Sentencia Definitiva N° 686/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de diciembre de 2024. No. 686 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LEZAMA PASTORINI, GUILLERMO EMILIO con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 7/2023). RESULTANDO: I) En el presente proceso, el accionante Washington Javier CASURIAGA NOYA, dedujo pretensión anulatoria (fs. 8 a 10) contra la Resolución dictada por la Oficina de Gestión de Cobro de la Asesoría Tributaria y Recaudación del Banco de Previsión Social, por la cual no se hace lugar a la solicitud de declaración de prescripción de obligaciones tributarias. II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto de determinación. Al mismo tiempo sostuvo que el acto no es procesable en tanto no se trata de un acto administrativo sino de un informe de la oficina de gestión de cobro y opuso la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa en tanto al operar la denegatoria ficta a la petición que presentara no se interpusieron los recursos administrativos pertinentes (fs. 40 a 45). III) Por Decreto No. 944/2023 se confirió traslado al actor de las excepciones opuestas (fs. 47), quien evacúa el mismo sosteniendo que el acto impugnado es un auténtico acto administrativo que dio una respuesta negativa a la declaración de prescripción de aportes (fs. 49). IV) Por Resolución Nº 324/023 de 20 de junio de 2023 el Tribunal desestimó las excepciones opuestas y declaró correctamente agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la acción anulatoria (fs. 56 a 58). V) Abierto el proceso a prueba, las partes presentaron la documental agregada por Decreto 3942/023 de 16 de agosto de 2023 (fs. 93). Así se incorporó la documental presentada por la demandada (fs. 65 a 87) y la documental presentada por el actor (fs. 89 a 91). Entre la prueba agregada, ambas partes presentan la Resolución 369/2023 dictada por la Sub Dirección Técnica de la Asesoría Tributaria y Recaudación que dispone “Declarar prescrito el derecho al cobro de los adeudos tributarios generados por concepto de facilidad de pago caduca Nº 28917, para la empresa “Guillermo Lezama”, Nº de Registro 1.651.856, en virtud de lo dispuesto por el artículo 38 del Código Tributario” (luce agregada a fs. 61, 72 vto. y 89 infolios). VI) Las partes alegaron por su orden (parte actora fs. 40 – 43, parte demandada fs. 36 – 38). VII) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 142/2024, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 127 y 128). El Dictamen advierte que, en virtud de la Resolución Nº 369/023, el “thema decidendum” se limita a determinar la aplicación del artículo 4º de la Ley Nº 19.185 respecto al cómputo del período declarado prescrito a los efectos jubilatorios. VIII) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 1355/2024 (fs. 130), previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Antecedentes relevantes. Con fecha 2 de marzo de 2022 el accionante peticionó al Banco de Previsión Social que declarara la prescripción de los aportes a la seguridad social correspondientes al período agosto 2002 a junio 2003 por su actividad como trabajador no dependiente (fs. 15 vto.). Ante esta petición, la Oficina Gestión de Cobros de la Asesoría Tributaria y Recaudación resolvió “que de acuerdo a la normativa vigente art. 4º de la Ley 19.185 y R.D. 23-38/2004, de fecha 21/07/04, se establece como requisito la aportación efectiva para el acceso a la prestación de la jubilación, no admitiéndose la extinción de la obligación mediante la prescripción tributaria” (fs. 17). Tal manifestación de voluntad de la Administración le fue notificada en forma personal al accionante por correo electrónico el día 29 de abril de 2022 (fs. 19). Contra la misma interpuso los recursos de revocación y jerárquico en fecha 5 de mayo de 2022 (fs. 20), los que fundamenta ulteriormente. Los recursos no fueron resueltos, por lo que operó su denegatoria ficta en fecha 21 de noviembre de 2022. La acción de nulidad fue deducida en fecha 2 de Febrero de 2023 (fs. 8), dándose traslado al Banco de Previsión Social por Decreto 148/023 de 3 de Febrero de 2023 (fs. 12), compareciendo el Organismo oponiendo como defensas previas: a) que el acto contra el que se acciona no es procesable pues se trata de un informe, un acto preparatorio; y b) la falta de agotamiento de la vía administrativa en tanto la petición presentada por el actor fue denegada de manera ficta el día 6 de Agosto de 2022, sin