. 2333/2023 se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 26 infolios), diligenciándose la que luce agregada en obrados y por cuerda separada (carpeta rosa en 71 fs), agregándose po r cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta verde en 7 piezas en 1658 fs. cada una). V) La parte demandada y la parte actora, por su orden, alegaron de bien probado (fs. 43 a 50 y fs. 52 a 62 vto . infolios, respectivamente). VI) La P rocuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Dictamen No. 669/2023 (fs. 65 a 69 vto. infolios) quien aconsejó se rechace la demanda y en su mérito se confirme el acto resistido. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensió n anulatoria. La Resolución No. 08683/2022 fue notificada a la actora el día 6 de setiembre de 2022 (fs. 22 carpeta documentación en 71 fs.), interponiendo el recurso de reposición con fecha 16 de setiembre de 2022 (fs. 1644 a 1652 de los AA). No habiéndose expedido la Administración, operó denegatoria ficta el 13 de febrero de 2023, quedando agotada en dicha fecha la vía administrativa. La acción anulatoria fue promovida en tiempo el 21 de abril de 2023 (sello fs. 2 y nota de cargo de fs. 14 infolios). Por lo tanto, la vía administrativa fue correctamente agotada y la acción anulatoria interpuesta lo fue en plazo (artículo 4 y 9 de la Ley No. 15.869. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria de ducida contra la Resolución No. 08683/2022 de 1º de setiembre de 2022 por la que se le aplicó a la actora una multa de 350 UR al haberse constatado que determinados vehículos y conductores, en los meses de enero, febrero y marzo del año 2020, apresaron viajes en la plataforma de movilidad UBER B.V. sin habilitación (fs. 21 y vto. carpeta documentación en 71 fs). III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos, el Tribunal, por mayoría de votos y apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. Respecto a la mayoría necesaria es dable destacar que en el caso de marras es de tres votos y no de cuatro, en tanto y cuanto en el casus, se dirime una situación de derecho subjetivo. En efecto. El marco normativo regulador de la mayoría necesaria deriva del art. 310 inc. 2do de la Constitución: simple mayoría para declarar la nulidad de un acto administrativo impugnado por lesión a un derecho subjetivo, y cuatro para todos los restantes que incluye el interés legítimo; lo que implica entonces en el caso analizar el tipo de situación jurídica involucrada. Corolario de cuanto viene de decirse: para identificar la situación jurídica en la que se encuentra la actora corresponde analizar s u pretensión. Así, la misma se infiere no solo de la petición de declaración de nulidad del acto administrativo de marras sino de las razones o causales que sustentan la demanda anulatoria. La accionante demandó la nulidad con base en errores graves y noto rios en la motivación al invocarse por parte de la Administración, una supuesta discrecionalidad administrativa para el otorgamiento de autorizaciones y obleas en cuestión, discrecionalidad de la que jurídicamente carece. La accionante entiende que la Reso lución impetrada fue dictada basándose en circunstancias de hecho incompletas e imprecisas, desconociendo la Administración su omisión en la entrega de obleas; todo lo cual verifica una situación de limitación encubierta de derechos por vía administrativa, en tanto los vehículos, así como los conductores cumplen con la normativa vigente exigida, así como que se cumplió con la totalidad de los controles. Se limita así, en su consideración, el derecho a la libertad de comercio y al trabajo, sin fundamento legal alguno. IV) Corresponde, pues, analizar el tipo de situación jurídica involucrada: o derecho subjetivo o interés legítimo. La adecuación de la regla al caso concreto, en un Estado constitucional de derecho, pasa ineludiblemente por la tarea de interpretación y de su transparencia y justificación. Así, en el caso convocante, se denota la inobservancia de los requisitos normativ os por parte de la Administración, en cuanto a ignorar la habilitación tanto de vehículos como de conductores, en clara violación de las reglas de procedimiento y consecuente lesión de derechos fundamentales como libertad de comercio y trabajo, por vía administrativa y sin justificación alguna. Se configura así un apartamiento del debido proceso y éste que funciona como garantía para todo administrado en un Estado constitucional de derecho no califica como interés legítimo - como respetar la habilitación de vehículos y conductores, habiéndose cumplido con los requisitos normativos - sino como derecho subjetivo. Por su parte, la Dra. Rossi agrega a los