Sentencia Definitiva N° 618/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de octubre de 2024. No. 618 VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados “DE LOS SANTOS MILAN, MARIO Y OTRO con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 391/2022). RESULTANDO: I) La parte actora compareció a promover demanda anulatoria en contra de la resolución No. 264/2020 de la Dirección Nacional De Aviación Civil e Infraestructura Aeronáutica (DINACIA), de fecha 5 de agosto de 2020, que dispuso: “1) aplicar una sanción consistente en una “Suspensión” por el plazo de tres meses de la licencia aeronáutica como piloto instructor al Sr. Leonardo Rodríguez Pacheco, con anotación en su Legajo en el Departamento de Personal Aeronáutico, por haber impartido instrucción con la habilitación de instructor de vuelo vencida; 2) aplicar una sanción consistente en una “Multa” de 4000 U.I. (Cuatro mil Unidades Indexadas) al Aero club Aerosur (CIAC Aerosur), con anotación en su Legajo del Departamento de Personal Aeronáutico, por emplear a un instructor de vuelo sin poseer las habilitaciones correspondientes. (…)”. Ello, en aplicación de lo previsto en el artículo 60 del Decreto Ley No. 15.524, puesto que los accionantes se agravian del acto que puso fin a la vía administrativa. Como fundamento de su pretensión, manifestaron que la resolución impugnada está viciada por falta de motivación, apartamiento de la verdad material y abuso y/o desviación de poder. Relataron que el cerno de la discusión se centra en si el Sr. Leonardo Rodríguez impartió instrucción con la habilitación vencida. Explicaron que la sanción de multa de 4000 U.I. cuando ocurrieron los hechos, Aerosur no era CIAC, sino Aeroclub, y los instructores eran, igual que hoy, habilitados directamente por la DINACIA y no por un Aeroclub. En consecuencia, entendieron que no puede endilgársele responsabilidad al CIAC por el control de las habilitaciones que realiza la DINACIA. La DINACIA es la máxima autoridad aeronáutica, y el Aeroclub o el CIAC son entidades sometidas al control de la DINACIA, no a la inversa. Lo que hace el Aeroclub y el CIAC es dar por buena la habilitación que la DINACIA les dio a los pilotos instructores, no la cuestiona, porque no tiene competencia para ello. La parte actora arguyó que la afirmación realizada por la Administración de que no exime de responsabilidad de determinar la experiencia reciente, el hecho de que el inspector no detecte la irregularidad no es aplicable a este caso, porque ésta no existió. Sobre el punto, los actores sostuvieron que basta con revisar la bitácora y el registro de las habilitaciones como instructor y los psicofísicos que tiene DINACIA. También rechazaron la afirmación de la resolución “(…) en cuanto al vencimiento, más allá de que opere el vencimiento o no del Psicofísico igualmente el señor Rodríguez es responsable de actualizar sus atribuciones, en cumplimiento de la normativa… la entrega del Psicofísico al titular por parte de la Autoridad no implica necesariamente un desligamiento de responsabilidad para el recurrente de mantener los requisitos de cada habilitación (experiencia reciente, cursos, etcétera)”. En ese sentido, explicaron que en ningún momento afirmaron que el psicofísico actualizaba automáticamente los demás requisitos. Relataron que de la bitácora del Sr. Rodríguez, surge que el 23 de mayo de 2016 quedó habilitado como Piloto Instructor de Cessna 172. El 19 de noviembre de 2016, hizo un vuelo de rehabilitación de multimotores con vuelo por instrumentos y el 27 de noviembre de 2016 hizo un vuelo de repaso en monomotor. El 20 de noviembre de 2017, la bitácora fue inspeccionada por el Instructor del Departamento de Personal Aeronáutico de DINACIA, no hizo ninguna observación negativa, le entregaron el Psicofísico Clase I y su licencia con todas las habilitaciones. El último vuelo como piloto instructor fue el 22 de noviembre de 2018, dentro de los 24 meses desde la última habilitación del 27 de noviembre de 2016 y no voló más hasta el próximo “vuelo de chequeo”, el día 20 de diciembre de 2018 con el Inspector Maltese de la DINACIA, que lo calificó “satisfactorio”. Por lo tanto, afirmaron que no es correcto