Sentencia Definitiva N° 690/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de diciembre de 2024. No. 690 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “PITTAMIGLIO PLANA, EDUARDO NORBERTO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE FERROCARRILES DEL ESTADO. Acción de nulidad” (Ficha No. 605/2022). RESULTANDO : I) El Sr. Eduardo Pittamiglio Plana, asistido por la Dra. Inés Pittamiglio, compareció a fs. 8 promoviendo acción de nulidad contra Administración de Ferrocarriles del Estado (en adelante “AFE”) respecto de la RD Nº99/22 de fecha 21 de abril de 2022 por la cual el Directorio del ente, dispuso: “1) ENCOMENDAR, a partir de la fecha de la notificación y hasta el 31 de diciembre de 2022, a la funcionaria de la Asesoría Jurídico - Notarial, Doctora Alicia Goytinó da Silveira, Cédula de Identidad Nº3.693.145-1, nivel 91, el cargo de Director de Dirección, nivel 96 bajo el concepto de función transitoria (…)” (fs. 4 de los A.A). Asimismo, denunció como tercero a la mencionada profesional, Dra. Alicia Goytinó. El accionante sostuvo que el acto es ilegítimo por vicios formales y sustanciales. Respecto de los vicios formales, se agravió por la omisión de otorgar vista previa al dictado de la RD No. 99/22, lo que según alega, limitó su oportunidad de defenderse antes del dictado de un acto que lo lesiona en su interés directo, personal y legítimo. Con relación al aspecto sustancial, esgrimió como vicios la falta de motivación, desviación, abuso y exceso de poder. Con referencia a la motivación del acto encausado, alegó que la misma es falsa por dos razones: (i) en tanto la reestructura a la que refiere “no involucra a la Asesoría Jurídica – Notarial…Como se aprecia del texto de la norma transcripta dicha reestructura abarca a las Gerencias de Comunicaciones y a la Gerencia de Infraestructura ”, explicando que las competencias de dichos órganos no se condicen con la de la Asesoría Jurídica ni ésta depende de ellas, de acuerdo al organigrama del ente (fs. 12 y 12 vto.) y (ii) porque el “Considerando III) indica que la Dra. Alicia Goytinó venía cumpliendo en los hechos el cargo de Director de la Jurídica. Por el contrario, quien venía cumpliendo el ejercicio del cargo de Director de Jurídica era mi persona desde octubre de 2017 como consta en la R.D. No. 29/17 y hasta el dictado de la R.D. 99/22…” (Fs. 14 vto.). Asimismo, argumenta que la motivación es insuficiente en tanto se utilizan expresiones genéricas para fundar el acto, tales como “reestructura” y “maximizar la regularidad y la eficiencia de los servicios” sin indicar un nexo entre ellas y el caso concreto, lo cual vulneraría el art. 21 del Decreto 30/003. De la mano con ello, alega que tampoco existen informes o dictámenes previos al acto ni una remisión a los antecedentes que pudiera servir de motivación “de reenvío”. También sobre este aspecto indica que, ante la inexistencia de una adecuada motivación, la Administración pretendió motivar el acto de forma posterior a la interposición de los recursos administrativos y cita múltiple jurisprudencia de la Corporación en la que se rechaza la motivación “ex post facto” o póstuma. Sumado a ello, argumenta la parte actora que la propia Administración en la R.D. No. 99/22 refiere a que se trata de una potestad discrecional y que, en esos casos, la motivación debe ser más intensa aún para no caer en arbitrariedad. Para culminar el capítulo destinado a este vicio, indica el actor: “ la jurisprudencia del T.C.A. ha señalado de forma constante que para dejar sin efecto asignaciones de funciones, deben invocarse motivos de interés público… no se advierte que el Directorio haya invocado motivos de interés público…” (fs. 15 vto.). Finalmente, con relación a la desviación, abuso y exceso de poder, expresa que se vinculan con el vicio en la motivación y con un supuesto acoso laboral sufrido de parte de AFE y de su Vicepresidente, el Sr. Gustavo Osta. Como hechos fundantes del acoso que esgrime, surgen de su relato los siguientes: (i) publicaciones realizadas en el semanario “Búsqueda” donde dicha autoridad habría manifestado la responsabilidad del actor en el tratamiento de una denuncia de acoso sexual y solicitado su remoción del cargo, en las sesiones de Directorio; (ii) que se le haya impedido participar de una reunión interinstitucional con INMUJERES- MIDES cuando ya estaba por comenzar la misma y se lo había convocado con anterioridad; (iii) la solicitud de parte del Sr. Osta del inicio de un sumario contra el actor, luego de que éste presentara una denuncia por acoso laboral contra su persona y (iv) la denuncia del Sr. Osta ante la JUTEP que diera inicio a otro sumario administrativo. Con respecto al punto (iii) el actor relata en su demanda que luego de la solicitud del Sr. Osta del inicio del sumario administrativo con suspensión y retención de medios sueldos (con