que hubiera interpuesto los recursos administrativos contra tal denegatoria. Las defensas opuestas fueron desestimadas por Resolución del Tribunal Nº 324/023 de 20 de junio de 2023 (fs. 55 a 58); entendiendo que el acto resistido tiene contenido decisorio, comunicando al interesado los fundamentos normativos por los cuales no se accede a lo peticionado, indicando que, para acceder a la jubilación, se requiere la aportación efectiva y no se admite la prescripción como medio hábil para extinguir dichas obligaciones. El acto resistido resulta procesable, y en tanto los recursos administrativos fueron interpuestos en tiempo y forma, la vía administrativa fue agotada correctamente. Por lo tanto, en la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). II) El Tribunal, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a amparar la demanda y anular el acto impugnado en estos obrados. III) Causales de nulidad esgrimidas contra el acto administrativo. El actor en su demanda (fs. 8 a 10) esgrime como causal de nulidad la violación del principio de legalidad y de irretroactividad; desarrollando dos agravios concretos. Primero, que la Administración efectuó una errónea aplicación del artículo 4º de la Ley Nº 19.185, al exigir la aportación efectiva para relevar la prescripción y reconocer sus derechos jubilatorios. La ley invocada entró en vigencia en fecha 20 de enero de 2014, cuando la deuda por aportes ya había prescrito. La Ley Nº 19.185 sólo puede aplicarse a situaciones que se generen con posterioridad a su vigencia, por lo que las obligaciones tributarias se encuentran extinguidas por prescripción. Segundo, la Administración desconoció el artículo 152 de la Ley Nº 16.713, que impone declarar de oficio la prescripción tributaria cuando se configuren los supuestos del artículo 38 del Código Tributario. Por tanto, existe el deber jurídico de la Administración de declarar la prescripción cuando el contribuyente así lo solicite. No puede exigirse el cobro de los aportes para relevar la prescripción. IV) La defensa planteada por la demandada, Banco de Previsión Social. La demandada en su contestación (fs. 40 a 45) resiste la pretensión anulatoria deducida, afirmando que, la normativa vigente exige la aportación efectiva para computar los servicios patronales a los efectos jubilatorios, esto es, su cotización como condición para computarlos. Tal exigencia resulta de diversas leyes que repasa, y más recientemente de los artículos 77 de la Ley No. 16.713 y 4º de la Ley No. 19.185. Esta última declara que la cotización efectiva no comprende la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario. V) Delimitación del objeto del proceso anulatorio. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, corresponde delimitar el objeto actual del proceso anulatorio, esto es, el acto administrativo impugnado. El acto administrativo resistido es la comunicación (resolución) de la Oficina Gestión de Cobros de la Asesoría Tributaria y Recaudación, la cual tiene un doble contenido escindible. Por un lado, exige como requisito “la aportación efectiva para el acceso a la prestación de la jubilación”, haciendo caudal del artículo 4º de la Ley No. 19.185; y por otro lado deniega la declaración de la prescripción solicitada. Posteriormente, y ya contestada la demanda, la Sub Dirección Técnica de la Asesoría Tributaria y Recaudación dicta la Resolución Nº 369/023 de 5 de mayo de 2023 que dispone “Declarar prescrito el derecho al cobro de los adeudos tributarios generados por concepto de facilidad de pago caduca Nº 28917, para la empresa “Guillermo Lezama”, Nº de Registro 1.651.856, en virtud de lo dispuesto por el artículo 38 del Código Tributario” (luce agregada a fs. 61, 72 vto. y 89 infolios). En consecuencia, operó la revocación parcial del acto originariamente impugnado, en tanto el Banco de Previsión Social por un acto administrativo ulterior declaró la prescripción del derecho al cobro de los adeudos tributarios tal como lo peticionara el accionante. Por lo cual dicha parcela del acto administrativo primigenio resultó revocada, subsistiendo, en cambio, el contenido atinente a la exigencia de cotización efectiva para computar -a los efectos jubilatorios- los servicios prestados como trabajador no dependiente. En razón de esta revocación parcial, como bien lo advierte la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, el “thema decidendum” u objeto del presente proceso anulatorio se limita al contenido del