fundamentos que vienen de exponerse, que, interpretado el art. 310 de la constitución nacional desde el bloque de constitucionalidad de los derechos humanos, el debido proceso constituye un derecho subjetivo por lo que, en el caso, la mayoría necesaria para resolver es de tres votos. V) A modo de encuadre sintético del caso, tal como se desprende de los an tecedentes administrativos allegados al proceso, ante el informe de la Dirección General de Tránsito y Transporte de la Intendencia de Maldonado de fecha 20 de mayo de 2020, poniendo de manifiesto que de la declaración jurada presentada por la plataforma U BER, en los meses de enero, febrero y marzo, los vehículos y sus respectivos conductores carecían de la habilitación correspondiente para prestar el servicio (fs. 1552 de los AA), se inicia un procedimiento administrativo interno donde, respetándose las garantías del debido proceso (otorgamiento de vistas a la actora fs. 1565 a 1566 y 1586 a 1590 de los AA) y luego de considerados los descargos por la Administración, se procedió al dictado de la Resolución objeto del presente accionamiento. Ingresando al análisis de la normativa aplicable, de conformidad con el artículo 1º del Decreto No 4001/2018 de la Junta Departamental de Maldonado (con las modificaciones operadas por el Decreto No. 4018/2019), el servicio de transporte oneroso brindado por las Empresa s de Redes de Transporte (ERT) - aplicable a UBER - se lo considera un servicio privado de interés público. En atención a la aludida naturaleza jurídica, tal como lo expresa ROTONDO “ El Estado, como gerente del interés general no puede ser prescindente”. “Ese interés del que es especial pero no exclusivamente responsable existe de su hacer efectivo para la creación de un entorno protector y requiere, también, la limitación de la proyección exterior de la libertad; debe armonizar conductas de los habitan tes mediante delimitaciones que permitan la realización personal en un ámbito de certeza” (Rotondo, Felipe; “Regulación de la Actividad Privada, FCU, año 2015, p. 25). Sobre la base antedicha, se observa el artículo 10 de la citada norma la atribución ex clusiva de competencia a la persona jurídica Gobierno Departamental en cuanto a fijar la cantidad máxima de vehículos afectados para prestar servicios a través de cada una de las ERT´s habilitadas, detentando la Intendencia Departamental el poder de proposición al respecto. El artículo 10 referido expresa: A propuesta de la Intendencia Departamental, el Gobierno Departamental deberá fijar la cantidad máxima de vehículos afectados para prestar servicios a través de cada una de las ERTS habilitadas, en un plazo no mayor a los doce meses de la entrada en vigencia del presente Decreto.” Esa propuesta limitativa de ninguna forma se efectuó, incumpliendo el plazo anual determinado por el propio artículo 15 del decreto departamental, que establece expresamente que los servicios de transportes “están habilitados”. En el caso, el actor demostró que solicitó la autorización y entrega de las obleas, y fue la Intendencia que impidió acceder a las mismas. Es así que la aludida “propuesta” se encuentra prevista com o insumo para cumplir con la determinación aludida -a cargo del Gobierno Departamental- por cuyo mérito no se comparte lo expresado en el literal b) del Resultando II) de la recurrida, al referir “que la autorización habilitando nuevos vehículos y conductores para la plataforma Uber es una potestad discrecional que tiene la Administración. En tal sentido el número de permisos está limitado a la apreciación de necesidades que realice la Intendencia, con lo cual ante la solicitud de nuevas autorizaciones la Administración puede no acceder a las mismas por razones de mérito (oportunidad o conveniencia) …” (destacado propio), ya que excede sus competencias como viene de decirse, derivando en un vicio de la motivación respectiva. La Administración no goza de discrecionalidad en la apreciación y valoración jurídica de los hechos operantes en el supuesto normativo, por tanto, si el motivo no coincide o no es como la Administración pretende, el acto se encontrará viciado entonces. Como indica GARCÍA DE ENTRERRÍA “motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello motivar una obliga a fijar , en primer término, los hechos de cual consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto” (Cf. “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, pág. 553 y ss.). Tal como fuera referido, el acto encausado al calificar erróneamente los hechos adolece de un vicio en sus motivos que lo inficiona irremediablemente de nulidad. Al respecto expresa con absoluta c laridad CAJARVILLE: “Presupuesto del dictado