motivo de las autorizaciones que se conferían a la Esc. García para prestar servicios en Servicios Logísticos Ferroviarios S.A), el Directorio resolvió una investigación administrativa, respecto de la cual se dispuso por R.D. No. 40/21, que no existía falta administrativa. Con referencia al punto (iv) indica el Sr. Pittamiglio, que el 7 de octubre de 2021 se le notificó la R.D. No. 234/21 que dispuso el inicio del sumario en virtud de un dictamen de la JUTEP del que nunca se le confirió vista y a instancia del Sr. Osta. A partir de ello, se generaron los autos caratulados: “ PITTAMIGLIO PLANA, EDUARDO C/ ADMINISTRACIÓN DE FERROCARRILES DEL ESTADO – ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha No. 211/2022 y denuncia por acoso ante la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social, tramitada en el Expediente No. 2021-13-7-0008277. Culminada la suspensión, el actor manifiesta haberse reintegrado a su puesto de trabajo y días después ser notificado del acto aquí encausado, lo que significó colateralmente, retirarlo de sus funciones como Director. En definitiva, solicitó la nulidad de la resolución impugnada. II) Conforme surge de fs. 20 vto., con fecha 9 de diciembre de 2022, se notificó de la demanda a la Sra. Coytinó en el domicilio aportado por la parte actora, quien no compareció en autos. III) Conferido el correspondiente traslado, A.F.E. representada por el Dr. Varela, contestó la demanda de nulidad (fs. 22 a 26 vto.), rechazando las alegaciones vertidas por la parte actora. Con relación al agravio de falta de vista previa, sostuvo que ésta es preceptiva siempre que el acto administrativo proyectado le cause un perjuicio al administrado o funcionario (art.76 del Decreto No.500/991). Y, aunque el actor esgrime que se le generó un perjuicio, ello no es cierto, en tanto la concesión de una encargatura es una potestad enteramente discrecional de AFE, quien la concede o quita atendiendo a razones de buena administración, a lo que, además, se adiciona que mediante la R.D. No. 99/22 se le mantuvo la compensación salarial por su anterior cargo. En relación a la falta de motivación invocada, la demandada señaló que el acto impugnado fue emitido en la Sesión Ordinaria del Directorio de AFE de fecha 21 de abril de 2022 y que del acta de la misma (Acta No. 85) se desprende que se arribó a dicha decisión al considerar, dentro de Asuntos Varios, la situación de la Asesoría Jurídica-Notarial. Expresa la Administración que en ese contexto se evaluó la situación del Dr. Pittamiglio, quien se había reintegrado a sus actividades en A.F.E, luego de la suspensión preventiva que se le dispuso conjuntamente con el sumario, en virtud del cual, a su vez, se había designado a la Dra. Goytinó en forma interina para ocupar la Dirección de la Asesoría Jurídico - Notarial. Indica la representante de AFE, que con el reintegro del Dr. Pittamiglio a sus funciones, era menester reconsiderar su situación, razón por la cual se decidió mantener a la Dra. Goytinó como Directora, pero, al mismo tiempo, mantener la compensación salarial (nivel 96) del Dr. Pittamiglio. En este sentido, expresó también la Administración demandada que no hay falsedad alguna en la motivación, en tanto anteriormente, la Dirección era ejercida por el Sr. Pittamiglio, la Esc. García y la Dra. Goytinó; cuando se inició el sumario al Sr. Pittamiglio y la Esc. García, quedó a cargo de la misma, la Dra. Goytinó. Así, negó la Administración que se hubiese querido subsanar la supuesta falta de motivación al resolver el recurso, sino que simplemente la Administración fundó por qué no hacía lugar al mismo. Asimismo, con respecto a las razones de interés público que según el actor debieran ser el fundamento de la resolución impugnada, la demandada explica que, justamente, la maximización de la regularidad y la eficiencia de los servicios son razones de interés público. Finalmente, la demandada negó la existencia desviación, abuso o exceso de poder, rechazó que hubiese existido acoso laboral contra el actor, afirmó que la resolución encausada fue adoptada en ejercicio de atribuciones discrecionales, pero cumpliendo la normativa y sin la afectación de derecho adquirido alguno, en la medida en que el actor no lo ostenta. En definitiva, solicitó la confirmación de la resolución impugnada. IV) Por Decreto No. 483/2023 se abrió el juicio a prueba por el término legal (fs. 28), ofreciendo las partes sus probanzas a fs. 33 y 49. V) A fs. 63 compareció la parte actora denunciando hecho nuevo y evacuado el traslado correspondiente por la parte demandada, mediante Sentencia Interlocutoria No. 619/2023, se amparó con discordia de la Ministra Dra. Rossi (fs. 75), la oposición de la Administración, no admitiéndose el hecho nuevo. VI) Diligenciada la prueba ofrecida, las partes alegaron de bien probado en plazo común de 15 días (fs. 80 a 