Sentencia Definitiva N° 617/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de octubre de 2024. No. 617 VISTOS: Para sentencia definitiva, en estos autos caratulados: “DISTRIBUIDORA INDUSTRIAL DE SURTIDORES AMERICANOS MONTEVIDEO S.A. con UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE ENERGÍA Y AGUA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 240/2023). RESULTANDO: I) Comparec ió la Dra. María Laura CAPALBO en representación de DISTRIBUIDORA INDUSTRIAL DE SURTIDORES AMERICANOS MONTEVIDEO S.A. (“DISA”) a demandar la nulidad de la Resolución Nº 246/2022 dictada por el Directorio de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (“URSEA”) el 10 de agosto de 2022, por la que se aprobó el Reglamento de Suministro de Información Contable con Fines Regulatorios del Sector Distribución de Combustibles Líquidos (el “Reglamento”), publicada en el Diario Oficial el 22 de agosto de 2022. En su demanda (fs. 48 a 62), la accionante sostuvo que el Reglamento se encuentra viciado de nulidad en la medida en que consagra un régimen de responsabilidad objetiva de la distribuidora mayorista, al obligarle a controlar el contenido y veracidad de la información presentada por las estaciones de servicio a la URSEA (arts. 4 y 7). En este sentido, señaló que la imposición de una responsabilidad objetiva en sede administrativa es excepcional y por ello, debe tener base legal. Asimismo, refirió que el Reglamento es contrario a los principios aplicables al derecho administrativo sancionatorio, puesto que se vulnera el principio de legalidad al establecer obligaciones y sanciones por vía reglamentaria, sin respetar el ámbito de reserva legal; así como vio lenta el principio de culpabilidad y personalidad de la responsabilidad, en la medida en que imputa responsabilidad por errores u omisiones cometidos por terceros. A lo anterior agregó que las obligaciones que se imponen en los arts. 2 y 3 lo han sido en un ejercicio excesivo del poder, por haberse dictado por fuera de los cometidos asignados legalmente a la URSEA. Es decir, alegó la falta de competencia del organismo en el dictado del acto. A su vez, señaló que tal regulación es contraria a la Regla de D erecho, violentando los principios de especialidad y legalidad. II) Conferido el correspondiente traslado por Decreto Nº 2211/2023, compareció la Dra. Rosario Ierardo en representación de la URSEA defendiendo la legitimidad del acto. A tales efectos, sostuvo que el texto reglamentario no establece una responsabilidad objetiva, por lo que tampoco se configura violación al principio de legalidad ni al de culpabilidad que rigen en materia sancionatoria. Asimismo, se destacó que no existe vulneración al principio de reserva legal puesto que “no se está creando por vía reglamentaria una obligación que implique una responsabilidad objetiva para las distribuidoras mayoristas ” sino que la obligación únicamente alcanza a la verificación de entrega de la información requerida de terceros. Adicionalmente, la demandada defendió su competencia para el dictado del acto recurrido. En tal sentido, señaló como necesario que el regulador cuente con información contable de las empresas reguladas, lo que sería además acorde con las competencias asignadas por su ley orgánica, y en cumplimiento a lo mandatado por el Poder Ejecutivo. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto Nº 2866/2023, se diligenció la propuesta a fs. 73 y 75; habiéndose desarrollado la audiencia de declaración de testigos el 14 de setiembre de 2023 (fs. 81 a 90 vto.). IV) Las partes, convocadas por Decreto Nº 4799/2023, alegaron de bien probado en el plazo común (fs. 94 a 101 y 103 a 105 vto.). V) Por Decreto Nº 5757/2023 se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo. La Dra. Silvana Nessar se pronunció por la confirmación del acto administrativo impugnado en Dictamen Nº 22/2024 del 1º de febrero del 2024 (fs. 116 a 21 vto.). VI) Por Decreto Nº 483/2024 del 20/02/2024 se dispuso el pase a estudio con citación de las partes, a los efectos del dictado de Sentencia (fs. 123). CONSIDERANDO: I) En las presentes actuaciones se reclama la nulidad del