que el 30 de noviembre de 2017 impartió instrucción de vuelo con la habilitación vencida, porque el 27 de noviembre de 2016 hizo un vuelo de repaso y de acuerdo con la LAR 61, le extendió la habilitación por 24 meses, al 27 de noviembre de 2018. En consecuencia, el 30 de noviembre de 2017 estaba perfectamente habilitado. Aclararon que tampoco es correcto que deba renovar el psicofísico cada 12 meses por la edad, porque el Sr. Rodríguez debía y debe renovar el psicofísico cada 12 meses por ser piloto comercial, no por la edad. Agregaron que la funcionaria que inició el procedimiento administrativo no tomó en cuenta una habilitación que hizo la DINACIA, el 20 de noviembre de 2017, porque ella no la firmó. Y el Ministerio de Defensa Nacional desconoció la voluntad de la DINACIA que dio la habilitación, mantuvo el error y se apartó de la verdad material. En definitiva, solicitaron el amparo de la demanda. II) Corrido el correspondiente traslado, fue evacuado por el representante del Estado- Ministerio de Defensa Nacional a fs. 13 y ss., quien controvirtió los vicios alegados y postuló el rechazo de la demanda. Respecto de la falta de legitimación pasiva alegada, señaló que se constató que, desde el 30 de noviembre de 2017, el Sr. Rodríguez tenía vencida la habilitación como piloto instructor, por lo que claramente impartió instrucción en el CIAC Aerosur, desde la fecha de emisión del certificado que lo acredita como tal. Negó el abuso o desviación de poder aducido. Los requisitos de certificación y reglas de operación que deben cumplir los CIAC se encuentran establecidos en el Reglamento Aeronáutico Latinoamericano (LAR 141). Emplear a un instructor sin las habilitaciones correspondientes resulta un incumplimiento de la normativa vigente, así como también la responsabilidad en que se incurre en su caso. Respecto a la habilitación señaló que la norma entonces vigente era LAR 61.565. La demandada indicó que en la declaración de horas para la renovación de licencias y/o habilitaciones para pilotos, presentada el 21 de noviembre de 2017, se aprecia que no realizó el Curso de Refresco de Instructor y que tampoco acreditó aprobar una verificación de pericia como instructor de vuelo, es decir, no cumplió con la aprobación de dos de los tres requisitos para la renovación de la habilitación, previstos por la norma señalada. Explicó que los vuelos de repaso a que hacen mención los actores no son de recibo para renovar la habilitación, ya que la norma exige que sean específicos “para instructor de vuelo” . Tampoco existe una renovación automática de la habilitación de instructor de vuelo contra la obtención de la aptitud psicofísica, sino que ello implica que el piloto está apto hasta la fecha de vencimiento del certificado correspondiente. Controvirtió la invocada violación del principio de verdad material y la falta de motivación del acto. La Administración actuó en el marco de su competencia y su potestad sancionatoria resulta indiscutible. El Sr. Rodríguez cometió falta grave al haber impartido la instrucción de vuelo con la habilitación vencida y el Sr. De los Santos – CIAC Aerosur, no dio cumplimiento a las disposiciones del LAR 141.230, que establece que no puede emplear a un piloto instructor que no posea la habilitación como instructor de vuelo, siendo su responsabilidad el control correspondiente. En definitiva, abogó por la confirmación de la resolución hostilizada. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 19), se diligenció la ofrecida por las partes a fs. 39 y 49 y se dio cuenta del estado de los procedimientos a fs. 161. IV) Alegaron las partes en el plazo común de 15 días, según lo dispuesto por decreto Nº 5481/2023 (fs. 162); haciéndolo la parte actora a fs. 164-169 y la demandada a fs. 171-173. V) La Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen Nº 127/2024, de 13 de marzo de 2024 y aconsejó rechazar la demanda y confirmar el acto impugnado (fs. 176-180). VI) Por auto Nº 1181/2024 (fs. 182) se citó para sentencia, la que se dictó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) Desde el punto de vista formal se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, por unanimidad, y de conformidad