86 vto., y 88 a 89 vto.). VII) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 159/2024 aconsejó la confirmación del acto impugnado (fs. 96 a 99). VIII) Por Decreto Nº1534/2024 se citó a las partes para sentencia definitiva que se acordó en legal y oportuna forma (fa. 101). CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la R.D. No. 99/22 de fecha 21 de abril de 2022 dictada por el Directorio de AFE, mediante la cual se resolvió: “1) ENCOMENDAR a partir de la fecha de la notificación y hasta el 31 de diciembre de 2022, a la funcionaria de la Asesoría Jurídico – Notarial, Doctora Alicia Goytinó da Silveira , Cédula de Identidad Nº3.693.142-1, nivel 91, el cargo de Director de Dirección, nivel 96, bajo el concepto de función transitoria” (fs. 4 y 4 vto., AA). II) Desde el punto de vista formal, se cumplió adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). Ello, en tanto el acto encausado (RD Nº99/22) fue notificado al actor el día 26 de abril de 2022, recurrido con fecha 3 de mayo de 2022 mediante el recurso de revocación y éste expresamente denegado mediante la RD Nº282/2022, notificada al Sr. Pittamiglio con fecha 4 de octubre de 2022. Finalmente, la acción de nulidad fue iniciada con fecha 29 de noviembre de 2022, en tiempo hábil. III) El Tribunal, por mayoría, compartiendo lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la confirmación del acto impugnado. IV) A efectos de una mayor claridad, corresponde realizar un breve racconto de los antecedentes del caso. Surge de autos (fs. 86 y ss. carpeta de documentación parte demandada) que el actor se desempeña como funcionario de la Asesoría Jurídico-Notarial de AFE y que, como consecuencia de la acefalía de su Dirección (por retiros incentivados de sus titulares), se encomendaron transitoriamente las funciones de dicho puesto de la siguiente forma: (i) primeramente, de forma bimestral y a partir del 1 de diciembre de 2014, a los Dres. Alicia Goytinó y Eduardo Pittamiglio respectivamente, aprobándose el pago de la diferencia salarial mediante RD Nº38/2015 y (ii) luego, mediante R.D Nº78/2015, se amplió la resolución antes mencionada incluyéndose también a la Esc. María Gabriela García. De acuerdo a lo que surge de fs. 110 de la capeta de prueba, se resolvió la rotación entre los tres funcionarios para ocupar la Dirección de la Asesoría Jurídico Notarial en virtud de la escasa antigüedad de los mismos dentro del organismo. Mediante RD Nº249/2017 de fecha 6 de octubre de 2017, el Directorio de AFE resolvió encomendar al actor las funciones del cargo directivo antes señalado (fs. 110 carpeta de prueba de la demandada). Posteriormente, mediante RD Nº401/20 de fecha 10 de diciembre de 2020 se dispuso el inicio de una investigación administrativa al actor y a la Esc. García “ con motivo de las autorizaciones concedidas a la Escribana Gabriela García, para su concurrencia en horario de servicio a prestar funciones a la Empresa Servicios Logísticos Ferroviarios Sociedad Anónima (SLF S.A) a fin de dilucidar los hechos y eventuales responsabilidades… ante el planteamiento del seño Vicepresidente, Doctor Gustavo Osta, quien cuestionó que la citada profesional percibe la compensación por estar a la orden de la empresa y simultáneamente prestó servicios profesionales en forma independiente como escribana a SFL S.A, en horario de servicio, avalado por el Asesor Letrado Jefe Doctor Pittamiglio”. Luego de recabada y valorada la prueba (fs. 211 y ss., carpeta de prueba de la parte demandada), los instructores entendieron que no existía falta administrativa, en virtud de lo cual por RD Nº40/21, la Administración dispuso el archivo de la investigación. Sin embargo, surge de fs. 111 (carpeta de prueba parte demandada) que mediante Resolución Nº234/21 se dispuso la instrucción de un sumario administrativo con suspensión y retención de medios sueldos al actor, cuyo motivo fue una denuncia efectuada por el Vicepresidente de AFE, Sr. Gustavo Osta, ante la J.U.T.E.P quien por Acta Nº950 del 5 de agosto de 2021 (fs. 534 - carpeta de documentación), entendió que el Dr. Pittamiglio “no cumplió con las obligaciones previstas en los artículos 10 y 40 de la Ley 19.823”. Ante los recursos administrativos interpuestos por el actor y la Esc. García, la Administración recabó los asesoramientos correspondientes, considerando, de acuerdo a lo que surge de fs. 166 y ss., que el dictamen de la JUTEP constituía un hecho nuevo que ameritaba el inicio de un sumario. Con fecha 13 de diciembre de 2021, ante la suspensión del actor, mediante RD Nº295/21 la Administración resolvió encomendar transitoriamente la Dirección de la Asesoría Jurídico-Notarial a la Dra. Alicia Goytinó (fs. 112). A su vez, por RD Nº2/22 se dispuso revocar la encomendación hecha al Dr. Pittamiglio por RD Nº249/2017 y dejar sin efecto el cobro de la diferencia salarial. Contra dicha