Sentencia Definitiva N° 683/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de diciembre de 2024. No. 683 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RECENDE, MARTIN OLI con ESTADO, MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 166/2022) y su acumulado: “RECENDE, MARTIN OLI con ESTADO, MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 645/2022) RESULTANDO: Ficha No. 166-2022 I) En estos autos, el actor dedujo pretensión anulatoria contra el acto emitido el 27 de julio de 2021 por la Ju nta de Calificaciones de la Dirección Guardia Republicana, mediante el cual se le asignó la calificación funcional correspondiente al año 2020, ubicándolo en el orden de prelación en el lugar No. 19, con puntaje 951,9853 (fs. 2 a 3, infolios). En necesaria síntesis, se agravió contra el acto impugnado argumentando que es ilegítimo porque: i) el lugar en el que se lo ubicó (penúltimo) no se corresponde al que debiera, reiterando lo que ya fueran vicios invalidantes de actos administrativos de calificaciones anteriores que impugnó por los mismos motivos. En la lista de prelación figuraron varias personas que no se encontraban en los años anteriores; ii) la Administración aplicó un reglamento que es violatorio de la Ley, siendo determinante para la asignación d el puntaje final que se le asignara al suscrito. En efecto, en el ítem Puntaje negativo calificación anual (PNCA), como demérito se toman en consideración los “partes de enfermos”; iii) la interpretación de la Administración es la aplicación del Decreto No. 638/971 y que el artículo 73 literal B) del Decreto No. 431/016 habilitaría a aplicarlo. Sin embargo, esta no consideró que el artículo 75 de este último Decreto derogó la reglamentación anterior. Es decir, el Decreto 638/971 preveía la posibilidad de co mputar como puntaje negativo los partes de enfermo lo cual colide con la reglamentación vigente y asimismo con las normas de superior jerarquía que fundamentaron su dictado ; y iv) Es violatorio de la Ley No. 19.315 considerar dentro del ítem PNCA este tipo de incidencias, concretamente la ausencias al servicio por razones de enfermedad y que no estuvieran relacionadas a actos de servicio, siendo que la reglamentación vigente no la incluye con factor negativo según el artículo 6 del Decreto No. 431/016. En suma, por estos fundamentos, solicitó la anulación del acto (fs. 7 a 9 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Ministerio del Interior, que se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, co ntestó que: i) el actor incurrió en un error por cuanto los puntajes son acumulativos, de esa forma, los funcionarios que hayan realizado el curso de pasaje de grado con posterioridad al actor y obtengan una nota m ás alta, sumado a otros factores como ser notas de concepto funcional y otras anotaciones positivas, tendrán una posición mejor que el accionante , aunque estuvieran en la calificación anterior por debajo; ii) el puntaje negativo anterior al año 2016 se fue acumulando desde que el funcionario acced ió al grado que ostenta (grado de Sargento del Sub Escalafón Ejecutivo) y va a seguir “gravando” su puntaje hasta tanto no ascienda; iii) una vez que los funcionarios ascienda n el puntaje de allí en adelante se integrara con los factores positivos y negati vos que se vayan generando con la nueva jerarquía; iv) con relación a la ilegalidad del articulo 73 literal B del Decreto No. 431/2016, no surge que el mismo haya impugnado específicamente tal disposición que le viene siendo aplicada desde el año 2016, por tanto carece de sentido que se exprese al respecto. En definitiva, por estos motivos, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (fs. 28 a 30 vto.). Ficha No. 645-2022 III) En estos autos, el actor dedujo pretensión anula toria contra el acto emitido el 19 de abril de 2022 por la Junta de Calificaciones de la Dirección Guardia Republicana, mediante el cual se le asignó la calificación funcional correspondiente al año 2021, ubicándolo en el orden de prelación en el lugar No. 25, con puntaje 269,750 (fs. 2 a 3, infolios). En esencia, esgrimió las mismas causales de ilegitimidad que en su anterior demanda, argumentando que: i) el lugar en el que se lo ubicó (penúltimo) no se corresponde al que debiera, reiterando lo que ya fue ran vicios invalidantes de actos administrativos de calificaciones anteriores que impugnó por los mismos motivos. En la lista de prelación figuraron varias personas que no se encontraban en los años anteriores; ii) la Administración aplicó un reglamento qu e es violatorio de la Ley, siendo determinante para la asignación del puntaje final que se le asignara al suscrito. En efecto, en el ítem Puntaje negativo calificación anual (PNCA), como demérito se toman en consideración los “partes de enfermos”; iii) la interpretación de la Administración es la aplicación del Decreto No. 638/971 y que el artículo 73 literal B) del Decreto No. 431/016 habilitaría a aplicarlo. Sin embargo, esta no consideró que el artículo 75 de este último Decreto derogó la reglamentación anterior. Es decir, el Decreto 638/971 preveía la posibilidad de computar como puntaje negativo los partes de enfermo