de un acto administrativo, es el concreto acaecimiento del supuesto de hecho al cual aquella norma atributiva de competencia imputa abstractamente, como consecuencia jurídica, el dictado del acto de que se trate . (…) Por tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en sí misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de motivos” (Cfme CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo” Tomo II, FCU, 3a Edición, 2012, pág. 32 a 33). Por su parte, el artículo 15 del referido Decreto dispone que “Están habilitados a prestar el servicio de transporte oneroso entre privados operados a través de plataformas tecnológicas los vehículos que cumplan con las siguientes condiciones: a) Ser de tipo sedán y poseer cuatro puertas (…) b) Deberán estar empadronados en el Departamento de Maldonado. c) Deberán contar con una antigüedad no mayor a cinco años (…). d) Tener una cilindrada igual o mayor a 1.200 centímetros cúbicos (…).” Este extremo permite concluir, que de cumplir los requisitos de la reglamentación estarían habilitados. El otorgamiento de la oblea digital, no impide que pudieran realizar el servicio de la plataforma, teniendo presente que la entrega de este insumo fue s olicitada en varias oportunidades a la Intendencia, quien además contaba con la declaración jurada respectiva de dichas unidades, que estaban abonando el canon establecido por la Intendencia Departamental relativo al Fondo de Movilidad. Es dable destacar que resulta contradictorio percibir el importe por los servicios prestados -acorde a lo previsto por el artículo 24 del referido Decreto- en cuanto a los veh ículos y conductores que identifica la demandada como ameritantes de la multa, como se desprende d e las declaraciones juradas respectivas, no aportando la contraparte elementos que permitan arribar a otra conclusión. El mencionado artículo 24 establece: “Fondo de Movilidad Departamental el cual se compondrá de las retribuciones obtenidas por el pago de una tasa equivalente a 0,0014 de 1 Unidad Reajustable por kilómetro recorrido por cada vehículo habilitado. Esta tasa tendrá como hecho generador el control municipal del servicio prestado por las ERTs, exigir y fiscalizar el cumplimiento de las obligac iones previas en este Decreto. Serán sujetos pasivos de la misma las ERTs, las cuales deberán cumplir con el aporte descripto de forma mensual mediante pago efectivo. A los efectos antedichos, las ERTs deberán realizar mensualmente una declaración jurada a la Intendencia Departamental de Maldonado con la información veraz, necesaria y útil en los tiempos y formatos que esta requiera para conocer la identidad de los conductores, sus datos individualizares y los recorridos efectuados por cada vehículo en utilización de la aplicación, las tarifas, los montos cobrados y cualquier otra información que se entienda necesaria para ejercer sus potestades.” Estos servicios privados de interés público que conforman las plataformas digitales, desarrollado por empresas redes de transporte (ERT), si abonan el Fondo de Movilidad, va de suyo que consideran que tienen la habilitación para su realización, siendo la demora en la entrega de la oblea responsabilidad de quien la tienen que entregar y nunca un requisito que configure habilitación previa a su ejercicio. Resulta ilegítima entonces la Resolución procesada en tanto clica la sanción luego de percibir la tasa de Fondo de Movilidad. En tal sentido, previene de la propia legislación departamental que estos servicios privados de interés público que conforman las plataformas digitales desarrolladas o promocionadas pro empresas redes de transporte (ERT) deben contar “con una plataforma te cnológica de operación y/o administración, propia o de terceros, que permita el control, programación, solicitud, control de operación e intermediación del pago (…)” (Art. 8). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett (d.), Dra. Rossi, Dr. Cal (d.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Selva Klett. DISCORDE: por cuanto considero que corresponde confirmar la resolución Nº 08683/2022, dictada por el Intendente de Maldonado con fecha 5 de setiembre de 2022. En lo inicial, entiendo que la parte actora se halla comprendida en la situación jurídica subjetiva de interés directo, personal y legítimo y no de derecho subjetivo. Ello la habilita a exigir por parte de la Administración, que actúe conforme a derecho en el ejercicio de su potestad de contralor y sancionatoria; más no le garantiza la satisfacción de su pretensión. En tal sentido, me remito mutatis mutandis a fundament os doctrinarios desarrollados en sentencia No. 411/2020 y discordia a la sentencia No. 170/2022. Ingresando