Sentencia Definitiva N° 672/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de diciembre de 2024. No. 672 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE PROFESIONALES UNIVERSITARIOS con PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha Nº191/2023). RESULTANDO : I) En autos, compareció Natalia Gomensoro, en representación de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios (CJPPU), interponiendo acción de nulidad contra la resolución de fecha 13/ 9/2022, dictada por el Presidente de la República, por la que se deniega la incorporación de nuevas profesiones en el ámbito de dicha Caja. Indicó que, en el año 2021, la CJPPU dio inicio trámite para la incorporación de nuevas profesiones no amparadas e n la misma a esa fecha, según procedimiento previsto en su propia Ley Orgánica N° 17.738 (art. 44 y ss.). Por resolución de fecha 25/2/2021, el Directorio, declaró que determinados títulos universitarios que surgen de los antecedentes administrativos corresponden al colectivo amparado por dicha Caja. A su vez, en sesión de fecha 22/4/2021, la Comisión Asesora y de Contralor aprobó esa decisión del Directorio. Continuando con el procedimiento, con fecha 02/09/2021 se remitieron los antecedentes para el pronu nciamiento del Poder Ejecutivo, quien mediante la resolución impugnada denegó la incorporación de nuevas profesiones en el ámbito de la CJPPU. Expresó que no comparte los fundamentos esgrimidos en el acto administrativo denegatorio del Poder Ejecutivo. Y , agregó que, discrepa con la opinión vertida en el informe de Secretaria General del Banco de Previsión Social (BPS) en el que se basó la decisión del Poder Ejecutivo. Informe que consideró no supone una razón válida para rechazar la incorporación de nuevas profesiones. Afirmó que, los fundamentos esgrimidos por el Poder Ejecutivo exceden las competencias fijadas en la materia por la Ley N° 17.738, basándose en razones que carecen de amparo legal y/o reglamentario en la normativa y procedimientos administrativos mencionados, razón por la cual promueve la presente acción de nulidad. Puntualizó que, la CJPPU, evalúa periódicamente la incorporación de nuevas profesiones, analizando -entre otros aspectos- los planes de estudio de los títulos no amparados qu e cuentan con la debida habilitación por parte del Ministerio de Educación y Cultura. Mediante el procedimiento en cuestión se tramita la incorporación de profesiones que son realmente nuevas, esto es que no pueden ser consideradas como desdoblamiento de otras ya amparadas por la Caja. Así, para la aprobación de la incorporación de esas nuevas profesiones, el art. 44 de la ley N° 17.738, exige que se tenga en cuenta el cumplimiento de los requisitos de viabilidad económico financiera para la Institución y s us repercusiones en el financiamiento del régimen general de seguridad social. Destacó que, por parte de la CJPPU, se realizó el estudio de viabilidad económico -actuarial, informe y resultados que fueron certificados por el Instituto de Estadística de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República. Estudio del que se desprende que la incorporación pretendida no haría variar la viabilidad financiero-actuarial de la Caja en forma significativa, y que se estima que no existen impactos negativos según los escenarios simulados para las proyecciones, siendo que al tratarse de profesiones nuevas no se cuenta con cuantificación certera del número de futuros egresados, ni los comportamientos que los mismos adoptarán con resp ecto a declaraciones de ejercicio libre. Asimismo, entendió relevante, tener en consideración el hecho de que además de que los estudios técnico -actuariales efectuados avalan el cumplimiento de la viabilidad financiera que se exige para aprobar la incorporación, en el caso de estas profesiones no se requiere necesariamente el traspaso de servicios y aportes a otro organismo de seguridad social, precisamente por ser profesiones de reciente creación, sin perjuicio de haberse tomado los debidos recaudos de l ímite etario en los casos de quienes hubieren egresado con anterioridad a la incorporación. Concluyó que la solución anulatoria se impone, ya que las profesiones cuya nómina surge de los antecedentes administrativos que se agregarán, poseen carácter unive rsitario y corresponden a grado de nivel superior de acuerdo con la normativa vigente en la materia, por lo que su incorporación a la CJPPU no debería quedar relegada en mérito a una ley aún no aprobada. III) Por Decreto Nº1766/2023, se tuvo por presen tada la acción de nulidad y de la demanda se confirió traslado, emplazándose a la Presidencia de la República a contestarla en el plazo de 30 días con carga de remitir los antecedentes administrativos debidamente foliados, bajo apercibimiento (fs.11 infolios). IV) Compareció a contestar la demanda la Dra. Adriana Xalambri, en representación del Poder Ejecutivo. Luego de citar los antecedentes administrativos que precedieron el dictado del acto, manifestó que, de acuerdo con lo que disponen los arts.44 y 45 de la Ley Nº17.738, que regulan las condiciones de ingreso de profesiones universitarias no amparadas a la fecha de vigencia de la ley, el Poder Ejecutivo debe tomar en consideración