lo cual colide con la reglamentación vigente y asimismo con las normas de superior jerarquía que fundamentaron su dictado; y iv) Es violatorio de la Ley No. 19.315 considerar dentro del ítem PNCA este tipo de incidencias, concretamente la ausencias al servicio por razones de enfermedad y que no estuvieran relacionadas a actos de servicio, siendo que la reglamentación vigente no la incluye co n factor negativo según el artículo 6 del Decreto No. 431/016. En conclusión, por estos fundamentos solicitó la anulación del acto (fs. 13 a 16 vto.). IV) Conferido el correspondiente traslado compareció el Ministerio del Interior, que se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumen, reiteró las argumentaciones que sostuvo en la causa acumulada, expresando que: i) el actor incurrió en un error por cuanto los puntajes son acumulativos, de esa forma, los funcionarios que hayan realizado el curso de pasaje de grado con posterioridad al actor y obtengan una nota más alta, sumado a otros factores como ser notas de concepto funcional y otras anotaciones positivas, tendrán una posición mejor que el accionante, aunque estuvieran en l a calificación anterior por debajo; ii) el puntaje negativo anterior al año 2016 se fue acumulando desde que el funcionario accedió al grado que ostenta (grado de Sargento del Sub Escalafón Ejecutivo) y va a seguir “gravando” su puntaje hasta tanto no ascienda; iii) una vez que los funcionarios asciendan el puntaje de allí en adelante se integrara con los factores positivos y negativos que se vayan generando con la nueva jerarquía; iv) con relaci ón a la ilegalidad del articulo 73 literal B del Decreto No. 431/2016, no surge que el mismo haya impugnado específicamente tal disposición que le viene siendo aplicada desde el año 2016, por tanto carece de sentido que se exprese al respecto. Por otro lado, solicitó la acumulación de autos con la Ficha No. 166/2022. En definitiva, bregó por el rechazo de la demanda (fs. 30 a 33). V) Por sentencia interlocutoria No. 257, de 6 de junio de 2023 , se hizo lugar a la acumulación de autos peticionada, la que se hizo efectiva cuando los autos pasaron en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 70 a 71 vto.). VI) En la Ficha No. 166/2022 , se abrió la causa a prueba por decreto No. 3514/2022, de 24 de junio de 2022 (fs. 32) y se produjo su diligenciamiento hasta que el 23 de diciembre d e 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 58). En la Ficha No. 645/2022, se abrió la causa a prueba por decreto No. 3126/2023, de 30 de junio de 2023 (fs. 46) y se produjo su diligenciamiento hasta que el 15 de noviembre de 2023 se dio cue nta del estado de los procedimientos (fs. 72). VII) En la Ficha No. 166/2022 , la parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 61 a 63 y 65 a 66, respectivamente). En la Ficha No. 645 /2022, la parte actora y la demandada t ambién alegaron en el plazo común de quince días (fs. 75 a 76 y 78 a 79). VIII) La Sra. Procurador a del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 144/2024 y aconsejó la anulación de los actos impugnados , remitiéndose a los argumentos expuestos en las sentencias Nos. 890/2022 y 293/2023 (fs. 73 a 73 vto.). IX) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 75). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la Repúbl ica y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). Ficha No. 166-2022 En esta causa la acción de nulidad se dirigió contra el acto emitido el 27 de julio de 2021 por la Junta de Calificaciones de la Dirección Guardia Republicana, mediante el cual se asignó la calificación funcional correspondiente al año 2020 (fs. 2 a 3, infolios). Dicho acto se notificó al actor el mismo 27 de julio de 2021 (fs. 2, infolios). El 5 de agosto de 2021 interpuso en tiempo y forma los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 5 a 5 vto., infolios). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración haya resuelto el último recurso, el 21 de febrero de 2022. La demanda se presentó el 8 de abril de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 10). Ficha No. 645-2022 En esta causa la acción de nulidad se dirigió contra el acto emitido el 19 de abril de 2022 por la Junta de Calificaci ones de la Dirección Guardia Republicana, mediante el cual se asignó la calificación funcional correspondiente al año 2021 (fs. 2 a 3, infolios). Dicho acto se notificó al actor el mismo 19 de abril de 2022 (fs. 2, infolios). El 27 de abril de 2022 interpu so en tiempo y forma los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 1 a 1 vto., infolios). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración haya resuelto el último recurso, el 14 de noviembre de 2022. La demanda se presentó el 21 de diciembre de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 17). II) El Tribunal, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 73 a 73 vto.) y, en su mérito , dispondría la anulación de los actos impugnados, por los distintos fundamentos que se habrán de explicitar. En lo inicial, corresponde señalar que la Corporación ya se ha expedido ante dos asuntos muy similares al de autos, en donde recayeron las sentencias Nos. 890/2022 y 293/2023 , que declararon la nulidad de actos de calificaciones que, al igual que los enjuiciados, aplicaron una errónea e ilegítima interpretación de “arrastre” de puntajes negativos por enfermedad, en abierta contravención de la Ley Orgánica Policial No. 19.315. Así, en términos mutatis mutandis, por sentencia No. 890/2022 , se concluyó que: “(…) no corresponde la aplicación del puntaje negativo por licencia médica, q ue estaba previsto en el artículo 32 lit. g); del derogado Decreto No. 638/971. Cabe considerar que el puntaje negativo por licencias médicas allí previsto, ya no resulta de aplicación en la dinámica de la nueva ley orgánica policial, puesto que no lo est ablece y tampoco resulta establecido en el nuevo decreto reglamentario (Decreto 431/016) dentro del elenco de incidencias negativas previstas en el art. 33. De modo que no resulta ajustada a Derecho la interpretación que ensaya la Administración, fincada en considerar que, en aplicación del art. 73 corresponde "arrastrar" los puntajes negativos del 2015, lo cual, por cierto, se trató de una solución transitoria establecida para la calificación del período 2016, de acuerdo con el claro tenor del art. 73 del Decreto 431/2016. En definitiva, el acto de calificación 2018 impugnado es contrario a Derecho, puesto que computa en forma ilegítima un puntaje negativo devenido de la calificación anterior, incidiendo en la calificación final (fs. 3 vto. AA). Como con acierto señal la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo: “(…) la excepción a la aplicación de la Ley auto atribuida por el artículo 73 del Decreto 431/2016 y la calificación basada en esa disposición, que es lo que aquí se impugna, contr arían la Ley Orgánica Policial, regla de derecho de mayor jerarquía, todo lo cual afirma el actor en su demanda. Desde luego, el acogimiento de la demanda no supondría más que la reformulación del cálculo sobre las bases legales, sin que implique, por sí misma, la ubicación diferente en la escala ni el ascenso del actor”. Por lo tanto, se impone la anulación del acto encausado, sin perjuicio de reconocer el poder - deber de la Administración de recomponer la faz administrativa , ajustándola a Derecho .” (la negrilla y el subrayado no están en el original). III) En lo que respecta al argumento que planteó el Ministerio del Interior, en el sentido que el cuestionamiento a la legalidad del art. 73 literal B del Decreto 431/016 requería que la norma hubiera sido impugnada, no resulta de recibo en virtud de la solución legal prevista por el artículo 25 del Decreto-Ley No. 15.524. Esta cuestión también fue abordada en la multicitada sentencia No. 890/2022, en términos que resultan trasladables al sub - examine. En concreto, se dijo así: “(…) en virtud de lo dispuesto por el art. 25 del Decreto Ley 15.524, la acción anulatoria se encuentra habilitada a propósito del acto de aplicación de un acto general, fundado en la ilegitimidad de uno u otro, aunque el general no se haya recurrido e impugnado de nulidad. Esta fue, por otra parte, la posición que asumiera la Corporación en la sentencia No. 542/2021 de fecha 4 de noviembre de 2021, ante la impugnación de un acto de calificación en aplicación del mismo Decreto. En dicho pronunciamiento se consignó: “(…) es posible también entender al impugnado como un acto aplicativo del Decreto No. 431/2016, ingresando así dentro del supuesto previsto por el artículo 25 numeral 2º) del Decreto Ley No. 15.524. Dicha disposición prevé “la impugnación de los actos dictados en aplicación de los actos generales mencionados en el inciso anterior, fundada en la ilegitimidad de éstos, o de los primeros aun cuando se hubiere omitido recurrir y contender a propósito del acto de carácter general.” Conviene tener presente aquí lo expresado por la doctrina especializada. Al respecto, Sayagués Laso explicaba: “Aunque el reglamento no hubiere sido recurrido, pueden luego impugnarse los actos individuales que dicte la administración (...)” (Cf. Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, 6ª edición, puesta al día por Daniel Hugo Martins, Clásicos Uruguayos, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, FCU, reimpresión, agosto de 1991, tomo I, p. 142.). Y más adelante en el tiempo, Cajarville precisó: “Aunque no se haya impugnado el acto creador de la norma general -abstracta o concreta-, será siempre posible la impugnación administrativa y jurisdiccional de los actos que posteriormente se dicten en aplicación de aquella, y en esta impugnación podrá invocarse la ilegitimidad del acto de ejecución en sí, como de la norma general en que se funde” (Decreto - ley N° 15.524, art. 25 inc. 2°)” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, año 2000, 3ª edición, p. 112)” (la negrilla no está en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Ampáranse las demandas anulatorias , y, en su mérito, anúlanse los actos impugnados, de acuerdo a lo consignado en el Considerando II). Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación p or ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Cal, Dra. Klett, Dr. Balcaldi (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).