al mérito de la causa, la Comuna Fernandina impuso a la plataforma de movilidad UBER, una multa de 350 UR, al constatarse la existencia de vehículos y conductores que no contaban con la habilitación correspondiente, en el marco de lo dispuesto en el Decreto Departamental Nº 4001/2018 y modificativo Nº 4018/2019. La actora, en una interpretación antojadiza entiende que la acepción “Están habilitado s …” del artículo 15 del Decreto 4001/2018, implica brindar el “permiso (Oblea Digital)”, por lo cual no existió razón objetiva para denegar o retardar por la vía de los hechos el otorgamiento de la autorización. Así, razona que habiendo demostrado el cump limiento de las condiciones allí estipuladas y al haber solicitado la habilitación de los vehículos y la entrega pendiente de sus respectivas obleas, los vehículos en cuestión se hallaban habilitados. No comparto tal postura, la que se cimenta en una interpretación descontextualizada del decreto referido y de su modificativo. El artículo 9º del Decreto Nº 4001/2018 prevé que cada Plataforma que desee operar deberá adquirir ante la Intendencia Departamental un permiso (Oblea Digital) por vehículo habilitado por la misma; definiéndose ésta como la “que certifica la habilitación vehicular para brindar el servicio de transporte regulado, conformado por un código QR, que deberán lucir en forma obligatoria todos los vehículos autorizados por el pres ente Decreto”. (artículo 5º) (Destacado me pertenece). Por su parte, el artículo 11, bajo el nomen iuris “Oblea Digital”, establece: “Estas deberán poseer Código QR (Código de Respuesta Rápida) en dos vías, una deberá ser autoadhesiva de modalidad tipo VOID (Etiqueta de seguridad) la cual será aplicada en lugar visible en el vehículo autorizado y la otra en una libreta que deberá poseer el conductor autorizado. Ante la lectura de una Oblea Digital mediante dispositivos tecnológicos, éstas deberán arrojar la siguiente información: a) Vigencia de habilitación del vehículo y del conductor. b) Datos del vehículo (marca, modelo, año y matrícula) los que deberán coincidir con el mismo. c) Datos del conductor y/o conductores. (…)”. Los artículos transcr iptos, a diferencia de lo afirmado por la parte actora, no hacen más que refrendar que es necesario el acto de autorización para prestar el servicio de marras, autorización que en el caso no se verificó, por lo que se da el supuesto fáctico para la imposición de la multa finalmente impuesta. Como enseña Sayagués Laso, el acto de autorización supone la existencia de un poder anterior al acto, cuyo ejercicio está subordinado a la obtención previa de un acto habilitante de la Administración. Así, el acto de autorización es, necesariamente, previo al acto o hecho que realizará la persona autorizada, lo que lo diferencia de los actos de aprobación, y, si se prescinde de la obtención de la autorización, el acto o hecho realizado es ilícito y puede dar motivo a la aplicación de las sanciones pertinentes (Cf. Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo I, 6ª Edición, FCU, Montevideo, 1988, p. 414-417). La parte actora, en el afán de legitimar su proceder, aduce que la Intendencia carece de competencia para limitar las autorizaciones; que retrasó y no entregó injustificadamente las obleas, siendo que se trataba de vehículos que cumplían con los requisitos; que incurrió en una limitación encubierta e ilegítima de derechos fundamentales; etc. Dicho temperamento no puede tener asidero. La autorización lleva ínsita la entrega de obleas; y en el caso no existió ni autorización ni entrega de obleas, requisito indispensable para que el usuario pueda controlar que el servicio -de interés público, se gún se desprende del artículo 1º del Decreto- se encuentra habilitado. Por lo demás, ha de advertirse que en el caso se procesa la imposición de una multa por la constatación de vehículos sin autorización, en el marco de lo dispuesto en el Decreto multic itado. De manera que cualquier otro aspecto con relación a las competencias para conceder las autorizaciones, esto es, si se trata de una competencia que es del Gobierno Departamental y no de la Comuna; o si existió un retardo injustificado en la concesión de la autorización, ello no forma parte del objeto de este proceso. Si bien se trata de ámbitos concurrentes de accionar de la Administración; eventualmente podrían invocar responsabilidad de la demandada por denegar ilegítimamente la autorización o por dilatar el trámite, pero ello no quita que se haya cumplido con el presupuesto de la sanción: realizar la actividad sin autorización. En todo caso, si como expresa la reclamante se trataba de vehículos que, a su juicio, cumplían con