Sentencia Definitiva N° 648/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de noviembre de 2024. No. 648 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ARRÚA, SILVIA con UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 382/2020). RESULTANDO: I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución de 24 de octubre de 2019, emitida por la Dirección del Hospital de Clínicas, mediante la cual se dispuso: “No hacer lugar a la petición calificada formulada por la Sra. Silvia Arrúa con fecha 1 de diciembre de 2017” (fs. 45, en carpeta verde de 66 fojas, A.A.). En su demanda, afirmó que es funcionaria presupuestada o de carrera del Hospital de Clínicas, “Dr. Manuel Quintela” , de la Universidad de la República, en el cargo de Licenciada en Registros Médicos, Escalafón “A”, Sub Escalafón 1, Profesional III, Grado 10. Relató que, en el año 2011, revistiendo en el mismo cargo, escalafón y sub - escalafón, pero en el Grado 8, se presentó al llamado a concurso de Ascenso dispuesto para la provisión del cargo en cuestión, en el Grado 9. Señaló que concursó y fue promovida por la vía de ascenso y designada titular en dicho cargo, ocupando el primer lugar con el máximo puntaje otorgado por el Tribunal (57,73) y que tomó posesión del cargo con fecha 29 de febrero de 2012. Indicó que, por la nueva estructura escalafonaria del personal no docente de la UDELAR, aprobada el 4 de junio de 2012, pasó a ocupar - con vigencia a partir del 1º de enero de 2012, el cargo de Licenciada en Registros Médicos, Escalafón A, Sub Escalafón 1, Profesional III, Grado 10, pasando desde entonces, en forma definitiva al Escalafón “A” (Profesional) Sub Escalafón 1, con corrimiento ascendente de un grado, en el que permanece a la fecha. Resaltó que tal como se desprende de la nueva estructura escalafonaria del personal no docente de la UDELAR y se explicita en informe del Departamento de Registro y Control, de 5 de diciembre de 2012, el grado 10 de Licenciado en Registros Médicos, se trata de un grado de ingreso en la carrera. Consecuentemente, al otorgársele en definitiva el Grado 10 y siendo que dicho Grado 10, en la nueva estructura escalafonaria se corresponde asimismo al grado mínimo de ingreso, entendió que se vulneraron manifiestamente sus derechos a la carrera administrativa y de ascenso. Luego de ello, aludió a la descripción técnica de ambos cargos, Grado 10 y Grado 11 para concluir que debió ser designada en el cargo de Profesional II, Grado 11, perteneciente al Escalafón A Profesional, sub escalafón 1, siendo éste el cargo y grado equivalente en la nueva estructura respecto a las competencias y responsabilidades, las complejidades y la jerarquía del cargo al que accedió merecidamente por concurso de ascenso. Así, entendió que la no designación y/o ubicación en la nueva estructura en un cargo y grado equivalente al que accedió por ascenso, sino en un cargo y grado idéntico al de ingreso en la carrera, no constituye una promoción de ascenso, e inficiona de nulidad el acto impugnado. En suma, concluyó que se violentaron severamente sus derechos funcionales, ignorándose su derecho subjetivo al ascenso, a la vez que la decisión impugnada carece de motivación (fs. 2 a 7 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación de la Universidad de la República- la Dra. Gabriella Paolino, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En necesaria síntesis, c ontrovirtió lo afirmado por la actora e indicó que teniendo especialmente presente las diversas resoluciones incorporadas en los AA que ilustran sobre el proceso de reestructura escalafonaria verificado en la órbita de la UDELAR se desprende que el cargo que reviste la actora -Profesional III, Grado 10, es el grado y nivel correctos, de acuerdo a la reestructura escalafonaria actual. En tal sentido, se remitió a lo informado por la Dirección General de Personal, el 1º de marzo de 2018: “Cabe señalar, que al momento que concursó la funcionaria, en el año 2012, no se había culminado la restructura a la carrera Licenciado en Registros Médicos, por lo cual al