Reglamento de Suministro de Información Contable con Fines Regulatorios del Sector Distribución de Combustibles Líquidos, aprobado por la Resolución Nº 246/2022 dictada por el Directorio de URSEA, alegando su contrariedad a principi os generales y el ejercicio excesivo del poder reglamentario conferido al ente. II) El presente proceso jurisdiccional tuvo su inicio el 15 de mayo de 2023 cuando la accionante presentó su acción de nulidad, habiendo quedada trabada la litis, un mes de spués, el 13 de junio del 2023. En aquel momento, el acto recurrido era existente, y en su mérito desplegaba los efectos a los que estaba destinado. Por tanto, el objeto de la impugnación era la nulidad de los efectos que dicho acto estaba desplegando al momento del accionamiento. III) No obstante, en el transcurso de este proceso, este Tribunal declaró la nulidad con efectos generales y absolutos de dicha Resolución. Específicamente, en los autos “DISTRIBUIDORA URUGUAY DE COMBUSTIBLES S.A. Y OTRA con UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE ENERGÍA Y AGUA. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha Nº 253/023), el 17 de setiembre del 2024, se dictó la Sentencia Definitiva Nº 498/2024 en la cual se declaró “la nulidad del acto administrativo impugnado con efectos generales y absolutos en interés de la regla de Derecho o de la Buena Administración”. En aquella oportunidad, el Tribunal, con la actual integración, entendió que la potestad reglamentaria de la URSEA se circunscribía al ámbito competencial específicamente definido por el artículo 2 de la Ley Nº 17.598 con las modificaciones introducidas por el art. 239 de la Ley Nº 19.889. En dicha instancia, se valoraron las competencias que el propio organismo había invocado como fundamento del dictado del Reglamento (literales A, B, E, G y K del referido artíc ulo), en contraste con el alcance establecido para la regulación impugnada. En tal sentido, la referida Sentencia Nº 498/2024 sostuvo que “este Tribunal considera que no existen dudas respecto de la competencia propia de la accionada para emitir reglamentos, pero en el marco de sus cometidos, dentro de los límites conferidos por el legislador, sin embargo, el presente reglamento no observa tal temperamento. En efecto, se advierte un exceso reglamentario del Regulador, y en tal sentido se invade las posibl es actividades que, razonable y ponderadamente, pueden corresponder al distribuidor mayorista”. Sobre esa base, se sostuvo la ilegitimidad de las obligaciones y de las responsabilidades impuestas a las distribuidoras mayoristas en el contralor de otras empresas. Asimismo, se valoró que “asiste razón a la parte actora respecto a que el acto reglamentario atacado lesiona la libertad de industria y comercio regulada por el art. 36 de la Constitución de la República, extralimitándose en el ejercicio de potest ades que en modo alguno le habilitaban a establecer imposiciones o limitaciones a la actividad comercial que deben realizar las empresas distribuidoras mayoristas, así como respecto de las empresas minoritarias, alcanzando aspectos que exceden notoriamente el marco competencial de la URSEA ”. Por ello. El Tribunal concluyó que el Reglamento dictado por URSEA excedió el marco de su competencia, fue emitido sin poder jurídico suficiente, exorbitando las potestades legalmente asignadas e invadiendo un ámbito de reserva de ley. En función de lo antedicho y atendiendo a la naturaleza de “acto regla” de la Resolución impugnada, así como a la desigualdad que determinaría la nulidad declarada en el caso concreto respecto al universo de sujetos alcanzados por el Re glamento, se resolvió ejercer la potestad conferida en el art. 311 inc. 2º de la Constitución de la República. Es decir, declarar la nulidad con efectos generales y absolutos. IV) La declaración efectuada con tal alcance atendió al interés de la regla de Derecho o de la Buena Administración, los que deben primar en el ordenamiento jurídico. Al respecto, comentando el primer caso en que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ejerció la potestad del art. 311 inc. 2º, señalaba FRUGONE que si