el cumplimiento de los requisitos de la viabilidad económico financier a de la Institución y la repercusión en el financiamiento del régimen general de seguridad social. Por lo cual, c umpliendo con este mandato legal, fue que el MTSS solicitó al BPS se evaluara la repercusión en el régimen general del ingreso de este colect ivo de trabajadores en el ámbito de afiliación de la CJPPU, esta información no fue remitida al MTSS y, por tanto, no se pudo cumplir con la disposición legal de evaluar la repercusión en el financiamiento del régimen general de seguridad social. Consecuen cia de esto, fue que, en ejercicio de sus facultades legales, el Poder Ejecutivo, dictó el acto administrativo que rechaza la incorporación de nuevas profesiones a la CJPPU. V) Por Decreto Nº2608/2023, se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la a pertura del proceso a prueba por 10 días (fs.19 infolios), diligenciándose la prueba ofrecida por las partes (fs.21-35). VI) Por Decreto Nº5577/2023, se dispuso que aleguen las partes en el plazo común de 15 días (fs.36). Alegó la parte actora (fs.38- 40) y la parte demandada (fs.42-45). VII) Por Decreto Nº6237/2023, se tuvieron por presentados los alegatos de las partes y se dispuso el pase de los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el fondo del asunto (fs.47), quien se pronunció mediante Dictamen Nº145/2024, aconsejando desestimar la demanda (fs.48-49). VIII) Por Decreto Nº1320/2024, se dispusieron los autos para sentencia citadas las partes (fs.51). CONSIDERANDO : I) En primer lugar, este Tribunal relevará el cumplimiento de las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la demanda anulatoria. La CJPPU acciona contra la Resolución T/311 de fecha 13/9/2022, dictada por el Poder Ejecutivo, mediante la cual, se dispuso: “1 - Deniéguese la incorporación de nuevas profesiones en el ámbito de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitario s resuelta por el Directorio de la misma el 25 de febrero de 2021” (fs.22 Carpeta Documentación en 52 fs.). Resolución que fue notificada a la parte actora con fecha 21/9/2022 (fs.39 Documentación en 39 fs.). La CJPPU, a través de sus representantes, inte rpuso el recurso administrativo de revocación con fecha 3/10/2022 (fs.7 a 9 Documentación en 52 fs.), configurándose el agotamiento de la vía administrativa en forma ficta con fecha 2/3/2023, tras el transcurso de los 150 días siguientes a la presentación del recurso administrativo sin que existiera pronunciamiento expreso por parte de la Administración (art.5 Ley Nº15869, en redacción dada por el art.41 de la Ley Nº17.292). En consecuencia, la acción de nulidad presentada con fecha 21/4/2023 (cfme. nota de cargo de fs.10), fue en tiempo hábil. II) Ingresando en el aspecto sustancial de la litis, el Tribunal, por unanimidad y compartiendo lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a confirmar la resolución impugnada en base a los fundamentos que se pasan a exponer. III) En primer lugar, como precisión previa, el Tribunal comparte lo que indica la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo respecto a que, si bien la actora identifica como emiso r del acto y, con motivo de ello, demandada a la Presidencia de la República, en puridad, el acto administrativo impugnado debe imputarse al Poder Ejecutivo actuando en acuerdo del Presidente de la Republica con el MTSS. En este sentido, el Tribunal ha ind icado: “la Presidencia de la República integra el sistema orgánico Poder Ejecutivo y el Presidente de la República, en tanto soporte de dicho Órgano, actúa dentro y en nombre del Poder Ejecutivo. Así, siguiendo la más prestigiosa doctrina de nuestro país, el Poder Ejecutivo presentaría tres formas de expresión: 1) el Presidente de la República actuando con el o los Ministros respectivos; 2) el Presidente de la República actuando en Consejo de Ministros; y, 3) el Presidente actuando en forma individual” (Cf. Sentencia No. 859/2022). El referido error, con relación a la identificación del órgano a quien le es atribuible la voluntad administrativa, no constituye un obstáculo para la traba de la presente litis, desde que claramente resulta identificable el acto cuya anulación se pretende. IV) Efectuada dicha precisión, se advierte que la actora centra su pretensión anulatoria sobre el argumento de que los fundamentos esgrimidos por el Poder Ejecutivo exceden las competencias fijadas en la materia por la Ley N°17.738, basándose, para su denegatoria, en razones que carecen de amparo legal y/o reglamentario. Agravio que el Tribunal rechazará. En efecto, el procedimiento para incorporar a nuevas profesiones dentro del ámbito de afiliación de la CJPPU, se encuent ra regulado, en lo que al caso incumbe, por los artículos 44 y 45 de la Ley No. 17.738. En tal sentido, el artículo 44 de la citada norma legal dispone que: “(Generalidades).