resolución interpuso recurso administrativo de revocación el Sr. Pittamiglio, al cual la Administración hizo lugar mediante RP Nº4/2022 en la cual se indicó: “que por lo tanto y en cumplimiento del debido proceso, debe mantenerse incambiada la situación funcional del citado funcionario, hasta tanto no se expida el sumariante y concluya la causa…” (fs. 23 carpeta de documentación de la demandada). Conforme surge de la pieza VI de la carpeta de documentación de la parte demandada, la ONSC fue la encargada, a pedido de AFE, de la tramitación del sumario respectivo. A fs. 1447 y ss., surgen los informes circunstanciados de las instructoras sumariantes. Posteriormente, AFE envió a MTOP a efectos de que dicho organismo elaborara los informes requeridos por la normativa, quien recabó los asesoramientos pertinentes. Devueltas las actuaciones, mediante RD Nº33/23, el Directorio de AFE dispuso aplicar al Sr. Pittamiglio una sanción de advertencia, bajo apercibimiento de que, en caso de cometerse nuevas infracciones, se impondrían penas mayores. Con relación a la Esc. García, se remitieron los autos a la ONSC a efectos de que se pronunciara sobre si las faltas cometidas ameritaban la destitución de la funcionaria (1563 y ss.) y al Directorio para evaluar la remisión a la Sede Penal pertinente. En el interín de la tramitación del sumario, con fecha 31 de marzo de 2022 se notificó al actor que: “ se debe reintegrar a sus funciones en el Edificio Baalbek, el día jueves 7 de abril de 2022 en el horario habitual ” (fs. 200 carpeta de prueba demandada) y finalmente, se dictó el acto administrativo impugnado. V) A continuación, se analizarán por separado cada uno de los agravios esgrimidos por la parte actora: con relación al vicio de falta de vista previa y vulneración del derecho de defensa alegado por el Sr. Pittamiglio, entiende el Tribunal que no es de recibo. En primer lugar, para analizar si efectivamente la RD Nº99/22 generaba un perjuicio al actor que implicara una obligación de la Administración de conferirle vista previa, es ineludible atender a las características de las funciones que cumplía el Sr. Pittamiglio hasta ese momento. Ello porque la preceptividad de la vista previa surge o de una disposición que expresamente la prevea o en aquellos casos en que el acto a dictar pueda generar perjuicios al administrado. En la especie, no surge de la normativa una obligación concreta de dar vista en estos casos, por lo que corresponde examinar si se trató de un acto perjudicial para el Sr. Pittamiglio. En efecto, como ha sostenido invariablemente esta Corporación, el instituto de asignación o encomendación de funciones (en el que ingresa el caso del actor) es un vínculo dotado de las notas de inestabilidad, precariedad y provisoriedad, mediante el cual el funcionario sólo ostenta el derecho a percibir los haberes correspondientes a las funciones que se le asignan, pero que no genera un derecho al cargo (sentencias Nos. 275/2009, 460/2009, 682/2011, 76/2014, 795/2017, 622/2018, 156/2019, 581/2019, 580/2020, 87/2021, 382/2021, 519/2022, 640/2023, 324/2024, entre otras). Asimismo, tal como es manifestado por el propio actor en su demanda, la asignación de funciones y también su cese, es una facultad discrecional de la Administración. La discrecionalidad implica que la Administración, entre una serie de alternativas todas igualmente válidas, puede elegir, de acuerdo a razones de mérito y conveniencia (en este caso relacionadas con el mejor funcionamiento del servicio), cuál de todas ellas utilizará. Este Tribunal tiene competencia para analizar la legitimidad del acto en cuestión, por lo que puede valorar que esas alternativas sean legítimas y que el acto no se encuentre viciado, pero no puede ingresar en el análisis del mérito o la conveniencia de la decisión porque ello le está vedado por la Constitución. Así lo ha reiterado esta Corporación en múltiples sentencias: “ es indubitable atribución discrecional administrativa la de estructurar los servicios en la forma que se considere más beneficiosa para los intereses del Organismo, obviamente encuadrado ello en las normas de legalidad y finalidad que presiden el quehacer administrativo; y sin que nada legitime ocasionar lesión de los derechos funcionales. No existe un derecho subjetivo o interés tutelable en esta jurisdicción, a que los servicios se organicen o reestructuren como mejor conviene al interés de los funcionarios, sino que como viene de anotarse, el principio es el opuesto, el de la potestad de la Administración para así realizarlo en el marco de la legalidad” (Sentencias Nº619/2006, 446/90, 1148/93, 549/94, 592/98, 230/01, 276/2015, 143/2021 y 640/2023, 324/2024, entre otras). En este contexto, el cese de dicha asignación no puede generar perjuicio alguno al funcionario en la medida en que no cambia su situación funcional ni influye