cargo de Profesional III le correspondían los grados 8, 9 y 10 (se adjunta cuadro de estructura escalafones vigente hasta 2012, fojas 30). El grado al que concursó la Lic. Arrúa correspondía a un grado de la reestructura parcial, que luego de culminado el pasaje al Escalafón A1 definitivo, en el año 212, dicho grado pasó al grado 10” (la negrilla no está en el original). Sin perjuicio de lo anterior, señaló que lo resuelto en el acto impugnado, en rigor, es reiterativo -y, en consecuencia, ilesivo- de una situación consumada al momento en que la ahora accionante tomó posesión del cargo que objeta. Es decir, cualquier discrepancia con las características del cargo en cuestión (Escalafón A1 Grado 10), jurídicamente debió materializarse por la vía de recurrir una designación efectuada en esas condiciones al momento de ser noticiada a efectos de la toma de posesión referida. No hacerlo oportunamente, al implicar una especie de asentimiento o aquiescencia de parte de la aquí accionante, ahora, selló definitivamente su suerte en estos autos. En definitiva, por estos motivos, bregó por el rechazo de la demanda y el mantenimiento del acto impugnado (fs. 14 a 16 vto.). III) Por decreto No. 6038/2020 (fs. 18) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 10 de febrero de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 70). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 73 a 75 vto. y 77 a 82 vto.). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 148/2022 y aconsejó recabar la opinión de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con lo previsto por el artículo 18 del Decreto - Ley No. 15.524 (fs. 85), medida que fue compartida por decreto No. 2019/2022 de este Tribunal (fs. 88). Por Resolución No. 368/2023, de 30 de octubre de 2023, la Comisión Nacional del Servicio Civil se pronunció por la confirmación del acto impugnado (fs. 97 vto. a 98). Por dictamen No. 59/2024, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó desestimar la demanda por falta de lesividad del acto (fs. 104 a 105 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 107). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución encausada se emitió el 24 de octubre de 2019 (fs. 45, A.A.) y se notificó a la actora el 4 de noviembre de 2019 (fs. 45 vto., A.A.). El 13 de noviembre de 2019 interpuso tempestivamente los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 48 a 50, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración haya resuelto el último de los recursos, el 8 de junio de 2020. La demanda se presentó el 29 de julio de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 8). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Por resolución del Consejo Ejecutivo Delegado, de 26 de marzo de 2007, en el numeral 3º) se dispuso autorizar la creación en el Escalafón “A”, sub - escalafón A1 de la carrera de Licenciado en Registros Médicos (entre otras), así como autorizar la reestructura parcial en el Escalafón “A”, Subescalafón A1, de las personas que ocupaban los cargos de Técnicos respectivos en el Escalafón “B” y poseyeran, no más allá del 31 de marzo de 2007, el Título de Licenciado correspondiente, autorizando además los siguientes cambios de grado: del grado 6 al 7, del grado 7 al 8, del grado 8 al 9, del gado 9 al 10, del grado 10 al 11, del grado 11 al 11, del grado 13 al 13 y del grado 15 al 15. Y se dispuso que atento al informe favorable sobre disponibilidad, que las reestructuras dispuestas tuvieran vigencia a partir del 1º de enero de 2007. (fs. 490 vto. a 491, pieza 2, en carpeta rosada de 668 fojas, A.A.). Realizado el Llamado a concurso de ascenso para la provisión titular del cargo de Licenciado en Registros Médicos (Esc. A1, grado 9, Profesional III), por Resolución No. 18, de 13 de marzo de 2012, la Comisión Directiva del Hospital de Clínicas resolvió homologar el fallo del Tribunal y designar, en el cargo mencionado, a la aquí actora, Sra. Silvia Arrua. (fs. 666, pieza 2, A.A.). Por otra parte, la Dirección General de Personal de la UDELAR, con fecha 18 de mayo de 2012 (fs. 