con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda promovida, por las razones que a continuación se explicitarán. III) La resolución objeto de la pretensión anulatoria aplicó una sanción de suspensión por el plazo de tres meses de la licencia aeronáutica como piloto instructor al Sr. Leonardo Rodríguez Pacheco, con anotación en su legajo, por haber impartido instrucción con la habilitación de instructor de vuelo vencida. Asimismo, aplicó una sanción de multa de 4000 U.I. a Aero club Aerosur (“Centro de Instrucción de Aviación Civil”, CIAC Aerosur), con anotación en su legajo, al emplear a un instructor de vuelo, sin contar con las habilitaciones correspondientes (fs. 85 y 86 AA en lapicera roja). IV) Surge de los antecedentes administrativos agregados a la causa que con fecha 4 de diciembre de 2018, el Sr. Leonardo Rodríguez Pacheco se presentó en la Sección Licencias y Habilitaciones de la Dirección Nacional de Infraestructura Aeronáutica (DINACIA), a efectos de realizar la renovación correspondiente a su licencia de piloto comercial No. 1647. La funcionaria de dicha sección, Alejandra Rivas, según informó con fecha 5 de diciembre de 2018, detectó “que dicho Piloto impartió instrucción de vuelo en el CIAC Aerosur, según consta de su bitácora, con la habilitación de instructor de Vuelo vencida desde el 30 de noviembre de 2017, según consta en nuestros registros (ficha y legajo aeronáutico)”, por lo que sugirió el pase a Junta de Infracciones (fs. 5 AA en 92 fs.). La Junta de Infracciones emitió informe con fecha 13 de marzo de 2019. Entendió que el hecho de haber impartido instrucción de vuelo con la habilitación vencida constituye un hecho grave que puede afectar la seguridad operacional, máxime tomando en consideración las características de la labor que desempeña el involucrado; que de los hechos se desprende que el administrado no dio cumplimiento de lo establecido en el LAR 61565; y que no es posible soslayar el hecho de que el CIAC, en su calidad de tal, es responsable del control de la regularidad en cuanto a la vigencia de las habilitaciones de sus pilotos instructores, ya que el LAR 141.230 establece que el CIAC no puede emplear a un piloto instructor que no posea una habilitación de instructor de vuelo, conforme a lo requisitos contemplados en el Capítulo J del LAR 61 (fs. 14-16 ibídem). Se confirió vista a los involucrados, quienes la evacuaron en los términos que emerge del escrito incorporado a fs. 25-26 ib. Los descargos formulados fueron analizados por informe de la Sección Licencias y Habilitaciones de la DINACIA, de 18 de noviembre de 2019 (fs. 37-43 ib.). La Junta de Infracciones, el 23 de julio de 2020, ratificó la recomendación realizada con fecha 13 de marzo de 2019 en virtud de que los involucrados no agregaron elementos que pudieran eximirlos de su responsabilidad ante la Autoridad Aeronáutica (fs. 84). Finalmente se dictó el acto sancionatorio enjuiciado. V) El Reglamento Latinoamericano Aeronáutico (LAR 61) “Licencias para pilotos y sus habilitaciones”, agregado a fs. 29 y ss. de la carpeta de documentación en 180 fs. prevé en su artículo 61.565 y sus últimas correcciones incorporadas por Resolución No. 353/2016, bajo el nomen iuris: “Renovación de la habilitación de instructor de vuelo. a) El titular de una licencia con habilitación de instructor de vuelo puede renovar su habilitación por un periodo adicional de veinticuatro (24) meses siempre que cumpla dos (2) de los tres (3) siguientes requisitos: 1) Haber realizado, al menos, sesenta (60) horas de vuelo de instrucción como instructor de vuelo o examinador durante el periodo de validez de la habilitación, de las cuales al menos treinta (30) dentro de los doce (12) meses precedentes a la fecha de expiración de la habilitación y diez (10) horas de estas treinta (30) serán de instrucción para IFR si han de ser revalidadas las atribuciones para instruir IFR: o 2) Completar un curso de refresco para instructor de vuelo, aprobado por la AAC, en los doce (12) meses precedentes a la fecha de expiración de la habilitación; o 3) Aprobar una verificación de pericia como instructor de vuelo. b) Para ejercer las atribuciones en un CIAC, el titular de