en su carrera administrativa, por lo que en este punto le asiste razón a la parte demandada. El cargo presupuestal del actor y las diferencias salariales por las funciones encomendadas fueron respetadas, por lo que no se vislumbra afectación ninguna al respecto. En este caso, la RD Nº99/22 encomendó a la Dra. Alicia Goytinó, hasta el 31 de diciembre de 2022, el cargo de Director de la Asesoría Jurídico-Notarial, lo que, claramente implicaba que el actor dejaría de cumplir dichas funciones (en la medida en que eran transitorias), pero respetó su derecho a las diferencias salariales hasta el 31 de diciembre de 2022. Ello sella la suerte de su agravio referido a la vista previa en la medida en que se respetó el único derecho que el funcionario podría alegar, al abonársele las diferencias salariales. Por el esto, no hay agravio posible, en tanto, se reitera, la encomendación de funciones es provisoria y revocable. Si, como en este caso, el acto administrativo no causa un perjuicio, no es preceptiva la vista previa del mismo y por tanto, no ha existido tampoco vulneración del derecho de defensa del actor. VI) Corresponde rechazar también el agravio del promotor en referencia a la motivación del acto administrativo. Emerge de la RD Nº99/22 que la motivación del acto está fincada en la reestructura del organismo y la necesidad (por supuesto legítima) de que los servicios actúen con la máxima regularidad y eficiencia posible. Asimismo, en el acto, expresamente la Administración brinda un parámetro temporal estimativo en el que se realizarían todos estos cambios estructurales, de forma de dotar de seguridad al servicio (31 de diciembre de 2022), fecha que coincide con el día hasta el cual se abonarían las diferencias salariales al actor (Resultando I y II). Además, conforme surge de la Resolución Nº295/21, el cargo lo estaba ejerciendo la Dra. Goytinó en la medida en que el actor se encontraba preventivamente suspendido por el inicio del sumario respectivo, todo lo cual surge de la documentación aportada por la parte demanda y detalladamente reseñada precedentemente. Es postura de este Tribunal que la motivación del acto puede encontrarse en el acto mismo o en sus antecedentes: “ Al respecto, conviene recordar que, tal como lo ha sostenido sistemáticamente la Corporación, afiliándose a la tesis de Marienhoff… que la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa” (Sentencias Nos. 21/2006, 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013, 539/2016, 311/2017, 397/2017, 342/2018, 130/2019, 581/2019, 39/2021, 500/2021, 85/2022, 128/2022, 287/2022, 810/2022, 154/2023, 268/2023, 708/2023 y 108/2024, 577/2024, entre otras). Sumado a lo anterior, en la especie, de los antecedentes administrativos y la documentación agregada por la parte demandada surge claramente que el asunto fue largamente tratado en las sesiones del Directorio de AFE y que allí la preocupación estaba en el funcionamiento del servicio; no sólo en su eficiencia, sino que también en la legalidad y transparencia de la gestión. A modo de ejemplo, en la sesión de fecha 21 y 28 de octubre de 2020 (fs. 289 y ss., carpeta de documentación) respectivamente, se expresó: “… en el año dos mil catorce, cuando ingresaron la Doctora Alicia Goytinó, el Doctor Eduardo Pittamiglio y la Escribana Gabriela García. Y que quien obtuvo el primer lugar fue la Doctora Alicia Goytinó y luego el Doctor Pittamiglio. Este resultado jamás fue tenido en cuenta para definir la Jefatura de la Asesoría Jurídico Notarial. Desde ya se propone y plantea la remoción del Doctor Pittamiglio y el nombramiento de la Doctora Alicia Goytinó en su lugar como Jefe de la Asesoría Jurídico-Notarial. Suma como argumento la pésima actuación del Doctor Pittamiglio en el asunto referido a la denuncia de la Arquitecta Yaneth Márquez ” y “ AFE está obligada a regirse por las leyes, la normativa, de acuerdo a los marcos que corresponden. Hubo una clara irregularidad, que en su momento por alguna razón, se decidió tomar una decisión política, por un Directorio diferente, en desoír un concurso de un llamado y a su juicio eso afectó claramente la carrera en este caso de esta abogada. Le suma a esto además, el mal desempeño que el tiempo lo dirá, va a generar responsabilidad a la Administración y que en su momento que también repetirá contra el abogado actuante y contra el Directorio que está en línea con esto”. Corresponde mencionar que por Acta Nº950 del 5 de agosto de 2021 (fs. 534 - carpeta de documentación), la JUTEP entendió que el Dr. Pittamiglio “no cumplió con las obligaciones previstas en los artículos 10 y 40 de la Ley 19.823” y que, ante ello, se inició y dio trámite a un procedimiento sumarial, que a la postre culminó con una sanción para el actor. En virtud de lo anterior, resulta claro que de un análisis de los motivos expuestos en el acto y los que surgen