en el ej ercicio del poder reglamentario, la Administración violentaba la regla de derecho o los principios de la buena administración, estaba incumpliendo el deber jurídico que le corresponde, incurriendo en ilegitimidad. A lo que agregaba que ante ello “La preemi nencia del interés público, a cuya satisfacción directa e inmediata atiende la norma instrumental o de acción infringida, exige que la sanción sea la anulación o extinción del acto inválido de modo absoluto y por lo tanto, con efectos generales o erga omne s” (FRUGONE SCHIA VONE, H.; “Una sentencia histórica: por primera vez el TCA expresa que su decisión anulatoria tiene efectos generales y absolutos ”, Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político , Tomo IX, Nº 49; M.B.A.: junio-julio 1992; p. 96 y 97). A su vez, la declaración de nulidad con efectos generales y absolutos hace que la decisión trascienda del caso concreto y así, la extinción de la eficacia del acto administrativo alcance a un número indeterminado de personas que, sin haber sido (neces ariamente) parte en el proceso jurisdiccional, pudieran ser alcanzadas por el ámbito subjetivo que dicho acto estaba llamado a abarcar (Cf.: DURAN MARTÍNEZ, A.; “Anulación de un acto administrativo con efectos generales y absolutos ”, La Justicia Uruguaya, Año LXXXV , Tomo 162, Nº2; La Ley Uruguay: abril-junio 2024; p. 115.). En otras palabras, la cosa juzgada se extiende más allá de las partes del proceso en el que concretamente se ha dictado la Sentencia. Por tanto, los efectos de la decisión del 17 de setiembre del corriente, alcanzan también a los accionantes en estos autos, pues tal como destaca PEZZUTTI “la nulidad con efectos erga omnes extingue el acto respecto de todos los sujetos cuyos efectos pudieran resultarles aplicables ” (PEZZUTTI, M.; Los actos administrativos y los efectos de su anulación jurisdiccional; FCU: febrero 2024; p. 125). V) Consecuentemente, al momento de dictado de la presente Sentencia, el acto administrativo impugnado ha perdido su vigencia y eficacia. El Reglamento impugnado, en tanto acto general y abstracto que fue anulado por Sentencia definitiva pasada en autoridad de cosa juzgada, se ha extinguido en su eficacia en forma retroactiva al propio momento de su dictado y extensiva a la universalidad de sujetos alcanzados por e l acto administrativo. Es decir, ya no puede generar agravio alguno. Al respecto señala CAJARVILLE que “La anulación de un acto, descripta por sus consecuencias jurídicas, consiste en la supresión de sus efectos con retroactividad al momento de su perfec cionamiento” (CAJARVILLE, J.P.; “Efectos de la sentencia anulatoria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, Revista de Derecho Público , Año 25, Nº 50; FCU: diciembre 2016; p. 23). En igual sentido se pronuncia DURÁN MARTÍNEZ al sostener que “Una se ntencia estimatoria con efectos generales y absolutos, recaída en el marco de una acción de nulidad, es propiamente anulatoria porque extingue el acto impugnado y lo hace con efectos ex tunc. Se dice habitualmente que el acto queda eliminado del mundo jurídico como si nunca hubiese existido” (DURÁN MARTÍNEZ, A.; Contencioso Administrativo; FCU: marzo 2015; p. 338). Por lo que la anulación dispuesta por la referida sentencia, retrotrae sus consecuencias al mismo momento del dictado del acto y lo hace en forma homogénea en cuanto al ámbito subjetivo de dicho acto. Por tanto, el presente proceso ha perdido su objeto en la medida en que jurídicamente el acto ha sido suprimido y con ello también se han eliminado sus efectos, en forma retroactiva y para todo el universo de sujetos que pudieran haberse visto alcanzados por el Reglamento, desde el mismo momento de su dictado. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, FALLA: Ampárase la demanda y en su mérito, declárase comprendida a la parte actora en la anulación del acto impugnado dispuesta por Sentencia del Tribunal Nº498/2024 dictada por este Tribunal el 17 de setiembre del 2024. Sin especial condenación. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada es ta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).