una habilitación de instructor de vuelo deberá cumplir con los requisitos establecidos en el LAR 141”. En la emergencia, la parte actora no cumplió con dos de los tres requisitos exigidos para la renovación de la habilitación de Instructor de vuelo, previsto por el entonces LAR 61.565 para el otorgamiento de la habilitación solicitada. VI) De la documentación presentada, emerge que durante el período comprendido entre el 21 de noviembre de 2017 y el 4 de diciembre de 2018, el Sr. Rodríguez Pacheco no contó con habilitación de vuelo. No presentó curso de Refresco de Instructor ni acreditó la aprobación de una verificación de pericia como Instructor de vuelo. Aunado a ello, cabe señalar que la condición de piloto instructor es una habilitación adosada a la licencia de piloto comercial. Esta licencia tiene por vigencia la del vencimiento del certificado psicofísico clase 1. El piloto había presentado documentación demostrando cumplir con los requisitos para estar habilitado como instructor hasta el 30 de noviembre de 2017. Sin embargo, cuando se presentó a renovar su licencia de piloto de acuerdo con el certificado médico habilitante, no acreditó los otros requisitos exigidos por la normativa supra reseñada. De manera que, encontrándose con su habilitación vencida, realizó vuelos de instrucción, como surge probado del testimonio de Libro de Vuelo agregado como prueba por la parte actora (fs. 28). VII) El Sr. Rodríguez Pacheco, tanto en su líbelo introductorio como en sus alegatos arguyó que, el 5 diciembre de 2018, la DINACIA había analizado la bitácora y demás documentos de la habilitación de instructor del suscrito, unas cinco veces. Incluso, el 8 de enero de 2018, fue certificado como Jefe de Instructores de vuelo del CIAC Aerosur. En esa misma línea, indicó que la certificación del CIAC (8 de enero de 2018) cuyo requisito es tener instructores habilitados, supone ausencia de incumplimiento. Agregó que presentó certificado médico de aptitud con vencimiento 30 de noviembre de 2019. Y más adelante señaló que el 27 de noviembre de 2016, hizo un Vuelo de Repaso con el piloto Mario de los Santos. Consideró que quedó habilitado por 24 meses más, hasta el 27 de noviembre de 2018. A su entender, estas actuaciones, sin reproches por parte de la Administración demandada, constituyeron actos propios que aprobaron la situación de su parte. No se comparte tal temperamento. VII.1) En primer término, la documentación presentada a efectos de la certificación como Jefe de Instructores de vuelo del CIAC, lo fue el 25 de marzo de 2015, cuando el accionante se encontraba habilitado. Por consiguiente, no supone que luego de haberse controlado siguieran vigentes (fs. 34 a 37). En referencia al certificado médico de aptitud cuyo vencimiento data de 30 de noviembre de 2019, tal certificación no era la exigible a efectos de renovar la habilitación de instructor. En la misma línea de razonamiento, un Vuelo de Repaso como el que sostuvo haber realizado el Sr. Leonardo Rodríguez, no califica como requisito exigido para la renovación de la habilitación de instructor de vuelo, tal cual dimana de la normativa vigente. Sobre este punto, la testigo Silvia Tonello (Jefa del Departamento de Personal de DINACIA) consultada si un Vuelo de Repaso común, es hábil para renovar una habilitación de Instructor de Vuelo sostuvo: “No. De acuerdo al LAR 61, el vuelo de repaso es para todos los pilotos, sea pilotos privados o comerciales que no hayan cumplido 150 por dos años consecutivos, y la habilitación de instructor de vuelo es una verificación de competencia sentado a la derecha, en ese momento era ante un inspector de DINACIA o examinador delegado y tiene que estar asentado en su libro” (fs. 117 infolios). Esto quiere decir que las características de este Vuelo de Repaso que como instructor no le estaba requerido por superar las horas de vuelo establecidas, no son las mismas ni sustituyen las de un Vuelo de Refresco o la Verificación de Pericia. Por su parte, a fojas 135 y ss. infolios, el testigo Pablo Lima, ex jefe del Departamento de Personal Aeronáutico señaló: “El vuelo de repaso es una instancia de requisito de experiencia reciente para operar como piloto al