- Las condiciones de ingreso de las profesiones universitarias no amparadas a la fecha de vigencia de la presente ley , serán establecidas por el Directorio, con el voto conforme de dos tercios de sus miembros, la aprobación de la Comisión Asesora y de Contralor y del Poder Ejecutivo, teniendo en cuenta el cumplimiento de los requisit os de viabilidad económico financiera para la Institución y sus repercusiones en el financiamiento del régimen general de seguridad social” (el resaltado no corresponde al original). Por su parte, el artículo 45 de la ley, establece que: (Aprobación de las condiciones de ingreso). - A los efectos establecidos en el artículo precedente, la Comisión Asesora y de Contralor dispondrá de un plazo de noventa días contados a partir de la recepción de la resolución del Directorio, transcurrido el cual ésta se tendrá por aprobada. Para su aprobación, modificación o rechazo, la Comisión Asesora y de Contralor requerirá el voto conforme de la mayoría de sus integrantes en posesión de sus cargos. El Poder Ejecutivo dispondrá de un plazo de un año para pronunciarse contados a partir de la recepción de la resolución de Directorio aprobada expresa o fictamente por la Comisión Asesora y de Contralor. Transcurrido el término mencionado sin pronunciamiento, la resolución del Directorio se tendrá por aprobada ” (el subray ado no corresponde al original). Conforme a lo que establece el marco normativo transcripto, el Tribunal no advierte que la decisión adoptada carezca de amparo legal. En efecto, de los artículos transcriptos, se desprende con total claridad que el act o de aprobación a cargo del Poder Ejecutivo, debe emitirse mediante resolución fundada que contemple el cumplimiento de los requisitos de viabilidad económico financiera para la Institución y sus repercusiones en el financiamiento del régimen general de seguridad social. A su vez, indica que el silencio del Poder Ejecutivo, luego de transcurrido el plazo para pronunciarse, tiene efecto positivo, en tanto se tiene por aprobada la resolución del Directorio. Conforme surge de las actuaciones administrativas q ue precedieron al dictado del acto, la Administración demandada requirió un informe por parte del BPS, a efectos de que dicho Organismo evaluara la repercusión en el régimen general previsional del ingreso de los trabajadores de las profesiones comprendida s en la resolución de la referida Caja. En su respuesta, conforme se detalla en dictamen de la Dirección Nacional de Seguridad Social, el BPS, se limitó a informar que “…no se encuentra en condiciones técnicas por faltar datos del universo de trabajadores d e las profesiones que se procura incorporar de acuerdo con lo expuesto por la Asesoría General de la Seguridad Social de dicho organismo, de informar al Poder Ejecutivo lo solicitado, sugiriendo además el dictado del acto administrativo que deniegue la inc orporación de las profesiones” (fs. 21, Documentación en 52 fs.). Añadiendo la Dirección Nacional de Seguridad Social que “… entiende que no corresponde la incorporación de más profesiones en el ámbito de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesiones Universitarios dado que en el marco de la discusión de la reforma integral del sistema de seguridad social que se está procesando y de lo informado por la Secretaria General del Banco de Previsión Social no se considera pertinente” (fs. 21, Documentación en 52 fs.). En vista de ello, resulta palmario que, en la emergencia, el Poder Ejecutivo no contaba con los insumos necesarios para fundamentar la aprobación pretendida, desde que carecía de información acerca del cumplimiento de los requisitos de viabilid ad económico financiera y, sobre todo, respecto de las repercusiones en el financiamiento del régimen general de seguridad social, que traería consigo la incorporación de las nuevas profesiones al ámbito de la CJPPU. Por consiguiente, se advierte que la justificación del proceder de la demandada surge del propio acto cuestionado y de los informes que le precedieron, que dan cuenta sobre la ausencia de información técnica y financiera que habilitaría brindar una aprobación de este tipo. Como con acierto e xpresó la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo: “La lógica indica que si se pretende recabar la voluntad del Poder Ejecutivo, éste tiene la aptitud de optar entre las soluciones posibles, pudiendo consentir o disentir con el perfeccionamiento del acto propuesto. Al carecer de la información exigida para tomar la decisión, resulta conforme a derecho, que el Poder Ejecutivo actúe en forma prudente, usando sus potestades, para evitar una aprobación tácita que podría tener derivaciones perniciosas que no se está en condiciones de evaluar en el presente. Otra posibilidad podría ser calificada como irresponsable. Adviértase que la denegatoria actual no significa que el planteo no pueda reiterarse, cuando se cuente con los elementos adecu ados para la toma de decisión” (fs.49-49 vto. infolios). Desde esta perspectiva, el Tribunal considera que el proceder de la Administración, al denegar la incorporación de las nuevas profesiones, encarta dentro de las facultades que la propia ley atribuye a la autoridad administrativa para apreciar, sobre la base de razones debidamente ponderadas, si concede o no la aprobación pretendida. En esta línea de razonamiento, cabe concluir que la Administración no se encontraba constreñida a conceder la aprobaci ón, por ende, no resulta reprochable su decisión. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Cal Dr. Marquisio (Sec. Letrado)