las condiciones previs tas por la norma para que la autorización fuere concedida, debieron impugnar las denegatorias fictas a tal pedimento, lo que no hicieron. Por el contrario, optaron por circular sin habilitación. En tal sentido, resulta por demás elocuente el paralelismo que efectúa la accionada: “es como si un conductor cualquiera considerara que se le denegó injustificadamente la licencia de conducir, y decidiera haberlo igual sin licencia. Ese conductor debe ser multado por conducir sin licencia, aunque le asistiere razón en su reclamo para obtener la misma”. Es del caso traer a colación a la situación de obrados, lo expuesto por la Corporación ante un caso análogo en el que se procesó la imposición de sanciones a la empresa RIOGAS S.A. por suministrar gas licuado en expendios, sin autorización. En dicha ocasión, el Tribunal sostuvo: “(…) Más allá de cada una de las situaciones puntuales, en donde la accionante sostiene que determinados expendios estaban autorizados y la demandada lo controvierte, con argumentaciones y evidencias que se comparten, interesa al Tribunal analizar los casos de instalaciones de GLP que fueron consideradas irregulares cuando sus autorizaciones se encontraban en trámite. En la tesis que sustenta la pretensora, ello es ilegítimo porque la URSEA otorga las autorizaciones de modo retro activo, a la fecha de presentación de la solicitud, por razones prácticas (la gravísima lentitud en el procedimiento de otorgamiento de las solicitudes) y jurídicas (el carácter declarativo del acto de autorización). La demandada controvierte el planteo destacando que cuando se solicita una autorización, se debe cumplir con todas las exigencias, no bastando con la mera solicitud acompañada de documentación con deficiencias. Asimismo, destaca que no es admisible sostener que ciertas instalaciones contaban con autorización transitoria, cuando se había dispuesto su cese, o bien cuando la solicitud se hizo sin que ya estuviera vigente el respectivo régimen (desde abril de 2011). A juicio del Tribunal, el hecho que las autorizaciones se encontraran en trámite, sin más, revela que al tiempo de verificación de los controles aún no se habían perfeccionado y, por tanto, no habían sido concedidas. En tal sentido, la remoción del obstáculo jurídico que impedía el ejercicio de la actividad todavía no se había producido, lo que determina la situación irregular de los expendios. La venta de garrafas de GLP en Uruguay, no es una actividad libre que requiera una mera aprobación para su ejercicio porque la peligrosidad del producto, hace que se exija cierta seguridad en su suministro, la cual se verifica con el cumplimiento de las condicionantes técnicas que impone el Organismo regulador en la materia (URSEA) mediante la concesión de la debida autorización para operar (artículo 23 del RPA, que encuentra su apoyo normativo legal en el literal E del artículo 1° y literal C del artículo 15 de la Ley Nº 17.598). Como enseña Sayagués Laso, el acto de autorización supone la existencia de un poder anterior al acto, cuyo ejercicio está subordinado a la obtención previa de un acto habilitante de la Administración, que remueve el obstáculo jurídico establecido por el Derecho Objetivo. El acto de autorización es, necesariamente, previo al acto o hecho que realizará la persona autorizada , lo que lo diferencia de los actos de aprobación, y, si se prescinde de la obtención de la autorización, el acto o hecho realizado es ilícito y puede dar motivo a la aplicación de las sanciones pertinentes (Cf. Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo I, 6ª Edición, FCU, Montevideo, 1988, p. 414-417). En similares mismos términos, Rotondo sostiene: “El acto de autorización remueve el obstáculo fijado por la norma jurídica con fines de policía o contralor, previa apreciación por el órgano autorizante de la pertinencia de la actividad jurídica o material a autorizar respecto al interés público respectivo. La autorización es un requisito para la validez de esa actividad y se dicta antes de esta, a diferencia de la aprobación que confiere perfección y eficacia a un act o anterior, con el cual se integra en un acto complejo.” (Cf. Felipe Rotondo Tornaría, “Manual de Derecho Administrativo”, tomo II, Edit. Universidad Ltda., 1983, p. 138). En la misma línea conceptual, Marienhoff señala: “la autorización es el acto administrativo en cuya virtud un organismo administrativo, o una persona particular, pueden quedar facultados (…) b) para desplegar cierta actividad o comportamiento. Trátase de un medio de control preventivo, “a priori” (…), una vez otorgada la autorización po r el órgano controlante, el acto puede emitirse o el