mando que está establecida en el LAR 61 cada 24 meses, que lo tienen que hacer todos los pilotos, excepto algunos criterios que están establecidos en esa misma normativa. El vuelo de pericia es una prueba que tiene que ser llevada a cabo por un inspector de la DINACIA o por un examinador delegado, que es un requisito para obtener habilitaciones, licencias y cualquier certificación del departamento de personal aeronáutico que es el encargado de otorgar licencias”. De manera que asiste razón a la parte demandada en punto a que el Vuelo de Repaso realizado el 27 de noviembre de 2016, no lo habilitó por 2 años como instructor. VII.2) En adición a lo anterior, es menester precisar que no fue puesta en duda por la demandada la aptitud psicofísica del Sr. Rodríguez, ni las pruebas de suficiencia realizadas. Por otra parte, es correcto manifestar que su bitácora fue firmada por DINACIA (fs. 25 a 27 infolios). Ahora bien, en las fojas de la bitácora presentada, no se consignaron vuelos anteriores al vencimiento de la habilitación, por lo que hasta ese entonces no se constataron irregularidades. El último vuelo data del 20 de noviembre de 2017 (fs. 27). En tal sentido, se concuerda con lo manifestado por la Procuradora del Estado en cuanto a que: “Si bien pueda resultarle errático a los actores el proceder de la Administración, al no detectar irregularidades en otras intervenciones anteriores, ello no supone una vulneración de su legítima confianza, desde que no hubo anteriormente pronunciamiento o validación acerca del cumplimiento de los requisitos de la habilitación como piloto instructor” (fs. 179 vto.). VIII) Despejado lo anterior, con relación a la sanción impuesta, a juicio del Tribunal, ésta resulta conforme a Derecho, habiendo sido dictada dentro de un procedimiento regular. VIII.1) Respecto del piloto Sr. Leonardo Rodríguez, como viene de relevarse, éste impartió instrucción de vuelo con su habilitación vencida. A pesar de que entendió que el Vuelo de Repaso resultaba apto para la renovación de la habilitación de instructor de vuelo o sostuvo que se aplicaba a su caso el LAR 16.135, o pretendió convalidar su accionar a partir de la renovación del examen psicofísico, las irregularidades constatadas resultan incuestionables, habida cuenta de que la licencia no había sido renovada. En efecto, si bien el Sr. Rodríguez cumplió con las horas de vuelo requeridas, incumplió -como él mismo lo declara- en no haber participado en un curso de Refresco para Instructor ni haber solicitado la Prueba de Pericia (fs. 25 en 72 fs. A.A.). VIII.2) Con relación al co-actor Mario de los Santos, consta del certificado notarial agregado a fojas 2 infolios que “Aerosur Escuela de vuelo” se trata del nombre de fantasía de la empresa unipersonal de la que es titular, con autorización para explotar servicios de trabajos aéreos en la modalidad de instrucción de vuelo teórico y práctico acorde a lo dispuesto por resolución de la DINACIA Nro. 187/2017. Dicha empresa contó con la autorización para funcionar como tal desde enero de 2018, utilizando los servicios del Sr. Rodríguez como Instructor de Vuelo. Incluso, lo hizo durante el procedimiento de certificación, previo al otorgamiento de la autorización, por lo que también resulta irreprochable la sanción a su respecto. El Reglamento Aeronáutico Latinoamericano “LAR 141” en su artículo 141.230, con el nomen iuris “Calificaciones del instructor de vuelo” establece en su literal a) que el “Centro de Instrucción de Aviación Civil” (CIAC) no puede emplear a un instructor de vuelo, a ser propuesto para la aprobación de la Autoridad de Aviación Civil (AAC), a menos que: “(1) Acredite una licencia de piloto comercial o superior vigente, con la habilitación de instructor de vuelo apropiada a la instrucción en vuelo que tendrá a su cargo, conforme a los requisitos señalados en el Capítulo J del LAR 61”. En consecuencia, ningún reproche le cabe al proceder de la Administración. De los Santos empleó al Sr. Rodríguez como instructor de vuelo sin contar con la debida habilitación para ello, por lo que su actuar también fue debidamente sancionado. Por lo expuesto y lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).