29 a 30, en carpeta rosada de 66 fojas, A.A.) y visto el financiamiento aprobado por Resolución No. 8 del Consejo Directivo Central, de 8 de mayo de 2012, elevó la propuesta de reestructuras, indicándose para los Licenciados en Registros Médicos las siguientes tablas: en una de ellas consta el grado en el Escalafón B1, grado definitivo en Escalafón A1, y la denominación; y en la siguiente grado en el Escalafón A1 transición, grado Escalafón A1 definitivo y la denominación. Así, emerge de dichas tablas que se fusionaron los tres grados más bajos (7, 8, 9 y 10), en uno solo: el de más alto nivel de los tres (10). Asimismo, se estableció que las reestructuras dispuestas tuvieran vigencia a partir del 1º de enero de 2012. Esto fue aprobado por Resolución No. 67, del Consejo Delegado de Gestión Administrativa y Presupuestal (CDGAP) de la UDELAR, en sesión del 4 de junio de 2012, con lo cual la actora pasó a ocupar el cargo de Licenciada en Registros Médicos, Escalafón “A”, Sub Escalafón 1, Profesional III, Grado 10 (fs. 28, en carpeta verde de 66 fojas, A.A.). Ahora bien, con fecha 1º de diciembre de 2017, la actora presentó una petición calificada en la cual indicó que “El 28/2/12, fecha en la cual tomé posesión del cargo, debería haber pasado al cargo A1 Grado 11, por haber ganado y quedado en el primer puesto en el Concurso de Ascenso” (fs. 3, en carpeta verde de 66 fojas, A.A.) (la negrilla no está en el original). En el decurso de su tramitación, el Departamento de Desarrollo Organizacional informó que “al momento que concursó la funcionaria, en el año 2012, no se había culminado la reestructura de la carrera Licenciado en Registros Médicos, por lo cual al cargo Profesional III le correspondían los grados 8, 9 y 10 (se adjunta cuadro de estructura de escalafones vigente hasta 2012, fojas 30). El grado al que concursó la Lic. Arrua correspondía a un grado de la reestructura parcial, que luego de culminado el pasaje al Escalafón A1 definitivo en el año 2012 dicho grado pasó al grado 10. Por lo expuesto, el cargo que reviste la Licenciada Silvia Arrua, Profesional III, Grado 10, es el grado y nivel correctos de acuerdo a la estructura escalafonaria actual ” (fs. 32 a 32 vto., A.A.) (la negrilla no está en el original). Finalmente, con fecha 24 de octubre de 2019 recayó el acto que se procesa en autos, por el cual la Dirección del Hospital de Clínicas resolvió “No hacer lugar a la petición calificada formulada por la Sra. Silvia Arrúa con fecha 1 de diciembre de 2017 ” (fs. 45, en carpeta verde de 66 fojas, A.A.) (la negrilla no está en el original). III) El Tribunal, habrá de compartir la posición de la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 97 vto. a 98 vto.) y de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 104 a 105 vto.) y desestimará la demanda, por los fundamentos que se habrán de explicitar. Conforme se desprende de la reseña de antecedentes formulada en el Considerando II) ut supra , la promotora presentó su petición calificada luego de que transcurrieron 5 años de que tomó posesión del cargo que pasó a ocupar, en virtud de la Resolución No. 67, del año 2012. Con lo cual, es claro que no impugnó el acto originario generador del perjuicio que alega, no siendo el enjuiciado lesivo de su situación jurídica. En todo caso, esta debió atacar la Resolución No. 67, de 4 de junio de 2012, que fue la que le asignó el grado que le causa agravio. En este sentido, cabe recordar aquí lo expresado por Cajarville en cuanto a que: “No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación, de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante ” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Recursos administrativos”, 3ª Edición, Montevideo, F.C.U. 2000, p. 138 a 139). En palabras de Giorgi, puede decirse que se trata de “una decisión pura y simplemente reproductiva o confirmatoria de otra anterior no recurrida en tiempo y forma, es decir, firme o consentida ” (C. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 163) (la negrilla no está en el original). En la jurisprudencia del Tribunal, puede convocarse el clásico pronunciamiento recaído en la sentencia No. 116/1973 , en cuanto reparó: “La demanda no puede conducir a ningún resultado útil, porque no ataca el acto primitivo, original, del que era consecuencia la agresión jurídica, sino que intenta obtener la nulidad de una resolución sin vida propia, que limita sus alcances al contenido de otra ” (la negrilla no está en el original). Y más recientemente, por sentencia No. 198/2021, el Colegiado consignó: “(…) si la Administración decide tramitarlos como peticiones administrativas, ello no altera la circunstancia que al no haber recurrido el acto lesivo generador del perjuicio este haya quedado firme, todo lo cual repercute inexorablemente sobre el encausado. En este contexto, es menester tener presente que estos presupuestos procesales especiales para el accionamiento anulatorio (como sucede con el agotamiento de la vía administrativa), “exigidos por una norma del mayor linaje y concebida en términos imperativos indudables (art. 319 de la Constitución), indica que tales requisitos se hallan completamente fuera del poder de disponibilidad de las partes y del propio Tribunal, incumbiendo a éste el PODER/DEBER de efectuar invariablemente un control oficioso inexorable de su ocurrencia.” (sentencia Nº 570/2001) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Al respecto, la Corporación ha destacado que “el principio del informalismo en favor del administrado no puede llevarse hasta límites extremos, por manera de que y a los efectos de alcanzar el examen de mérito de la cuestión materia del litigio, se soslayen deficiencias o carencias relativas al cumplimiento de los presupuestos a los que, constitucional y legalmente, se contingenta, en lo formal, la admisibilidad del accionamiento en sede jurisdiccional (…)” (sentencia Nº 480/1988) (…) Del mismo modo, la mera sustanciación de recursos interpuestos fuera de plazo como una petición no puede significar una suerte de canjeabilidad de una cosa por otra, de forma tal que el acto impugnado devenga o se transforme en el acto originario, reavivando un plazo impugnativo que ya perimió. Sobre el punto, cabe tener presente las enseñanzas de la doctrina procesal, la cual ha estudiado en profundidad la teoría y el principio de canjeabilidad o fungibilidad de los medios impugnativos y en todo caso exige que se respete el requisito de la temporalidad (Véase, entre otros, Jorge Perera, “Apelación y segunda instancia. Proceso civil y penal”, Editorial AMF, 2ª edición actualizada, diciembre de 2009, p. 29 a 30 y “La impugnación en los procesos de ejecución”, en “Estudios en Homenaje al Profesor Enrique Vescovi”, FCU, 1ª edición, p. 439; Selva Klett, “Algunos temas de interés en el área de los medios de impugnación”, en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal” Nº 2/2005, FCU, p. 376 a 379 y “Proceso ordinario en el Código General del Proceso”, FCU, 1ª edición, octubre de 2014, tomo III, p. 12 a 15; y sentencias SEF 006-000061/2015-6, de 16 de setiembre de 2015, del TAC 6º y 16/017-7i, de 16 de marzo de 2017, del TAC 7º).” (la negrilla y el subrayado no coinciden con el original). Así, pues, resulta trasladable lo expresado en forma reiterada por la Corporación (sentencias Nº 91/2001, 158/2001, 192/2001, 279/2001, 428/2003, 705/2004, 422/2005, 257/2006, 302/2007, 263/2009, 635/2011, 411/2012, 515/2012, 704/2012, 111/2014, 497/2015, 626/2016, 937/2017, 358/2018, 384/2019, 414/2019, 187/2020 y 198/2021 , entre otras), en cuanto subraya que al no encontrarse la causa generatriz de los agravios en el acto cuya nulidad se impetra, no se verifica el presupuesto de fundabilidad de la sentencia exigido por los artículos 309 de la Constitución y 24, inciso 2º, in fine del Decreto - Ley Nº 15.524, lo cual obsta o bloquea toda posibilidad de ingresar al mérito del asunto. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA: Desestímase la demanda y en su mérito confirmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Malvar. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).