de los antecedentes administrativos, no puede decirse que existe una falta de motivación en la RD Nº99/22. El actor también se agravió por entender que la motivación era falsa ya que la reestructura invocada no incluía a la Asesoría y que la Dra. Goytinó no estaba ejerciendo las funciones de dirección en los hechos, como se afirmó en la RD Nº99/22. Pues bien, ello tampoco resulta de recibo en la medida en que la restructura de un ente puede afectar a todo el servicio aun cuando la misma se lleve a cabo en determinados sectores. De hecho, surge del expediente que la Dirección de la Asesoría estuvo acéfala por retiros incentivados de sus titulares. Tan es así que, en virtud de ello, se decidió inicialmente que el actor, la Dra. Goytinó y la Esc. García la ejercieran provisoriamente y de manera alternada. También surge de las actas de Directorio (fs. 280 y ss.) que se estaba analizando la posibilidad de realizar llamados por las vacantes existentes y la reestructura del organismo. Sobre el ejercicio de la Dirección de la Asesoría por parte de la Dra. Goytinó, basta con leer la RD Nº295/21, en la que la Administración resolvió encomendar transitoriamente la Dirección de la Asesoría Jurídico- Notarial a la Dra. Alicia Goytinó (fs. 112) ante la suspensión preventiva del actor. Por todo ello, se reitera, no son de recibo los agravios del actor referentes a la motivación del acto. VII) Finalmente, con relación a los vicios de desviación, abuso y exceso de poder esgrimidos por el actor, es su propia falta de fundamentación y prueba la que sella su reclamo. Sin perjuicio de ello, corresponde distinguir de qué supuestos hablamos cuando estamos ante estos vicios del acto. La desviación de poder es el vicio que aqueja a la finalidad del acto, es la comúnmente llamada “traición al fin”. En palabras de la Prof. Ruocco: “La traición a la finalidad, cuando el órgano emisor del acto persigue un móvil diverso al fin debido, configura el vicio conocido como desviación de poder, el que se produce no sólo cuando se pretende un interés privado (espurio), sino también ante un fin público pero distinto al inherente o específico para el que se atribuyen las potestades a los órganos estatales ” (RUOCCO, G y DELPIAZZO E. C, Tratado Jurisprudencial y Doctrinario, Tomo I, La Ley, Montevideo, 2013, pp. 68 y ss.). Con relación a las nociones de abuso y exceso de poder no hay unanimidad en la doctrina, pero se vislumbran dos grandes definiciones o criterios para distinguirlas. Uno acuñado por el Prof. Cajarville y otro desarrollado por el Prof. Durán Martínez. El abuso de poder se configura, según Cajarville, cuando existe una inadecuación cuantitativa entre el contenido del acto y los motivos o entre el contenido del acto y el fin (CAJARVILLE PELUFFO, J, Dos Estudios de Derecho Administrativo, Ed. Universidad Ltda., Montevideo, pp. 95 y ss.). Para Durán Martínez, el abuso de poder “ se percibe en la relación existente entre más de un elemento…El abuso de poder se da entonces cuando no existe proporcionalidad o adecuación razonable entre los motivos y el contenido del acto administrativo o entre el contenido y el fin ” (DURÁN MARTÍNEZ, A, Contencioso Administrativo, FCU, Montevideo, 3ª Edición, 2023, pp. 353 y ss.). El primero de los citados autores por su parte, entiende que hay exceso de poder cuando la inadecuación entre los elementos mencionados es cualitativa. Para el segundo, el exceso de poder afecta el elemento o presupuesto sujeto: “ Existe este vicio cuando el órgano es competente por razón de materia… pero sobrepasa sus poderes” (Ob. Cit., DURÁN MARTÍNEZ, A, pp. 351 y ss.). En otras palabras, cuando la entidad estatal se excede en sus competencias (ya que la materia y los poderes jurídicos son elementos de ella). En el caso, para poder afirmar que existe desviación de poder, se debió probar al menos por una serie de indicios que la finalidad de la RD Nº99/22 no fue la debida, es decir, que no hubo razones de buen servicio, eficiencia, regularidad, etc., y nada de eso se ha probado en este caso. Primero, porque el actor en su demanda se limita a mencionar al abuso, exceso y desviación de poder como si fuesen lo mismo, sin explicar cómo se configuran o qué prueba existe de ello (remitiendo sin detalle, a una supuesta situación de acoso del Vicepresidente de AFE) y segundo, porque surge de forma expresa de las sesiones de Directorio que la preocupación de la Administración estaba en la eficiencia, transparencia y legalidad del servicio. Lo mismo sucede con el abuso y el exceso de poder alegados, no hay una mínima explicación o referencia a la prueba de los mismos. Entiende el Tribunal que, en este caso, existe una adecuación entre el contenido, los motivos (que ya se detallaron anteriormente) y el fin, ya sea que se lo mire desde un punto de vista cuantitativo o cualitativo. Tampoco se vislumbra que AFE se haya excedido en sus competencias, en tanto, sobra decir que está habilitada para cesar las asignaciones de funciones, lo cual, se reitera, fue reconocido por el propio actor como una potestad discrecional. En idéntico sentido, no se aprecia en el caso prueba respecto a la existencia de una situación de acoso laboral (en base a lo explicado en el punto VI del presente), sin perjuicio de que no surge de autos que el organismo competente para ello en vía administrativa, se haya pronunciado sobre el punto. Por todo lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (d.), Dr. Cal (r.