acto administrativo referido al cómputo del período declarado prescripto para acceder a una eventual prestación jubilatoria. VI) Errónea aplicación del artículo 4º de la Ley No. 19.185. El Tribunal acogerá el agravio articulado por el accionante referido a la aplicación de la disposición indicada, en tanto la Administración realiza una errónea interpretación del alcance del artículo 4º de la Ley Nº 19.185, la que entrara en vigencia el día 20 de enero de 2014. La disposición preceptúa que “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del artículo 86 de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el artículo 13 de la Ley N° 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. El enunciado tiene como finalidad excluir la prescripción, en tanto modo de extinción de obligaciones, del concepto de “cotización efectiva”; de manera que para computar servicios y asignaciones respecto de trabajadores no dependientes deberán estar efectivamente cotizados, excluyendo a la prescripción del artículo 38 del Código Tributario. Ahora bien, la cuestión se traslada a la vigencia temporal del precepto, esto es, si únicamente se aplica a hechos y situaciones que se generan con posterioridad a su vigencia; o también a situaciones anteriores a la misma, en las cuales ya ha podido consumarse el plazo de prescripción de las obligaciones tributarias. A juicio de este Tribunal, como ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos anteriores, el precepto no tiene eficacia retroactiva, por lo que no alcanza situaciones ocurridas con anterioridad a su vigencia. Así, los supuestos referidos a obligaciones tributarias cuyo plazo de prescripción se encuentre consumado, no resultan comprendidos por la exigencia prevista en el enunciado. El Tribunal en jurisprudencia firme y consolidada ha sostenido : “En particular y con respecto a la aplicación de la Ley No. 19.185, invocada por la accionada, es jurisprudencia constante de la Corporación la no aplicación retroactiva de dicha norma que establece una solución más gravosa para el administrado, al no poder contar con adeudos prescriptos como computables a los efectos jubilatorios…” (Sentencia Nº 568/2024 de 22/X/2024). En otro asunto sostuvo que “La disposición entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el día 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que los períodos por los cuales la accionante mantendría deuda con el Organismo corresponden al interregno 1986 a 1996, es claro que aquella norma no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva” (Sentencia 543/2024 de 10/X/2024). Finalmente, y en otro fallo entendió que “por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (Sentencia N° 332/017 de 16/V/2017)”. Por último, cabe agregar que, aun considerando que estamos ante una ley interpretativa, la misma no alcanza asuntos definitivamente concluidos o agotados, por aplicación del artículo 13 del Código Civil que dispone: “La interpretación auténtica o hecho por el legislador, tendrá efecto desde la fecha de la ley interpretada; pero no podrá aplicarse a los casos ya definitivamente concluidos” . Bernardo Supervielle indicaba que “cuando una determinada situación jurídica ha quedado definitivamente resuelta, se ha producido lo que suelen denominar los juristas italianos el “accertamento” o sea, la determinación y aplicación de la regla de derecho; en esta hipótesis la certeza se ha logrado frente al caso concreto; y aun cuando la solución puede no coincidir con la que se habría debido adoptar con el criterio establecido por la ley interpretativa, el respeto de las situaciones individuales concretamente determinadas constituyen una consideración que priva sobre las demás razones” (El alcance de la ley interpretativa. In: Revista de Derecho Público y Privado. Tomo 42 – 43. Año 1959 Pág. 387). Por tanto, la interpretación que hace el Banco de Previsión Social del precepto en estudio, resulta ilegítima y lesiva de los derechos jubilatorios del accionante; en tanto los aportes cuya “aportación efectiva” exige como condición se encuentran prescritos en tanto datan de una fecha anterior a la entrada en vigencia de la Ley No. 19.185. VII) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 No. 686 y 310 de la Constitución de la República y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Expídanse testimonios si se solicitaren; y oportunamente archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Cal Dr. Marquisio (Sec. Letrado)