Sentencia Sentencia N° 649/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de noviembre de 2024. No. 649 VISTOS : Para resolución estos autos caratulados: “SACCONE, FERNANDO Y OTRA con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 579/2023). RESULTANDO : I) El 31 de octubre de 2023 comparecen Fernando SACCONE y María Carina SILVERA a promover demanda anulatoria en contra de “la resolución de fecha 9 de mayo de 2023, dictada en el Expediente Nº 2023-5-1-0003463 (ANTECEDENTES: Expedientes Nº 2020-05/001-0000-24-1175946 y 2022-5-1-102108) (…) dictada por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Economía y Finanzas y notificada con fecha 11 de mayo de 2023”. (Vide fs. 3 y fs. 9 y vto. infolios). II) En oportunidad de contestar la demanda, el representante del Poder Ejecutivo- Ministerio de Economía y Finanzas opuso como excepciones previas, la falta de jurisdicción y la falta de legitimación activa de los comparecientes. Con relación a la primera, sostuvo que los actores no contienden contra el acto administrativo definitivo, sino contra un informe elaborado por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Secretaría de dicho Ministerio, tratándose, por ende, de un acto preparatorio. Sobre la segunda excepción, señaló que los accionantes no tienen un interés directo ya que el vehículo pertenece a su hija, la cual es mayor de edad y no ha sido declarada incapaz. Tampoco ostentan un interés legítimo puesto que lo solicitado por los padres es ilegal, ya que no existe ninguna norma que le dé competencia al MEF para autorizar a determinadas personas -en este caso los padres- a transferir la propiedad de otra persona - en este caso la hija- hacia su patrimonio. III) Por auto Nº 2150/2024 (fs. 33) se confirió traslado del excepcionamiento opuesto a la parte actora, la que debidamente notificada, según consta a fs. 34 no compareció (fs. 38). IV) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por dictamen Nº 415/2024, de 16 de julio de 2024, aconsejó amparar la excepción en vista. V) Por decreto Nº 3724/2024 (fs. 43) pasaron los autos para resolución, la que fue dictada en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, en mayoría, compartiendo la solución propuesta por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará que el acto impugnado en autos no es procesable ante esta jurisdicción. II) La pretensión anulatoria se dirige contra un informe elaborado por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Economía y Finanzas, de 9 de mayo de 2023, por el cual se entiende que “correspondería el archivo de las presentes, previa noticia al gestionante” (fs. 3 infolios). A este informe le sucede otro, de la misma Asesoría, fechado 10 de mayo de 2023, por el cual se sugiere no hacer lugar a lo peticionado por los Sres. Fernando Saccone y Carina Silvera, en calidad de padres de Natalia Saccone Silvera, en el sentido de que se les autorice la venta del vehículo que les fuera autorizado al amparo de la Ley Nº 13.102, por resolución Ministerial Nº 662, de 13 de julio de 2020, a su favor (fs. 167 vto.-168 AA). Tanto la volición impugnada, como la que se emite a continuación, no comportan la última voluntad de la Administración, desde que se trata de dictámenes jurídicos, de asesoramiento, no vinculantes y, por tanto, carentes de efectos jurídicos. III) Señala el Prof. CAJARVILLE sobre el punto: “ El acto jurídico dictado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, instrumentalmente destinado al dictado o ejecución de otro acto final o principal, es un acto administrativo de procedimiento; o también, adecuando la definición del art. 120 del Dec. 500/991, es toda manifestación o declaración de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos destinados instrumentalmente al dictado o ejecución de otro acto final o principal. (omissis) Los actos de procedimiento, en cuanto instrumentales para el dictado o la ejecución de otro, producen necesariamente efectos relativos al procedimiento; de lo contrario, no se justificaría su inclusión en el trámite. (…) Cada uno de esos actos tiene su propia existencia, sin fundirse con el acto final constituyendo un acto complejo; en ese sentido, todos los actos de procedimiento son separables entre sí y del acto principal. Influyen sin embargo sobre la legitimidad y eventualmente sobre la validez del acto principal, porque el cumplimiento del procedimiento previsto constituye uno de los presupuestos del acto final. (…) En virtud de esa limitación de los efectos, sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse. Puede denominarse a éstos, actos administrativos de mero trámite.” Seguidamente, el autor precisa que si bien dichos actos pueden ser impugnados mediante recursos administrativos: “ Distinta es la solución en cuanto a la impugnabilidad jurisdiccional, mediante la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Del inciso final del art. 24 del Decreto-ley N° 15.524 resulta implícitamente que -como ya lo sostenía la jurisprudencia anterior- los actos de mero trámite no están comprendidos entre los procesables mediante acción anulatoria; según dispone aquel inciso, los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite son impugnables si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento. ” (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Procedimiento administrativo en el Decreto 500/991”, Idea, Montevideo, 1997, ps. 52- 63). IV) En la es pecie, con posterioridad a la elaboración del informe que se impugna -y al posterior, de fecha 10 de mayo de 2023-, recayó la resolución Nº 9761, de 12 de mayo de 2023, por la cual el Ministerio de Economía y Finanzas dispone: “1º) No acceder a lo solicitado por los señores Fernando Saccone y Carina Silvera. 