comportamiento realizarse válidamente . La autorización actúa, entonces, como requisito para la “validez del acto en cuestión”. (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, t. I, pág. 636)”. (Cf. Sentencia No. 543/2020). En mérito a lo expuesto, resultan de rechazo los agravios esgrimidos por la parte actora. La Intendencia actuó en el ejercicio de sus facultades aplicando la multa de marras, en tanto le compete “Reglamentar el tráns ito y los servicios de transporte de pasajeros y de carga” (artículo 35, numeral 25, lit. E) de la Ley Orgánica Municipal, No. 9.515. Por su parte, la multa impuesta tuvo la anuencia de la Junta Departamental de Maldonado, tal como se desprende de fs. 1610-1611 AA, pieza 7. Por último, en lo que refiere al pago del fondo de movilidad - argumento en el que se centra la actora a efectos de legitimar su obrar- cabe precisar que la declaración jurada presentada con el listado de “vehículos pendientes de obleas ” fue precisamente lo que motivó la aplicación de la multa de marras. Y, no puede admitirse que la presentación de dicha declaración jurada -de carácter unilateral- haya generado en la actora la percepción de que su accionar era el ajustado a Derecho. En todo caso, el reembolso de dichas sumas deberá canalizarse por otras vías jurisdiccionales, más dicho extremo no deslegitima el accionar de la comuna, que fue correcto, como viene de analizarse. Dr. Ángel M. Cal. DISCORDE: desestimo la pretensión anulatoria y confirmo la Resolución N.º 08683/2022 de fecha 5/09/2022, dictada por el Intendente de Maldonado, sin especial condena en costas y costos. I) Comparto la relación de hechos plenamente probados y el planteo general de la mayoría, los antecedentes administrativos consignados y la regularidad del debido proceso; no así sus conclusiones jurídicas respecto a la validez del acto. En tal sentido, comparto los fundamentos de la Discordia de la Sra. Ministro, Dra. Selva Klet t y los del dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno, por lo que inicialmente, en honor a la brevedad, a ellos remito. II) En el caso, y estando frente a un interés legítimo (Sentencia Nº411/2020 y discordia en la Sentencia Nº170/2022 ), la Intendencia de Maldonado impuso una multa de 350 U.R. a la actora por haber constatado la existencia de vehículos que, en enero, febrero y marzo de 2020, hicieron viajes en su plataforma sin la habilitación requerida por los art. 9 y 11 del Decreto N. 4001/2018 de fecha 27/11/2018 de la Intendencia de Maldonado. Esta verdadera autorización en tanto “…acto de la administración que habilita a una persona físico o jurídica, privada o pública, para ejercer un poder jurídico o un derecho preexistente. Supone, pues, un poder o derecho anterior, cuyo ejercicio está subor dinado a la obtención previa de un acto habilitante de la administración, que remueve el obstáculo jurídico establecido por el derecho objetivo” (Sayagués Laso, E., “Tratado Derecho Administrativo, t. I, N.º 257, p. 414), no puede obviarse con apoyo en el art. 15 del Decreto. Este artículo establece las condiciones que deben poseer los vehículos que pretendan operar en los servicios de transporte a través de plataformas tecnológicas: “Artículo 15º) Están habilitados a prestar el servicio de transporte onero so entre privados operados a través de plataformas tecnológicas los vehículos que cumplan con las siguientes condiciones: …”, estableciendo cuatro referidas al modelo, antigüedad y otras características con la que debe contar el vehículo para poder operar. Pero ello, a pesar del encabezamiento que refiere a la habilitación, no es suficiente para prestar el servicio, pues se requiere un trámite posterior que es la autorización (previa) de la Intendencia exigida por los art. 9 y 11 antes referidas. Los argumentos de la actora con fundamento en el art. 15 del Decreto no enervan la exigencia de la autorización previa de la Intendencia que conlleva la colocación de la oblea exigida por la norma. La multa es procedente, ya que, como está previsto, sí se circ ula sin la autorización, por más que el vehículo reúna las condiciones para sumarse a las operaciones de la plataforma, no lo puede hacer hasta obtenerla. Con tal temperamento no existe contradicción alguna entra la imposición de la multa en aplicación del art. 16 por violación a los art. 9 y 11 del Decreto. En fin; en caso en el que además medió autorización de la Junta para imponer la multa por circulación sin oblea, las demoras o faltas de solicitud o las demás razones esgrimidas, pierden peso frente a esa realidad constatada. La actora debió en su oportunidad recurrir el acto que estrictamente la agraviaba ante sus solicitudes concretas.