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi DISCORDE, por entender que, en el caso, corresponde recibir el agravio relativo al vicio en la motivación del acto administrativo resistido por los siguientes fundamentos que referirán a los antecedentes que interesan en relación al agravio, el marco normativo aplicable, y el enlace entre uno y otro punto. 1. Los antecedentes que interesan en relación al agravio que entiendo que debe recibirse. El Sr. Eduardo Pittamiglio Plana centra dicho agravio principalmente en que el acto: i) cita una reestructura de A.F.E. que no comprende a la Asesoría Jurídica - Notarial; ii) expone que la Dra. Alicia Goytinó venía cumpliendo en los hechos la función de Director de Jurídica, cuando era él quien la ejercía; iii) utiliza fórmulas generales como "reestructura" y "maximizar la regularidad y la eficiencia de los servicios", sin indicar el nexo lógico con lo dispuesto. En tal sentido, ingresando al contenido de la resolución impugnada, surge situada la cuestión constitutiva de su objeto (Visto), en: “la intención del Gobierno de reestructurar el sistema ferroviario nacional a los efectos de adaptarlo a la nueva realidad;” y que la referida reorganización va a contemplar una reestructura en AFE. Seguidamente expresa que la reestructura tiene como fin principal maximizar la regularidad y eficiencia de los servicios ( Resultando I); por lo que hasta tanto se haga efectiva la misma se plantea encomendar a la Dra. Goytinó el desempeño del “cargo de Director de División”, que venía ejerciendo en los hechos (Resultando II) y Considerando), lo cual dispone en el Resuelve I). Asimismo, se desprende de los antecedentes administrativos que mediante Resolución del Directorio Nº 295/2021, del día 13 de diciembre de 2021, se encomendó interinamente a la Dra. Goytinó la Jefatura de la Asesoría Jurídico Notarial, que ocupaba el Dr. Pittamiglio (R/D 249/2017), ante la acefalia verificada con motivo de la disposición de sumario administrativo con suspensión preventiva por el término de 6 meses a este último (R/D Nº 234/2021). A lo expuesto se le suma que en la Sesión Ordinaria del Directorio, de fecha 21 de abril de 2022 (Acta Nº 85), con motivo del reintegro del mismo al finalizar el término de la suspensión preventiva aludida, se resolvió que la citada Dra. continúe en forma interina en la Jefatura aludida, agregándose que AFE necesariamente tendrá que hacer una reestructura interna (fs. 28 - 29 A.A.). 2. El marco teórico- normativo aplicable. La hipótesis trata del análisis de legitimidad de un acto de poder del Estado que involucra la situación jurídica de un funcionario. De allí que situar el marco normativo supone, ineludiblemente empezar por el principio. Esto es, situarse en el Derecho de los Derechos Humanos. En primer lugar. El derecho a la dignidad de la persona previsto en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Constitución de la OIT y la Declaración de Filadelfia de 1944 entre otros instrumentos, es soporte derecho derivado de conocer las razones de la decisión a la que se deberá someter. En segundo lugar. El derecho a conocer los motivos de la actuación del Estado deriva también del derecho a la información que integra el derecho a la libertad de expresión conforme surge del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Concretamente, arts. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en tanto refieren al derecho a “recibir informaciones”. Este componente incluye el derecho a recibir información en lenguaje accesible que grava al Estado de conformidad con el Objetivo de Desarrollo Sostenible de la Naciones Unidas (Acuerdo Marco de Cooperación para el Desarrollo Sostenible 2021-2025). El linaje de la fuente de derecho que individualiza la obligación del Estado de motivar todos sus actos, y también los discrecionales, permite inferir que no la satisface mediante la invocación de fórmulas o referencias genéricas, sino que resulta imprescindible el relato de razones que enlacen los hechos y el derecho que sustenten la decisión. Aún más, cuando en la decisión involucra el trabajo del funcionario – aunque en funciones interinas// contrato a término, etc. – las razones de hecho y de derecho deben estar vinculadas a sus tareas. En tercer lugar. El art. 21 del Decreto No. 30/003 establece: “El funcionario debe motivar los actos administrativos que dicte, explicitando las razones de hecho y de derecho que lo fundamenten. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en la resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada. 3. Análisis de la motivación de la resolución en relación a los argumentos planteados por el accionante. El Dr. Eduardo Pittamiglio reprocha a la resolución dos aspectos: la fórmula genérica consistente en invocar una “reestructura” y la ausencia de ligazón entre la supuesta reestructura y las funciones que le habían sido asignadas por R/D249/2017 hasta que fuera suspendido en forma preventiva en el sumario administrativo. (fs. 13 vlto. y 14 de la demanda) Vale decir que, la defensa de la Administración tenía la carga de repeler estos precisos argumentos y no cualesquiera. Y en esos mismos términos correspondía a este órgano analizar y resolver el debate. ¿Podía la Administración contestar la demanda argumentando sobre otros puntos? Si, claro que podía. Empero, resultaba inútil a su defensa. 3.1. Entonces en esta línea de razonamiento – partiendo de que el órgano jurisdiccional debe resolver sobre la estrategia procesal planteada por el accionante – corresponde indagar de qué modo AFE se defendió respecto al reproche sobre la invocación de una “reestructura” como fórmula genérica. Consultada la contestación de la demanda, la Administración afirmó que no en el caso alusión o fundamentación genérica. (fs. 24 de la contestación). Sin embargo, nada dice acerca de en qué consistió la reestructura. Cita doctrina y jurisprudencia sobre el marco teórico normativo de la motivación, pero no da razones que rebatan el reproche de que no basta con invocar “restructura” sino que la transparencia con la que debe actuar la Administración convoca explicitar las razones circunstanciadas en las apoya el uso del poder. De allí que no puede compartir con la mayoría del Tribunal que las razones de la reestructura consistieran en la máxima regularidad y eficiencia posible como motivación del acto. ¿Por qué? Porque decir que una reestructura persigue la máxima regularidad y eficiencia, nada ilumina sobre en qué, concretamente, consiste. Es más, de lo mismo, una fórmula genérica. Vale decir que no dijo AFE en qué consistió la reestructura. 3.2. En cuanto al segundo reproche sobre la motivación insuficiente - la ausencia de ligazón entre la supuesta reestructura y las funciones que le habían sido asignadas por R/D249/2017 en la Asesoría Jurídica- Notarial. (fs. 13 vto. y 14 de la demanda), corresponde una decisión similar por los fundamentos que se plantearán. Nuevamente debe razonarse desde la estrategia argumental planteada por el accionante en la demanda. A fs. 12 el actor sostiene que la supuesta reestructura no involucra la Asesoría Jurídico-Notarial sino que se limita a los puestos de trabajo del personal que se encontrara prestando funciones en la Gerencia de Comunicaciones, en la Gerencia de infraestructura y en servicios complementarios necesarios para la construcción, mantenimiento y gestión de la infraestructura ferroviaria y para la gestión de operaciones de la Administración ´n de Ferrocarriles del Estado. Ante ello, ¿cómo se defiende AFE? Analizada la contestación de la demanda, no aporta una línea que conteste el reproche acerca de que la reestructura – en la que se basó la resolución impugnada – no afectaba la Asesoría Jurídica-Notarial. Se explayó sobre otros aspectos: que durante la ausencia del Dr. Pittamiglio se había designado en forma interina a la Dra. Goytinó, que a su reintegro era necesario reconsiderar la situación y que fue lo que resolvió el Directorio en sesión del 21.4.2022 manteniéndola, pero también manteniendo la compensación salarial al Dr. Pittamiglio. (23 y 23 vto.). Vale decir, no contestó este reproche. No explicó de qué forma la multi citada reestructura afectaba a la Asesoría Jurídica-Notarial. De allí que la motivación de la resolución atacada sustentada en un relato de hecho no circunstanciado no se compadece con una decisión de poder, precisa, transparente y controlable por quienes deben someterse a ella. En consecuencia, tampoco puedo compartir con el Tribunal que la motivación sea suficiente porque la reestructura de un ente pueda afectar todo el servicio. Sostengo que en términos genéricos, sin duda puede, pero no es el caso en tanto no fue lo que la Administración planteó en la medida en que directamente no expresó de qué modo involucraba a la Asesoría Jurídica-Notarial y a la posición institucional del Dr. Pittamiglio. En definitiva, por las razones que he expuesto entiendo que la resolución impugnada presenta insuficiencia en su motivación y en consecuencia afecta el derecho humano del Dr. Pittamiglio a conocer las razones de la decisión a la que se deberá someter.