2º) Notifíquese y archívese” . Esta volición constituye el acto final dictado por el jerarca que resuelve la petición incoada y, por ende, sería el procesable ante esta jurisdicción (fs. 173 vto. AA). En definitiva, el acto impugnado no resulta procesable ante esta Sede por no cumplirse a su respecto los presupuestos exigidos en el art. 309 de la Constitución de la República y art. 24, inciso final, del Decreto Ley Nº 15.524. Por tales fundamentos y los expuestos por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal RESUELVE: Declárase que el acto impugnado no es procesable en esta Sede. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi (d.), Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi. DISCORDE: Por entender que el acto resulta procesable ante esta jurisdicción. En autos se demanda de nulidad de la Resolución de fecha 9 de mayo de 2023 de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Economía y Finanzas referida a la solicitud de los actores en su calidad de padres de Natalia Saccone Silvera vinculada a la autorización de venta del vehículo adquirido al amparo de la Ley 13.102, por la que tuvo presente las autorizaciones presentadas y consideró correspondía el archivo, previa noticia a la gestionante (fs. 3 infolios). El Tribunal en mayoría considera que la volición impugnada, no comporta la última voluntad de la Administración, desde que se trata de un dictamen jurídico, de asesora miento, no vinculante y por tanto, carente de efectos jurídicos. En tal sentido concluye en la no procesabilidad ante esta jurisdicción del mismo. Sobre este punto y en base a las particularidades que observo del acto resistido, me encuentro discorde con la mayoría. Ello, en tanto no basta su condición de insumo en el proceso administrativo para exiliarlo de la procesabilidad, sino que, en perspectiva en el acceso efectivo a la justicia, lo que debe repararse es si aisladamente puede causarle perjuicio al peticionante. El deber de garantía del Estado ante los derechos humanos – y el acceso a la justicia es un derecho humano (arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos) – no se agota con que se prevea el mecanismo procesal, sino que este debe ser efectivo en el sentido de realizable. Así le compete al servicio de Justicia del Estado, ser muy cuidadoso con la individualización de los posibles obstáculos en la realización del acceso a la justicia, y una de las formas de concretarlo la constituye la interpretación en el sentido que mejor remueva los obstáculos. En efecto, entiendo que el acto procesado es potencialmente lesivo para la esfera jurídica de la accionante, disintiendo en tal sentido con el dictamen de la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo - y de la mayoría del Cuerpo - que lo consideró no procesable ante esta jurisdicción. Así las cosas, el acto sometido a examen, no es simplemente un acto preparatorio, ya que el supuesto acto final sindicado por la demandada, como la Resolución N.º 9761 de fecha 12 de mayo de 2023 dictada por el Ministerio de Economía y Finanzas, expresa como único fundamento denegatorio “Considerando: que el Departamento Asesoría Jurídica de esta Secretaría de Estado informa que no corresponde acceder a los solictiado”. Vale decir que el dictamen de la Asesoría Jurídica constituye la razón última de la decisión del Estado que dice que lo perjudica. En ese sentido, la apreciación de la procesabilidad debe hacerse desde el principio de acceso a la justicia lo que trae aparejado: la interpretación de la regla de derecho que mejor se aproxime a darle a quien se entendió perjudicado su día en el tribunal. Y la interpretación de la regla de derecho que suponga levantar las barreras que afectan a las personas con discapacidad para participar en igualdad de condiciones con las demás en la vida social. Es de verse que, de conformidad con la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad ratificada por nuestro país por la Ley N.º 18.418, el Estado se ha comprometido a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad, mediante: “a) Adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la presente Convención;” (artículo 4 de la Convención). A su vez, el numeral 1 del artículo 13 de la Convención le irroga una perspectiva especial al acceso a la justicia en tanto expresa: “Los Estados Partes asegurarán que las personas con discapacidad tengan acceso a la justicia en igualdad de condiciones con las demás, incluso mediante ajustes de procedimiento y adecuados a la edad, para facilitar el desempeño de las funciones efectivas de esas personas como participantes directos e indirectos, incluida la declaración como testigos, en todos los procedimientos judiciales, con inclusión de la etapa de investigación y otras etapas preliminares”. En consecuencia, considero que el acto administrativo es susceptible de producir efectos jurídicos, constituyendo la expresión de voluntad de la Administración. Como ya lo ha sostenido este Tribunal en la Resolución N° 166/2019: “En cuanto a la ilesividad del acto impugnado es un presupuesto de fondo, no es una cuestión formal previa, por ello se debe examinar cuando se decida el fundamento de la demanda de nulidad. Si el encausado es el verdadero acto originario que motivó el perjuicio que se argumentó, es una cuestión que atañe a la lesividad. Tal como tiene expresado el Tribunal, dicha circunstancia no es un requisito de admisibilidad del accionamiento, sino un presupuesto de mérito o de fondo a examinarse en ocasión de decidir el fundamento de la pretensión anulatoria en la sentencia definitiva (sentencias Nos. 406/2012, 684/2013, 409/2015, 23/2016 y 104/2017). En consecuencia, disiento con que el acto impugnado no es definitivo sino tan solo un acto que reviste naturaleza preparatoria, instrumental o procedimental. En definitiva, entiendo que el acto de marras resulta procesable ante la jurisdicción contencioso-anulatoria.